П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

24 лютого 2025 р.	м. Одеса	Справа № 420/29581/23	

Перша інстанція: суддя Хурса О. О.,
повний текст судового рішення
складено 01.05.2024, м. Одеса
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Димерлія О.О.,
суддів: Шляхтицького О.І., Осіпова Ю.В., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.05.2024 у справі №420/29581/23 за позовом Департаменту житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача – товариства з обмеженою відповідальністю «БЕРЕЗІВКААГРОШЛЯХБУД» про визнання протиправним та скасування висновку
У С Т А Н О В И В:
30.10.2023 Департамент житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою, у якій просив суд визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-06-23-008970-a від 13.10.2023.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що здійснення господарської діяльності юридичними особами, фізичними особами - підприємцями та фізичними особами, які провадять незалежну професійну діяльність, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія, дозволяється виключно після зміни їхньої податкової адреси на іншу територію України. Означене свідчить про правомірність встановлення у тендерній документації відповідної вимоги до учасників закупівлі. Крім того, на думку позивача, в оскаржуваному висновку не наведено механізму усунення виявленого порушення.  
Згідно із поданими ТОВ «БЕРЕЗІВКААГРОШЛЯХБУД» до окружного адміністративного суду письмовими поясненнями, при проведенні тендерної процедури Департамент житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області у повному обсязі дотримався приписів Закону України «Про публічні закупівлі», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі» на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» від 12.10.2022 №1178.
Не погоджуючись із заявленими позовними вимогами Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області до суду першої інстанції подано відзив на адміністративний позов, у якому зазначено, що тендерна документація Департаменту житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області містить  вимоги, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а саме стосовно того, що учасники, місцезнаходження яких зареєстровано на тимчасово окупованій території, повинні надати підтвердження зміни податкової адреси на іншу територію України. Також, відповідач зазначає, що наведений у спірному висновку UA-2023-06-23-008970-a від 13.10.2023 спосіб усунення порушень є конкретизованим та чітким. 
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01.05.2024 у справі №420/29581/23 позов Департаменту житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області задоволено повністю.
Приймаючи означене рішення суд першої інстанції вказав про правомірність встановленої замовником закупівлі в тендерній документації підстава для відхилення тендерної пропозиції учасника, місцезнаходження якого зареєстровано на тимчасово окупованій території, а саме щодо надання ним у складі тендерної пропозиції підтвердження зміни податкової адреси на іншу територію України. 
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, з посиланням на неправильне застосування окружним адміністративним судом норм матеріального права, викладено прохання скасувати оскаржуваний судовий акт із прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області зазначає про правомірність висновку UA-2023-06-23-008970-a від 13.10.2023, оскільки тендерна документація Департаменту житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області містить вимоги, що обмежують та призводять до дискримінації учасників.  
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, у системному зв`язку з положеннями чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області задоволенню не підлягає, з урахуванням такого.
Зокрема, колегією суддів установлено, що Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області на електронному майданчику PROZORRO оприлюдено оголошення про проведення відкритих торгів на закупівлю: «Капітальний ремонт проїжджої частини вул. Кузовкова (від просп. Перемоги до вул. Патона академіка) м. Подільськ, Подільського р-ну, Одеської області., 1552378.8 UAH, 45230000-8, ДК021, 1, роботи».
Судом апеляційної інстанції з`ясовано, що Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області розроблено та оприлюднено тендерну документацію на закупівлю: «Капітальний ремонт проїжджої частини вул. Кузовкова (від просп. Перемоги до вул. Патона академіка) м. Подільськ, Подільського р-ну, Одеської області., 1552378.8 UAH, 45230000-8, ДК021, 1, роботи».
За наслідком проведення відкритих торгів переможцем закупівлі визнано ТОВ «БЕРЕЗІВКААГРОШЛЯХБУД».
У зв`язку з чим, за результатом проведення відкритих торгів між Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області та ТОВ «БЕРЕЗІВКААГРОШЛЯХБУД» 11.07.2023 укладено договір про закупівлю №292.
Як убачається із наявних у матеріалах справи документів, у період з 05.10.2023 по 13.10.2023 фахівцями Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області проведено моніторинг процедури закупівлі UA-2023-06-23-008970-a.
За наслідками вказаного моніторингу складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-06-23-008970-a від 13.10.2023, у якому зазначено, що Замовником розроблено та затверджено тендерну документацію без врахування норм статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі», що є порушенням абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та пункту 28 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178.
У зв`язку з чим, Департамент житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області було зобов`язано здійснити заходи щодо недопущення у подальшому виявлених порушень, зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.    
Не погодившись із висновком Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2023-06-23-008970-a від 13.10.2023 позивач звернувся до суду з позовною заявою про визнання його протиправним та скасування. 
Здійснюючи перегляд справи в апеляційному порядку в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить із такого.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначено Законом України «Про публічні закупівлі» (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно із статтею 5 Закону України «Про публічні закупівлі» закупівлі здійснюються за такими принципами:
1) добросовісна конкуренція серед учасників;
2) максимальна економія, ефективність та пропорційність;
3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;
4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них;
5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі;
6) запобігання корупційним діям і зловживанням.
Учасники (резиденти та нерезиденти) всіх форм власності та організаційно-правових форм беруть участь у процедурах закупівель/спрощених закупівлях на рівних умовах.
Замовники забезпечують вільний доступ усіх учасників до інформації про закупівлю, передбаченої цим Законом.
Замовники не мають права встановлювати жодних дискримінаційних вимог до учасників.
Частиною 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Згідно із абзацом 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».
Пунктом 2 розділу 5 «Оцінка тендерної пропозиції» тендерної документації передбачено, що у випадку якщо учасник зареєстрований на тимчасово окупованій території та учасником не надано у складі тендерної пропозиції підтвердження зміни податкової адреси на іншу територію України видане уповноваженим на це органом, замовник відхиляє його тендерну пропозицію на підставі абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, а саме: тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі».
15.04.2014 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», метою якого є визначення особливостей державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях України.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»  визначено, що тимчасово окупована Російською Федерацією територія України (далі - тимчасово окупована територія) є невід`ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. 
Правовий статус тимчасово окупованої території, а також правовий режим на тимчасово окупованій території визначаються цим Законом, іншими законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, принципами та нормами міжнародного права. 
Тимчасова окупація Російською Федерацією територій України, визначених  частиною першою статті 3 цього Закону, незалежно від її тривалості, є незаконною і не створює для Російської Федерації жодних територіальних прав. 
За державою Україна, територіальними громадами сіл, селищ, міст, розташованих на тимчасово окупованій території, органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими суб`єктами публічного права зберігається право власності, інші речові права на майно, у тому числі на нерухоме майно, включаючи земельні ділянки, що знаходиться на тимчасово окупованій території.
Пунктами 1, 2 частини 1 статті 13 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» передбачено, що  положення цієї статті застосовуються до тимчасово окупованої території, передбаченої  пунктами 1  і  2  частини першої статті 3 цього Закону, надр під територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 частини першої  статті 3 цього Закону, і повітряного простору над цими територіями. 
В умовах воєнного стану рішенням Кабінету Міністрів України положення цієї статті можуть бути поширені на тимчасово окуповані території, передбачені пунктом 3 частини першої  статті 3 цього Закону, надра під територіями, зазначеними у  пункті 3  частини першої  статті 3 цього Закону, і повітряний простір над цими територіями.
Частиною 2 статті 13 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» визначено, що здійснення господарської діяльності юридичними особами, фізичними особами - підприємцями та фізичними особами, які провадять незалежну професійну діяльність, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія, дозволяється виключно після зміни їхньої податкової адреси на іншу територію України.
Правочин, стороною якого є суб`єкт господарювання, місцезнаходженням (місцем проживання) якого є тимчасово окупована територія, є нікчемним. На такі правочини не поширюється дія положення  абзацу другого  частини другої статті 215 Цивільного кодексу України.
З урахуванням наведеного колегія суддів зазначає, що Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» передбачено необхідність зміни суб`єктами господарювання своєї податкової адреси з тимчасово окупованої території на податкову адресу, територія якої підконтрольна Україні.
Уважаючи, що такі вимоги до учасників публічної закупівлі мають застосовуватись Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області, згідно до частини 3 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», цілком правомірно було включено до тендерної документації.
Суд апеляційної інстанції наголошує, що замовник самостійно визначає кваліфікаційні критерії з тих, що передбачені статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі». Вимоги тендерної документації та перелік документів, якими учасник повинен підтвердити свою відповідність таким вимогам, визначаються замовником самостійно, виходячи саме зі специфіки предмета закупівлі, керуючись принципами здійснення закупівель, закріпленими у статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі» та з дотриманням вимог чинного законодавства.
При цьому, апеляційний адміністративний суд вказує, що встановлена замовником публічної закупівлі та досліджувана в спірних правовідносинах вимога до учасників закупівлі жодним чином не свідчить про обмеження конкуренції та не призводить до дискримінації учасників, адже такі вимоги встановлено частиною 2 статті 13 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», положення якої є чинними та підлягають виконанню усіма суб`єктами на яких вона поширюється. 
В контексті означеного слід також вказати, що Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області не зазначає, а колегією суддів не установлено, що в межах спірної процедури закупівлі були учасники, місцезнаходженням (місцем проживання) яких є тимчасово окупована територія.
Між тим, відхиляються доводи скаржника про те, що положення статті 13 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» розповсюджуються лише на тимчасово окуповані території України, які були окуповані починаючи з 19.02.2014 по 24.02.2022, оскільки такого припису названа норма не містить і прийняття Кабінетом Міністрів України відповідного рішення для її реалізації не вимагається. 
Не є юридично спроможним також посилання скаржника висновки Центрального апеляційного господарського суду, які викладено в постанові від 09.05.2023 у справі №908/1828/22, оскільки вони не є преюдиційними по відношенню до даної справи.
Такий судовий акт не стосується учасників даної справи.
Беручи до уваги наведене колегія суддів уважає безпідставними посилання скаржника на те, що Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області розроблено та затверджено тендерну документацію без врахування статті 5 Закону України «Про публічні закупівлі».
Між тим, суд апеляційної інстанції уважає безпідставними твердження скаржника відносно правомірності обраного суб`єктом владних повноважень способу усунення виявлених порушень, оскільки за наслідком розгляду справи колегією суддів з`ясовано, що під час публічної закупівлі Департаментом житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області законодавчих приписів не порушено. 
Означене унеможливлює застосування до спірних правовідносин правових висновків Верховного Суду, які викладено в постановах від 01.02.2024 у справі №160/18391/22, від 30.03.2023 у справі №420/11945/21.
Вищевказане у повному обсязі спростовує наведені Західним офісом Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області в апеляційній скарзі доводи та свідчить про правильність висновків окружного адміністративного суду стосовно задоволення позову.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно із практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а викладені скаржником в апеляційній скарзі доводи не свідчать про порушення окружним адміністративним судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому підстав для його скасування немає.
З підстав визначених статтею 316 КАС України  суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01.05.2024 у справі №420/29581/23 за позовом Департаменту житлово-комунального господарства, архітектури та земельних відносин Подільської міської ради Подільського району Одеської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача – товариства з обмеженою відповідальністю «БЕРЕЗІВКААГРОШЛЯХБУД» про визнання протиправним та скасування висновку – без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.

Суддя-доповідач 		О.О. Димерлій	
Судді	  	О.І. Шляхтицький    Ю.В. Осіпов