ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2025 р.	Справа № 520/28823/23	

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Чалого І.С.,
Суддів: Ральченка І.М. ,  Катунова В.В. ,
за участю секретаря судового засідання Кривенка Т.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Тітов О.М.) від 28.08.2024 року (повний текст складено 28.08.2024 року) по справі № 520/28823/23
за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області
до Північно-східного офісу Держаудитслужби
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду із позовною заявою, в якій просив:
визнати протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023;
зобов`язати посадових осіб Північно-східного офісу Держаудитслужби скласти та направити на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області акт ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що продовження періоду проведення ревізії Держаудитслужбою та неоформлення результатів перевірки актом ревізії, на думку позивача, є протиправними.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 року по справі № 520/28823/23 позовні вимоги залишено без задоволення.
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що 07.08.2023, з урахуванням зупинення проведення ревізії, сплинуло 30 робочих днів, передбачених Порядком для її проведення. Вказує, що листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.08.2023 № 202006-14/3268-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено, що під час проведення ревізії виникли обставини, зумовлені військовим станом, через які не здійснювалася ревізія, зокрема, тривалі повітряні тривоги та строки здійснення контрольного заходу будуть визначатися відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану». Разом з тим, 08.08.2023 Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області на адресу Північно-східного офісу Держаудитслужби направлено лист № 1667ВС, в якому зауважено, що посадові особи Північно-східного офісу Держаудитслужби відповідно до Порядку мали можливість з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії, залучити необхідну кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та у випадку проведення ревізії понад визначену Законом тривалість, звернутись до суду, а свідоме нехтування у застосуванні всіх існуючих законодавчо визначених інструментів при здійсненні ревізії фінансово-господарської діяльності, свідчить про порушення закону посадовими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби. Однак, листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 № 202006-14/3308-2023, в порушення норм діючого законодавства, зазначено прохання у сприянні організації проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023 та листом від 08.08.2023 № 202006-14/3309-2023 направлено акт про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023. Вказує, що посилання на повітряні тривоги як на обставину зумовлену воєнним станом, у зв`язку із чим проведення ревізії без продовження її строку є неможливим, в даному випадку не є безумовною підставою для продовження її строку.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягає на законності рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Позивач надав відповідь на відзив відповідача, в якому посилається на безпідставність наведених відповідачем доводів, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Сторони про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.
В судовому засіданні представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін у судовому засіданні, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги, відзив на неї та відповідь на відзив, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до листа начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 № 202006-14/1965-2023 “Про проведення ревізії”, повідомлено, що ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 буде проведено з 16.05.2023 по 26.06.2023.
Листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 29.05.2023 № 202006-14/2256-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено про зупинення проведення ревізії з 30.05.2023 задля проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії.
Листом в.о. начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2023 № 202006-14/2859-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено про поновлення ревізії з 10.07.2023.
Листом начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.08.2023 № 202006-14/3268-2023 начальника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області повідомлено, що під час проведення ревізії виникли обставини, зумовлені військовим станом, через які не здійснювалася ревізія, зокрема, тривалі повітряні тривоги га строки здійснення контрольного заходу будуть визначатися відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року № 561 “Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану”.
Позивач від продовження ревізії на період з 08.08.2023 до 21.08.2023 – відмовився, посилаючись на відсутність правових підстав для продовження ревізії.
Північно-східним офісом Держаудитслужби 08.08.2023 складено Акт про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023.
Ревізію фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 – визнано такою, що не проведена.
Не погодившись з діями (рішенням) відповідача щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023 та вважаючи порушеними свої права щодо не складення та не направлення відповідачем на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області акту ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, позивач звернувся до суду першої інстанції із вказаними вище позовними вимогами.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку про їх безпідставність. При цьому, суд зазначив, що аналізуючи інфографіку дат та тривалості повітряних тривог Харківської обласної військової адміністрації  від 04.08.2023 № 03-02-03/2049 долученої відповідачем, з 16.05.2023 до 29.05.2023; з 10.07.2024 до 19.07.2023 та з 19.07.2023 до 07.08.2023 середня тривалість повітряних тривог протягом робочого дня не перевищувала години, що менше 13% робочого часу восьмигодинного нормованого робочого дня. Рішень про зупинення планової виїзної ревізії у ці дні з підстав повітряних тривог керівником контролюючого органу не приймалось (абз. 2 п. 22 Постанови КМУ 550 від 20.04.2006 “Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами”). Інших документальних підтверджень фактичного не проведення ревізійних заходів через обставини обумовлені військовим станом, відповідачем ні позивачу, ні суду не надано. У зв`язку з цим, суд не вбачав доцільності застосування відповідачем положень Постанови КМУ № 561 з метою продовження тривалості ревізії з 08.08.2023 до 21.08.23, тобто на 10 робочих днів. Також суд першої інстанції послався на те, що позивач просить визнати протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023, які в свою чергу оформлені актом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023. Тобто, фактично позивач просить суд скасувати означений акт, який на його думку складено складено з порушенням вимог законодавства. Разом з тим, правова природа Акта про неможливість проведення ревізії полягає в тому, що він не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам з урахуванням доводів сторін та висновків суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі по тексту - Закон № 2939).
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016 року (далі - Положення № 43), передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до пункту 1 Положення про Північно-Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 року № 23 (далі - Положення № 23), Північно-Східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
Відповідно до вимог статті 4 Закону № 2939 інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 2 Закону № 2939).
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), а на підставі рішення суду – в інших суб`єктів господарювання, визначається Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).
Відповідно до пунктів 4 та 5 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Згідно з пунктом 6 цього Порядку № 550 органи державного фінансового контролю за письмовим зверненням можуть отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об`єкта контролю.
Пунктом 8 Порядку № 550 передбачено, що орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об`єкту контролю повідомлення. Про проведення позапланової виїзної ревізії та зустрічної звірки не повідомляється.
Склад, кількість посадових осіб органу державного фінансового контролю та строки проведення ревізії визначаються органом державного фінансового контролю з урахуванням обсягу передбачених програмою ревізії питань та в межах визначеної її тривалості (30 робочих днів для планової та 15 - для позапланової).
Строк проведення ревізії в межах визначеної Законом тривалості продовжується за рішенням керівника органу державного фінансового контролю, а понад визначену Законом тривалість - за рішенням суду на строк, що не перевищує 15 робочих днів для планової виїзної ревізії та 5 - для позапланової виїзної ревізії (пункт 9 Порядку № 550).
Вимогами пункту 15 Порядку № 550 встановлено, що керівники об`єкта контролю, а також підприємства, установи чи організації, у яких проводиться зустрічна звірка, забезпечують посадовим особам органу державного фінансового контролю місце для роботи, створення умов для зберігання документів, можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною та іншою технікою, а також надання інших послуг для виконання службових обов`язків.
Відповідно до п. 16 Порядку № 550 ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.
Відповідно до п. 18 Порядку № 550 у разі виявлення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, посадові особи органу державного фінансового контролю повинні вимагати від працівників об`єкта контролю, причетних до виявлених порушень, письмові пояснення.
Якщо працівники об`єкта контролю відмовляються від надання письмових пояснень, цей факт фіксується в акті ревізії.
Для з`ясування окремих обставин фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю посадові особи органу державного фінансового контролю можуть вимагати та одержувати письмові пояснення від працівників об`єкта контролю, а також інформацію від інших осіб відповідно до Закону.
Відповідно до абзаців першого, п`ятого пункту 22 цього ж Порядку № 550 планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, унаслідок дії непереборної сили, на період воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях, а також у разі обґрунтованого звернення об`єкта контролю за погодженням з керівником органу державного фінансового контролю. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів, а у разі зупинення планової виїзної ревізії унаслідок дії непереборної сили чи введення воєнного або надзвичайного стану на території України чи в окремих її місцевостях - протягом 60 робочих днів після припинення дії непереборної сили чи припинення/скасування воєнного або надзвичайного стану відповідно.
Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.
З матеріалів справи судом встановлено, що на виконання п. 1.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року проводилась ревізія фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 року.
Ревізія розпочата 16.05.2023, про що керівника Служби було повідомлено листом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 03.05.2023 № 202006-14/1965-2023.
Для проведення ревізії Служби на працівників Північно-східного офісу Держаудитслужби (головного державного аудитора Богожавець В.Д., провідного державного аудитора ОСОБА_1 та Шалигіна Є.А.) були оформлені направлення на проведення даної ревізії від 15.05.2023 № 190, № 191, та № 192, відповідно. В цих направленнях дата початку контрольного заходу зазначена 16.05.2023 та дата закінчення контрольного заходу зазначена 26.06.2023 року. Відповідно до вимог п. 12 Порядку № 550 направлення під розписку на примірнику Північно-східного офісу Держаудитслужби були видані заступнику начальника з фінансово-економічних питань Служби Півньову Є.О.
Також, в ході проведення ревізії Служби на працівників Північно-східного офісу Держаудитслужби були оформлені направлення на проведення даної ревізії: - від 19.05.2023 № 205, № 206 та № 207 – на начальника відділу Мац Н.В., головного державного фінансового інспектора Хістеву С.Б. та головного державного аудитора Кусайло О.М. В цих направленнях дата початку контрольного заходу зазначена 22.05.2023 та дата закінчення контрольного заходу зазначена 26.06.2023 року; - від 26.05.2023 № 211 – на головного державного фінансового інспектора Бєлову І.С. В цьому направленні дата початку контрольного заходу зазначена 26.05.2023 та дата закінчення контрольного заходу зазначена 26.06.2023 року. Ці направлення під розписку на примірнику Північно-східного офісу Держаудитслужби були видані заступнику начальника з фінансово-економічних питань Служби Півньову Є.О. 
Судом з матеріалів справи також встановлено, що ревізія була зупинена з 30.05.2023 по 07.07.2023 та 19.07.2023 для проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії.
Відповідно до вимог абз. 3 п. 22 Порядку № 550 про зупинення проведення ревізії з 30.05.2023 повідомлено керівника Служби листом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 29.05.2023 № 202006-14/2256-2023.
Відповідно до вимог абз. 4 п. 22 Порядку № 550 про поновлення ревізії з 10.07.2023 повідомлено керівника Служби листом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 07.07.2023 № 202006-14/2859- 2023.
Повідомлення про дату зупинення ревізії - 19.07.2023 (на один робочий день) керівнику Служби не направлялось.
Як зазначав відповідач у справі, за узгодженням з керівництвом Служби, під час зупинення ревізії члени ревізійної бригади мали можливість знаходитися в приміщенні кабінету № 105 в будівлі за адресою: м. Харків, вул. Ахсарова, 2, який був виділений для проведення ревізії, для з`ясування та уточнення питань, які виникали під час проведення зустрічних звірок у контрагентів Служби. При цьому, відповідач наполягав на тому, що ревізія під час зупинення не проводилася.
Також з матеріалів справи вбачається, що термін дії направлень від 15.05.2023 № 190, № 191, № 192, від 19.05.2023 № 205, № 206, та № 207, від 26.05.2023 № 211 було продовжено з 27.06.2023 по 07.08.2023 року. Про продовження цих направлень на проведення ревізії Служби під розписку на примірнику Північно-східного офісу Держаудитслужби були видані заступнику начальника з фінансово-економічних питань Служби ОСОБА_2 . В ході проведення ревізії Служби на начальника відділу Північно-східного офісу Держаудитслужби Гузеватого Г.В. було оформлено направлення на проведення даної ревізії від 01.08.2023 № 304. В цьому направленні дата початку контрольного заходу зазначена 01.08.2023 та дата закінчення контрольного заходу зазначена 07.08.2023 року.
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що Північно-східний офіс Держаудитслужби листом від 07.08.2023 № 202006-14/3268-2023 повідомив Службу, про те що строк здійснення контрольного заходу буде продовжений та визначений у відповідності до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану». У вказаному листі також містилося посилання на те, що під час проведення ревізії виникли обставини, зумовлені військовим станом, через які не здійснювалася ревізія, зокрема, тривалі повітряні тривоги (а.с. 26, т. 1).
У зв`язку з цим, відповідач зазначив, що ревізія Служби буде подовжена на час дії повітряних тривог та відповідно подовжені направлення на проведення ревізії Служби від 15.05.2023 №№ 190-192, від 19.05.2023 № 205 і № 206 та від 01.08.2023 № 304 на строк з 08.08.2023 по 21.08.2023 року.
В свою чергу, листом від 08.08.2023 № 1667ВС (вх. № 202019-14-4056-23 від 08.08.2023), який підписаний заступником начальника з фінансово-економічних питань Служби ОСОБА_2 , повідомлено начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби про свідоме нехтування посадовими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби у застосуванні всіх існуючих законодавчо визначених інструментів при здійсненні ревізії фінансово-господарської діяльності Служби, зловживання своїми правами та одностороннім трактуванням законодавства, про необхідність завершення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби 07.08.2023, а також повернуті відомості щодо продовження строку дії направлень від 15.05.2023 № 190, № 191, № 192, від 19.05.2023 № 205, № 206, від 01.08.2023 № 304 на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби, в яких заступником начальника з фінансово-економічних питань Служби Півньовим Є.О., зазначено, що дані відомості отримані, але з метою недопущення порушення норм законодавства заперечує проти продовження строку дії направлень.
Розглянувши лист Служби від 08.08.2023 № 1667ВС, керівнику Служби ОСОБА_3 , листом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 № 202006-14/3308-2023 було повідомлено про відсутність в діях посадових осіб Північно-східного офісу Держаудитслужби нехтування у застосуванні всіх існуючих законодавчо визначених інструментів при здійсненні ревізії фінансово-господарської діяльності Служби, зловживання своїми правами та одностороннім трактуванням законодавства, а також з метою раціонального та ефективного використання робочого часу як фахівців Північно-східного офісу Держаудитслужби, так і працівників Служби, запропоновано сприяти в організації проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023 та забезпечити оперативність надання документів.
08.08.2023 р. заступником начальника з фінансово-економічних питань Служби ОСОБА_2 працівникам Північно-східного офісу Держаудитслужби, які проводили ревізію, було оголошено про необхідність повернення документів Служби, які були надані для проведення ревізії, після чого, за твердження відповідача, 08.08.2023 працівники Служби забрали документи, які протягом періоду з 16.05.2023 по 04.08.2023 надавалися для проведення ревізії.
На думку відповідача, вищезазначені дії свідчать про перешкоджання у проведенні ревізії Служби та унеможливлюють проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, про що 08.08.2023 складено акт про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби за період з 01.01.2019 по 30.04.2023 року. Цей акт був наданий до канцелярії Служби листом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 № 202006-14/3309-2023 (вхідний № 1256 ВС від 08.08.2023).
Надаючи оцінку доводам апелянта в частині, яка стосується заявлених вимог про визнання протиправними дій (рішень) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023, колегія суддів зазначає наступне.
У зв`язку з військовою агресією рф проти України та відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Указом Президента України від 24.02.2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» в Україні введено воєнний стан, який досі триває.
Постановою КМУ від 07.05.2022 року № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 561) визначено, що до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом.
На думку відповідача у справі, до обставин, обумовлених воєнним станом, відносяться і сигнали оповіщення населення про повітряну тривогу.
Відповідно до інформації, отриманої від Департаменту цивільного захисту Харківської обласної військової адміністрації листом від 04.08.2023 № 03-02-03/2049, під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби майже щодня по м. Харкову оголошувались повітряні тривоги, які були зумовлені можливими ракетними обстрілами країною агресором території м. Харкова (а.с. 101-105, т. 1). Згідно наданих додатків до цього листа загальна тривалість повітряних тривог за період з 16.05.2023 по 03.08.2023 р. складала більше 100 год. При цьому, зазначена інформація щодо тривалості повітряних тривог надавалася за проміжки часу дня з 09:00 год. до 18:00 год.
Крім того, судом апеляційної інстанції у відповідача було витребувано письмові пояснення щодо того, в які проміжки (з посиланням на конкретну дату та період часу) посадовими особами відповідача не здійснювалося проведення ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області, у зв`язку з оголошенням в м. Харкові сигналів "Повітряної тривоги" та якою була загальна тривалість такого часу у період проведення ревізії.
На виконання вимог ухвали суду апеляційної інстанції відповідачем надано детальну інформацію щодо тривалості сигналів «Повітряна тривога» за період з 16.05.2023 р. по 07.08.2023 р., згідно якої загальна тривалість повітряних тривог становила 4865 хв., тобто близько десяти днів.
В свою чергу, в доводах апеляційної скарги позивач наполягає на тому, що 07.08.2023, з урахуванням зупинення проведення ревізії, сплинуло 30 робочих днів, передбачених Порядком для її проведення. Також вказує, що посилання начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби в листі від 07.08.2023 № 202006-14/3268-2023 на обставину запровадження на території України військового стану є в цілому некоректним, оскільки таке визначення як «військовий стан» відсутнє в чинному законодавстві, а посилання на обставину запровадження на території України воєнного стану з 24 лютого 2022 року повинно містити доводи у Листі, оскільки сам лише факт запровадження воєнного стану не може бути підставою, на яку він посилається, як чинник непереборної сили. Крім того зазначає, що посадовими особами Північно-східного офісу Держаудитслужби не направлено жодного листа на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області, в якому б значилося посилання на обставину не здійснення ревізії, обумовлену воєнним станом, як визначено вищевказаною Постановою. Позивач також посилається на те, що вказана інформація, яка отримана від Департаменту цивільного захисту Харківської обласної військової адміністрації листом від 04.08.2023 № 03-02-03/2049 (вx. № 202019-14-3999-23 від 04.08.2023) містить посилання і на вихідні дні і на ті дні коли ревізія призупинялась, що є некоректним, враховуючи, що при математичному підрахуванні вбачається, що у той час, коли ревізія здійснювалась членами ревізійної бригади, сигнал «Повітряна тривога» загально тривав 48 годин та 56 хвилин, а не 100 годин та 47 хвилин, як зазначає Держаудитслужба.
Вирішуючи спірні правовідносини в цій частині, суд першої інстанції зазначив, що аналізуючи інфографіку дат та тривалості повітряних тривог Харківської обласної військової адміністрації від 04.08.2023 № 03-02-03/2049 долученої відповідачем, з 16.05.2023 до 29.05.2023; з 10.07.2024 до 19.07.2023 та з 19.07.2023 до 07.08.2023 середня тривалість повітряних тривог протягом робочого дня не перевищувала години, що менше 13% робочого часу восьмигодинного нормованого робочого дня. Також, суд послався на те, що рішень про зупинення планової виїзної ревізії у ці дні з підстав повітряних тривог керівником контролюючого органу не приймалось, як це передбачено абз. 2 п. 22 Постанови КМУ № 550 від 20.04.2006 “Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами”.
У зв`язку з цим, суд зробив висновок, що ним не вбачається доцільності застосування відповідачем положень Постанови КМУ № 561 з метою продовження тривалості ревізії з 08.08.2023 до 21.08.2023, тобто на 10 робочих днів.
Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що позивач просить визнати протиправним дії (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження періоду проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023, які в свою чергу оформлені актом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 08.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023. Тобто фактично позивач просить суд скасувати означений акт, який на його думку складено з порушенням вимог законодавства.
Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції в цій частині, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
За приписами ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Проте, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст. 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
Згідно з ч. 3 ст. 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Виходячи із системного аналізу наведених норм КАС України, особа, яка звертається до адміністративного суду з позовом має довести наявність порушення оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень саме її прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин, які потребують судового захисту.
Відповідно до пункту 23  Постанови КМУ № 550 від 20.04.2006 “Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами”, у разі відсутності бухгалтерського обліку на об`єкті контролю, недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів, наявності інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії, посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин, який надається об`єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, та долучається до матеріалів ревізії.
В межах спірних правовідносин судом встановлено, що фактично проведення (продовження) ревізії з 08.08.2023 р. не відбулося, у зв`язку з недопущенням позивачем до проведення (продовження) ревізії співробітників Держаудитслужби, що відображено в Акті № б/н від 08.08.2023 р. 
Колегія суддів зазначає, що аналіз пункту 23 Постанови КМУ № 550 від 20.04.2006 “Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами” свідчить про те, що посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує акт про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин за наявності хоча б однієї з таких обставин: 1) відсутність бухгалтерського обліку на об`єкті контролю; 2) недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю або залученого фахівця до проведення ревізії та ненадання необхідних для перевірки документів; 3) наявність інших об`єктивних і незалежних від органу державного фінансового контролю обставин, що унеможливлюють або перешкоджають проведенню ревізії.
В межах цієї справи суд зазначає, що спірні правовідносини, які виникли між сторонами можуть бути самостійним предметом спору за умови, що вони самостійно породжують правові наслідки.
Приписами ч. 1 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При оцінці способу захисту за критерієм ефективності слід виходити з того, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та відповідати приписам законодавства.
Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (далі - Конвенція) (стаття 13). При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Колегія суддів зазначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване, зокрема, у статті 5 КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Встановлення за наслідками розгляду справи по суті позовних вимог відсутності порушеного права чи невідповідності обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є самостійною і достатньою підставою саме для ухвалення судом рішення про відмову в позові.
Як вказувалося вище, постановою КМУ від 07.05.2022 року № 561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 561) визначено, що до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом.
Зазначена вище постанова прийнята на підставі статті 12-1 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, статей 2 та 5 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”, Указу Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”, з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час та цією постановою прямо передбачено до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом.
Загальновідомою є та обставина, з 24.02.2022 р. на всій території України введений правовий режим воєнного стану, який триває і на цей час.
В свою чергу колегія суддів зазначає, що повітряна тривога – сигнал оповіщення населення про загрозу атаки з повітря і такий сигнал вмикається у разі ризику авіаудару або запуску ракет у напрямку населеного пункту чи області.
У зв`язку з цим, суд вважає, що оголошення сигналу «Повітряна тривога», є обставиною, яка обумовлена воєнним станом, та відповідно, до тривалості строку проведення ревізії, не включається строк на періоди оголошення сигналу «Повітряна тривога», що відповідає приписам Постанови № 561. При цьому, враховуючи, що тривалість кожної з повітряних тривог не перевищувала 3 робочі дні, то повідомлення про зупинення ревізії на час повітряної тривоги керівнику Служби не направлялось, що відповідає приписам абз. 3 п. 22 Порядку № 550.
Судом також встановлено, що за результатами опрацювання інформації, отриманої від Департаменту цивільного захисту Харківської обласної військової адміністрації листом від 04.08.2023 № 03-02-03/2049 (вх. № 202019-14-3999-23 від 04.08.2023), та обрахунку тривалості часу, протягом якого діяли повітряні тривоги в м. Харкові, ревізія Служби була подовжена на час дії повітряних тривог та відповідно подовжені направлення на проведення ревізії Служби від 15.05.2023 №№ 190-192, від 19.05.2023 № 205 і № 206 та від 01.08.2023 № 304 на строк з 08.08.2023 по 21.08.2023 року.
Про підстави продовження строку проведення ревізії уповноважені особи підприємства позивача були повідомлені листом № 202006-14/3308-2023 від 08.08.2023 до початку проведення (продовження) заходу контролю, що представником позивача не заперечувалося.
Таким чином, керуючись приписами п. 22 Порядку № 550 та враховуючи проведення ревізії під час дії на території України воєнного стану та зупинення останньої з причин, обумовлених воєнним станом, зокрема, сигналами оповіщення населення про повітряну тривогу, у Північно-Східного офісу Держаудитслужби були наявні підстави для продовження строку проведення заходу контролю на 10 днів.
У зв`язку з цим, враховуючи встановлені судом обставини в межах цієї справи, колегія суддів вважає, що вимоги в частині визнання протиправними дій (рішення) Північно-східного офісу Держаудитслужби щодо продовження строку проведення ревізії є безпідставними. Крім того, суд вважає, що продовження строку проведення ревізії в період з 08.08.2023 по 21.08.2023 негативних наслідків для позивача не створили, оскільки фактично проведення (продовження) ревізії з 08.08.2023 р. не відбулося, у зв`язку з недопуском перевіряючих до проведення (продовження) ревізії після 07.08.2023, факт якого зафіксований в акті № б/н від 08.08.2023 р., який в свою чергу, не може бути предметом окремого оскарження, оскільки його складення не має наслідком прийняття рішення зобов`язального характеру, що породжує юридичні наслідки для позивача, а є лише службовою діяльністю працівників на виконання своїх професійних обов`язків та реалізації їх компетенції.
При цьому, погоджуючись із загальним висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог в цій частині, колегія суддів вважає помилковим твердження суду про недоцільність застосування в межах спірних правовідносин положень Постанови КМУ № 561, оскільки це спростовується вищенаведеними судом апеляційної інстанції обставинами. Також, помилковими є висновки суду першої інстанції про те, що фактично позивач просить суд скасувати акт від 08.08.2023 про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області, який на його думку складено складено з порушенням вимог законодавства, оскільки така вимога позивачем не заявлялася, а спірні правовідносини виникли виключно у зв`язку діями контролюючого органу щодо продовження строку проведення ревізії та наявністю/відсутністю правових підстав для вчинення таких дій.
У зв`язку з цим, рішення суду першої інстанції підлягає зміні в частині мотивів для відмови в задоволенні позовних вимог в цій частині.
Що стосується заявлених вимог в частині зобов`язання посадових осіб Північно-східного офісу Держаудитслужби скласти та направити на адресу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області акт ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом, який повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку органу державного фінансового контролю, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).
Таким чином, Порядком № 550, яким визначено процедуру проведення ревізій, передбачено два види документів, складенням яких може закінчуватись ревізія: актом ревізії та актом про неможливість проведення ревізії із зазначенням відповідних причин.
Як вказувалося вище, у зв`язку з недопуском перевіряючих до проведення (продовження) ревізії, відповідачем складений акт № б/н від 08.08.2023 р. «Про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023».
Розгляд питання щодо правомірності винесення такого акта не дозволяє ефективно захистити чи відновити порушене право позивача, а тому не відповідає визначеному у статті 2 КАС України завданню адміністративного судочинства.
Разом з тим, оскільки відповідачем був складений про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області за період з 01.01.2019 по 30.04.2023, підстави для складення акту ревізії, та як наслідок направлення такого акту позивачу відсутні, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
Відповідно до ч. ч. 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з положеннями статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.
Враховуючи наведені вище обставини, колегія суддів дійшла до висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 року по справі № 520/28823/23 підлягає зміні в частині мотивів відмови в задоволенні позову. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 року по справі № 520/28823/23 залишенню без змін.
При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Зважаючи на результати апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та положення статті 139 КАС України, у справі відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат зі сплати судового збору.
Враховуючи те, що справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, відповідно до вимог ст. 327, ч. 1 ст. 329 КАС України.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Харківській області задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 року по справі № 520/28823/23 змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову. 
В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.08.2024 року по справі № 520/28823/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя 	(підпис)	І.С. Чалий	
Судді	(підпис)  (підпис) 	І.М. Ральченко    В.В. Катунов   	
Повний текст постанови складено  17.02.2025 року