ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 січня 2025 року	Львів	Справа № 380/18884/24 пров. № А/857/27924/24	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді                                     Курильця А.Р., 
суддів                                                           Мікули О.І., Пліша М.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року в справі № 380/18884/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,-

суддя в 1-й інстанції - Москаль Р.М..,
час ухвалення рішення - 11 жовтня 2024 року,
місце ухвалення рішення - м.Львів,
дата складання повного тексту рішення - не зазначено,

                                                              ВСТАНОВИВ:

У вересні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправною бездіяльність Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області щодо недотримання встановленого законом п`ятиденного строку надання ОСОБА_1 інформації на запит від 16.08.2024 Вхід.№ 02-31/2531-24 у відповідності до Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року № 2939-VІ.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Сокільницької сільської ради, що полягає у такому: неповідомлення ОСОБА_1 у п`ятиденний строк про те, що її запит від 16.08.2024 буде розглядатися в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян», а не відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»; несвоєчасне надання відповіді по суті звернення ОСОБА_1 від 16.08.2024 відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове про відмову в задоволенні адміністративного позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що позивачка не довела порушення її прав. Вважає, що позовні вимоги не містять обґрунтування того, які права, свободи чи інтереси позивачки були порушені діями (бездіяльністю) відповідача. Твердить скаржник, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі вимог адміністративного позову.
Позивач подала до суду відзив на апеляційну скаргу відповідача, у якому висловила незгоду з її доводами, вважає оскаржуване рішення суду обґрунтованим та законним.  Просить оскаржене рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. 
Колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу в порядку письмового провадження відповідно до п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.
Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 16.08.2024 скерувала до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області «запит на інформацію» такого змісту:
«Мені стало відомо, що станом на сьогоднійшній день Сокільницькою сільською радою не виконано вимоги Постанови КМУ № 69 від 27.01.2023 року не подано оновлену інформацію щодо кадрових змін, які стосуються мого звільнення. Така інформація відсутня в Держприкордонслужби. Враховуючи викладене, прошу підтвердити або спростувати дану інформацію. Відповідь прошу надати у визначені Законом терміни на мою особисту електронну адресу, а саме ІНФОРМАЦІЯ_1.» (а.с.9).
Листом від 05.09.2024 № 02-32/1468-24 Сокільницька сільська рада надіслала відповідь на «запит на інформацію» від 16.08.2024 такого змісту:
«Ваш запит на інформацію від 16.08.2024 розглянуто про що повідомляємо.
Сільською радою скеровано лист повідомлення до Державної прикордонної служби України про вилучення Вас із бази даних прикордонної служби України» (а.с. 10).
Не погоджуючись з таким порядком та строком розгляду запиту, позивачка звернулася з цим позовом до суду.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Статтею 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
З аналізу наведеного слідує, що публічна інформація це:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.
Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання реалізації особою наданого їй Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян, відповідно до їх статуту, пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів урегульовано Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР).
Відповідно до статті 1 Закону №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно зі статтею 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян необхідно розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону №393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Статтею 15 Закону №393/96-ВР передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
Відповідно до статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
З матеріалів справи убачається, що ОСОБА_1 16.08.2024 звернулася до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області із заявою, в якій фактично скаржиться на невиконання Сокільницькою сільською радою повноважень, що передбачені у постанові КМУ від 27.01.2023 року № 69 щодо подання до Держприкордонслужби оновленої інформації про кадрові зміни (звільнення позивачки зі служби в органах місцевого самоврядування).
Іншими словами, позивачка звернула увагу органу місцевого самоврядування на недоліки в його діяльності як роботодавця, що стосуються інтересів заявниці як колишнього працівника, та просила підтвердити чи спростувати інформацію про відомі заявниці обставини, котрі вона кваліфікує як недоліки. 
Суд першої інстанції зазначив, що запитом на інформацію є прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, а метою направлення запиту є отримання публічної інформації, що існує та перебуває в розпорядника. Водночас зверненням є викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. У свою чергу, заявою є, крім іншого, повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності. При реалізації права на звернення особа виступає інформатором, а орган до якого така заява скерована - отримувачем інформації, на яку він повинен відреагувати певним чином.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду попередньої інстанції, що таке звернення не має ознак публічної інформації.
Згідно з юридичною позицією, сформованою у постанові Верховного Суду від 6 березня 2019 року у справі № 813/3059/16, якою передбачено, що, одержавши запит на інформацію, поданий згідно з Законом України "Про доступ до публічної інформації", який за своїм змістом є зверненням у розумінні Закону України "Про звернення громадян", розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону N 2939-УІ), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Закону України "Про звернення громадян". При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Отже, відповідач повинен був у п`ятиденний строк повідомити заявницю про те, що її запит не є запитом на публічну інформацію, тому публічна інформація надаватися не буде, натомість запит буде розглянуто в порядку Закону України «Про звернення громадян».
Суд констатує, що у матеріалах справи відсутні докази того, що Сокільницька сільська рада, прийнявши рішення розглядати «запит на інформацію» від 16.08.2024 на підставі положень Закону України «Про звернення громадян», повідомила про це рішення ОСОБА_1 у п`ятиденний строк від дати отримання запиту, а отже -порушила закон (як його розтлумачив касаційний адміністративний суд).
Крім того, відповідно до статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання.
Відповідно до наданих доказів у справі, відповідач 05.09.2024 року надав відповідь на звернення від 16.08.2024 року, тобто через 20 днів після отримання такого. Суд звертає увагу, що відповідач, реагуючи на вказані заявницею недоліки у своїй діяльності, 19.08.2024 скерував до Держприкордонслужби лист відповідного змісту № 02-32/1331-24 (а.с. 12). Відтак, звернення ОСОБА_1 не потребувало ані додаткового вивчення, ані опрацювання значної кількості інформації, тому повинно було бути розглянуте в межах п`ятнадцяти днів від дня його отримання.
Отже, відповідач, розглядаючи запит на інформацію у порядку визначеному для розгляду звернень, порушив строки надання відповіді на звернення (пропустив п`ятнадцятиденний строк, оскільки звернення від 16.08.2024 було таким, що не потребувало додаткового вивчення чи опрацювання великої кількості матеріалів).
Щодо доводів апелянта про непідтвердження порушення прав позивачки, колегія суддів зазначає, що стаття 20 Закону № 393/96-ВР встановлює обов`язок дотримання строків для надання відповіді, а стаття 24 цього Закону, відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
Тобто, відповідно до вимог статті 55 Конституції України з урахуванням положень статей 20, 24 Закону України «Про зверення громадян», у разі встановлення порушень, до повановажень суду відноситься визнання дії або бездіяльності протиправними.
До подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у рішенні від 18 грудня 2018 № 800/201/17.
Тобто пропуск строку надання відповіді на звернення, безпосередньо порушує права позивача. 
Щодо доводів апеляційної скарги про вихід за межі позовних вимог судом першої інстанції.
Колегія суддів зауважує, що у кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути внаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог, але, зберігаючи об`єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених Кодексом.
Виконання такого обов`язку пов`язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 9901/172/20 (пункти 1, 80-81, 83), від 1 липня 2021 року у справі № 9901/381/20 (пункти 1, 43-47), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункти 6, 20-26, 101, 102), від 1 лютого 2022 року в справі № 750/3192/14 (пункти 4, 26, 47), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункти 4, 36), від 4 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (пункт 31)).
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») суд самостійно здійснює пошук і застосовує норми права для вирішення спору безвідносно до посилань сторін, але залежно від установлених обставин справи. Суд виявляє активну роль, самостійно надаючи юридичну кваліфікацію спірним правовідносинам, обираючи та застосовуючи до них належні норми права після повного та всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх позовних вимог і заперечень, підтверджених доказами, дослідженими у судовому засіданні. Підсумок такої процесуальної діяльності суду знаходить відображення в судовому рішенні, зокрема у його мотивувальній та резолютивній частинах. Отже, обов`язок надати юридичну кваліфікацію відносинам сторін спору, виходячи з фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яку юридичну норму слід застосувати для вирішення спору, виконує саме суд (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у постановах від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19 (пункти 6.56-6.58), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (провадження № 14-206цс21, пункт 9.58)).
З огляду на вказане суд не зв`язаний посиланнями на норми права, зазначеними у позовній заяві та в інших письмових заявах учасників справи.
Так, спір між сторонами стосується порушень відповідача при розгляді звернення позивачки, в тому числі в частині строків надання відповіді на таке.
Згідно прохальної частини позовної заяви ОСОБА_1 остання просила визнати протиправною бездіяльність Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області щодо недотримання встановленого законом строку надання відповіді на звернення.
Відтак судом першої інстанції визнано протиправною бездіяльність Сокільницької сільської ради, що полягає у такому: неповідомлення ОСОБА_1 у п`ятиденний строк про те, що її запит від 16.08.2024 буде розглядатися в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян», а не відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації»; несвоєчасне надання відповіді по суті звернення ОСОБА_1 від 16.08.2024 відповідно до Закону України «Про звернення громадян». 
При цьому колегія суддів наголошує, що суд не зв`язаний посиланнями на норми права, зазначеними у позовній заяві.
Відтак визнавши протиправною бездіяльність відповідача, яка виразилася в несвоєчасному наданні відповіді на звернення, окружний суд не вийшов за межі позовних вимог. 
Решта доводів та заперечень учасників справи, висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, зокрема у рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відображено принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду -  без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.
Враховуючи наведене вище, апеляційну скаргу Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.308,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -

                                                   ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2024 року в справі № 380/18884/24 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду лише з підстав, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	А. Р. Курилець 	
судді	 	О. І. Мікула 	
 	 	М. А. Пліш  	
Повне судове рішення складено 22 січня 2025 року.