ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/34531/21                                                                  Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  24 лютого 2025 року                                                                      м. Київ
          Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді                                                             Коротких А.Ю.,
суддів                                                                                Єгорової Н.М.,
                                                                                          Чаку Є.В.,
при секретарі                                                                      Братиці К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року у справі за адміністративним позовом Обслуговуючого кооперативу "Ексон Прем`єр Шулявська" до Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язати вчинити дії,-
В С Т А Н О В И В :
Обслуговуючий кооператив «Ексон Прем`єр Шулявська» звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України, в якому позивач просив суд:
- визнати виявленні порушення вимог законодавства за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю викладені у Акті складеному за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 08.11.2021 року №4 такими, що не відповідають фактичним обставинам, встановленим під час проведення позапланової перевірки у період з 26.10.2021 року по 08.11.2021 року;
- визнати протиправними та скасувати Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.12.2021 року, складений головним інспектором будівельного нагляду Другого відділу державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю ДІАМ України Дроб`язко С.В., яким під час здійснення позапланової перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОК «Ексон Прем`єр Шулявська», а саме: п.3 ч. 1 ст.    34    та ч. 1 ст.    37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого    постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №466    (виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (ССЗ) або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із    Законом України «Про оцінку впливу довкілля»);
- визнати протиправними та скасувати Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.12.2021 року, складений головним інспектором будівельного нагляду Другого відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю ДІАМ України Дроб`язко С.В., яким під час здійснення позапланової перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОК «Ексон Прем`єр Шулявська», а саме: ч.5 ст.    35, абзац 1 ч. 6 ст.    36    та абзац 1 ч.7 ст.    37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 14 порядку    постанови Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт»    (право на будівництво об`єкта передано іншому замовникові або змінено генерального підрядника чи підрядника (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників), а також у разі коригування проектної документації замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю з поданням засвідчених у встановленому порядку копій документів, що підтверджують зазначені зміни. Уразі якщо коригування проектної документації може вплинути на визначення адреси об`єкта нового будівництва (зміна місця розташування об`єкта, головного входу, зміна кількості об`єктів тощо), у повідомленні зазначається про необхідність коригування (зміни, присвоєння, анулювання) адреси. Продовження виконання будівельних робіт без такого повідомлення забороняється);
- визнати протиправними та скасувати Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09.11.2021 року, складений головним інспектором будівельного нагляду Другого відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно - будівельного контролю ДІАМ України Дроб`язко С.В.;
- визнати протиправними та скасувати Припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.11.2021 року, складений головним інспектором будівельного нагляду Другого відділу державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю ДІАМ України Дроб`язко С.В.;
- визнати протиправною та скасувати Постанову про накладання штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 22.11.2021 року № 11/02-20;
- визнати протиправною та скасувати Постанову про накладання штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 22.11.2021 року № 12/02-20.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Державна інспекція архітектури та містобудування України звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.
Заслухавши учасників справи, суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.
Як вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу ДІАМ від 22.10.2021 року № 148 та направлення ДІАМ на проведення планового (позапланового) заходу від 22.10.2021 року № 665/02/12-21, у період з 26.10.2021 року по 08.11.2021 року здійснено позапланову перевірку на об`єкті будівництва «Будівництво торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу за адресою: м. Київ, проспект Перемоги, 50-а.
Підставою для проведення позапланової перевірки стало виявлення при опрацюванні запиту про внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ083210520465 за адресою: м. Київ, проспект Перемоги, 50-а, інформації щодо здійснення незаконного будівництва за вищевказаною адресою.
Згідно з інформацією, зазначеною в акті перевірки від 08.11.2021 року № 4, на об`єкті будівництва здійснювалось замовниками будівництво без отримання дозволу на виконання будівельних робіт щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (ССЗ) наслідками, а також підрядником на об`єкті, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів із значними наслідками (ССЗ), виконано будівельні роботи без документу, що дає право на їх виконання.
За висновками уповноважених осіб органу контролю позивачем порушено пункт 3 частини першої статті 34 та частину першу    статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого    постановою КМУ від 13.04.2011 року № 466.
19.11.2021 року позивачем отримано поштою припис відповідача від 09.11.2021 року  про зупинення підготовчих та будівельних робіт зі строком виконання до 09.01.2022 року, складений головним інспектором будівельного нагляду Другого відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю ДІАМ України Дроб`язко С.В.
В приписі зазначено, що Замовником будівництва Обслуговуючим кооперативом «Ексон Прем`єр Шулявська» здійснено самочинне будівництво об`єкта за адресою:        проспект Перемоги, 50-а, в Шевченківському районі м. Києва, без отримання документів, що дають право на виконання будівельних робіт, що є порушенням пункту 3 частини першої статті    34    та частини першої статті    37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
В оскарженому протоколі від 08.12.2021 року зазначено, що під час проведення перевірки встановлено, що земельна ділянка кадастровий № 8000000000:88:093:0026 «Для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу» ТОВ «РІНКО» (код ЄДРПОУ 23523093) була передана ТОВ «ШУЛЯВКА» (код ЄДРПОУ 41290431) 23.06.2014 року та в подальшому згідно із договором суперфіцію Обслуговуючому кооперативу «Ексон Прем`єр Шулявська» (код ЄДРПОУ 41290431), відповідно право на будівництво об`єкта було передано іншому замовнику, водночас Замовник протягом трьох днів не надіслав повідомлення про такі зміни до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
В ході візуального обстеження об`єкта будівництва було встановлено: за вказаною адресою, станом на 26.10.2021року, будівельні роботи ведуться силами і засобами    ТОВ «АІГ «ДЕЛЬТА-БУД». В той же час на об`єкті вже проведені підготовчі роботи, розпочато будівельні роботи, які проводились у період 14.08.2021 року дo 26.10.2021 року.
Відповідно до зазначених відомостей в ЄДЕССБ, поданих Обслуговуючим кооперативом «Ексон Прем`єр Шулявська» (код ЄДРПОУ 41290431) клас наслідків (відповідальності) об`єкту зазначений CC3.
Під час здійснення позапланової перевірки відповідачем встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ТОВ «АІГ «ДЕЛЬТА-БУД», а саме пункту 3 частини першої статті    34    та частини першої статті    37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого    постановою КМУ від 13.04.2011 №466    (виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними наслідками (ССЗ) або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із    Законом України «Про оцінку впливу на довкілля». Відповідальність за встановлені правопорушення передбачена абзацом третім пункту 4 частини третьої    статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
За результатами перевірки уповноваженими особами відповідача складені        протокол та припис, а також прийнято постанови про застосування покарання у        вигляді штрафів, які є предметом оскарження у справі.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Щодо оскарження висновків акту перевірки та визнання протиправними та скасування протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів зауважує, що Верховний Суд неодноразово розглядав питання щодо оскарження актів перевірки та висновки відповідних актів та протоколів про  правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У    статті 19 Конституції України    закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені    Конституцією    та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає    Закон України від 17.02.2011 року №    3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до частини першої    статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»    державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної, діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з пунктами 1, 2 частини четвертої статті    41-1    Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553    було затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок №         553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Пунктом 5 Порядку №         553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку №         553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
За правилами пункту 9 Порядку №         553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Частиною третьою    статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»    визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом.
Крім того, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки (пункт 10 частини третьої    статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»    , підпункт 11 пункту 11 Порядку №553).
Пунктом 13 Порядку №553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Відповідно до пункту 14 Порядку №553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно з пунктом 16 цього Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Відповідно до пункту 17 Порядку №553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт. У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Пунктом 18 Порядку №553 передбачено, що керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Згідно з пунктом 19 Порядку №553 припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні встановлено алгоритм дій щодо проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю у сфері містобудівної діяльності. Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється перевірка, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та за його наслідками отримувати акт перевірки, припис, надавати письмові пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки. При цьому, в акті фіксуються порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності у разі їх виявлення. На підставі акту складаються обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також відповідні протоколи, які у встановлений Порядком №553 строк подаються для винесення постанови про накладення штрафу.
Стаття 2 КАС    завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої    статті 4 КАС    визначено, що справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої    статті 19 КАС    юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Варто звернути увагу й на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого    наказом Державної податкової адміністрації України від 22.12.2010 року №984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні    КАС України.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні    КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 року у справі № 813/2524/17, від 10.05.2018 року у справі №        811/119/13-а та від 16.07.2020 року у справі № 826/4/16.
Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні    КАС України.
Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.
Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої    наказом Мінрегіону від 15.05.2012 року №240,    згідно з додатком 7 до цього    наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина,    стаття Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.
В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.
Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.
Дана правова позиція викладене в постанові Верховного Суду від 09 червня 2022 року.
Частиною другою    статті 6 КАС України    передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Суд враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №         4909/04;         п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
Також в постанові Верховного Суду від 27 червня 2024 року у справі № 120/17765/21-а зазначено, що акт перевірки є службовим документом, який фіксує проведення перевірки та висновки щодо наявності чи відсутності порушень законодавства. Він не є правовим актом індивідуальної дії та не встановлює конкретних приписів, звернених до окремої особи. Тому визнання його протиправним не призводить до поновлення прав позивача у спірних правовідносинах.
В постанові  Верховного Суду від 13 лютого 2014 року у справі №2а-1/11/0970 підкреслено, що контролюючий орган має право викладати в акті перевірки власні висновки щодо зафіксованих обставин, а оцінка цього акта надається уповноваженими органами при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на його підставі.
Тобто суб`єкт господарювання має право оскаржувати рішення, прийняті на підставі акта перевірки, які безпосередньо впливають на його права та обов`язки, а тому позовні вимоги щодо оскарження висновків акту перевірки та визнання протиправними та скасування протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності задоволенню не підлягають.
Щодо оскарження припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також постанов про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів зазначає наступне.
Матеріалами справи встановлено, що на підставі наказу ДІАМ від 22.10.2021 року №147, направлення ДІАМ на проведення планового (позапланового) заходу від 22.10.2021 року №665/02/12-21 відповідач здійснював у період з 26.10.2021 року по 08.11.2021 року позапланову перевірку на об`єкті будівництва "Будівництво торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу за адресою: м. Київ, проспект перемоги, 50-а", що знаходиться за адресою: м. Київ, Шевченківський район, проспект Перемоги, 50-а".
Підставою проведення позапланової перевірки стало виявлення при опрацюванні запиту про внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ083210520465 за адресою: м. Київ, п-кт Перемоги, 50-а, інформації про відкрите кримінальне провадження щодо здійснення незаконного будівництва за вищевказаною адресою.
Зокрема, зі змісту ухвали Шевченківського районного суду м. Києва від 10.08.2021 року у справі № 761/28631/21 слідує, що СВ Шевченківського УП ГУНП у м. Києві здійснюється кримінальне провадження за №12020100100001357 від 11.02.2020 за ч. 4 ст. 197-1, ч.2 ст.364, ст.356 КК України щодо службових осіб ТОВ "Шулявка" 9, ОК Житлово-Будівельний кооператив "Ексон Прем`єр Шулявська", ТОВ "Вінербуд", які зловживаючи своїм службовим становищем, перебуваючи у змові зі службовими особами КП "Київський метрополітен", здійснюють будівництво за адресою: м. Київ, п-кт. Перемоги, 50-А, поряд зі станцією метро "Шулявська 2 КП "Київський метрополітен" у м. Києві, без дозвільних документів.
Таким чином, наказ від 22.10.2021 року №148 та направлення на проведення планового (позапланового) заходу від 22.10.2021 року №665/02/12-21 є належною підставою для проведення перевірки позивача на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
В Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва міститься документ ІУ083210520465 зі статусом - відмовлено у внесені відомостей у систему, тип документу - Видача дозволу на виконання будівельних робіт, подане Обслуговуючим кооперативом "Ексон Прем`єр Шулявська" та зареєстроване щодо об`єкту будівництва "Будівництво торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі м. Києва. В даному документі не зазначено генерального підрядника чи підряника.            
В Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва (https://e- construction.gov.ua), містяться відомості про Повідомлення на початок підготовчих робіт №ТУ010201280073 від 07.05.2020 року, подане Обслуговуючим кооперативом "Ексон Прем`єр Шулявська" та зареєстроване Державною архітектурно-будівельною інспекцією України щодо об`єкту будівництва "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі м. Києва". В даному повідомленні зазначено, що підрядником на даному об`єкті будівництва виступає Товариство з обмеженою відповідальністю "Вінербуд".
Суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно частини третьої статті 35 Закону №3038-VI повідомлення про початок виконання підготовчих робіт не дає права на виконання будівельних робіт.
Таким чином, колегія суддів зауважує, що повідомлення про проведення підготовчих робіт передує отриманню дозволу на виконання будівельних робіт, а повідомлення про початок виконання підготовчих робіт не дає права на виконання будівельних робіт.
Щодо доводів позивача про наявність у нього дозволу на будівництво №ІУ083210520465, колегія суддів зазначає, що згідно відомостей, які містяться в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва, статус документу - Дозвіл на будівництво реєстраційний номер ІУ083210520465 - відмовлено у внесенні відомостей у систему.
В своєму рішенні Господарський суд м. Києва від 18 вересня 2023 року у справі № 910/6064/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ШУЛЯВКА" до     Обслуговуючого кооперативу "ЕКСОН ПРЕМ`ЄР ШУЛЯВСЬКА" про розірвання договору, повернення земельної ділянки та приведення її у придатний для використання стан, скасування державної реєстрації права та припинення права, встановив, що матеріали справи не містять доказів, які б підтверджували отримання Обслуговуючим кооперативом "ЕКСОН ПРЕМ`ЄР ШУЛЯВСЬКА" містобудівних умов, а дозвіл на будівництво торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу по просп. Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва на земельній ділянці із кадастровим номером 8000000000:88:093:0026, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією (реєстраційний номер ІУ083210520465), долучений відповідачем до відзиву на позовну заяву, не є діючим, що перевірено судом із відомостей Порталу Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, де у розділі «статус документа» щодо названого дозволу наявна інформація про відмову у внесенні відомостей в систему.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2024 року рішення Господарського суду м. Києва у справі № 910/6064/23 залишено без змін.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 04 грудня 2024 року постанову Північного апеляційного господарського суду від 03 вересня 2024 року та рішення Господарського суду м. Києва у справі № 910/6064/23 залишено без змін.
Таким чином, зазначені обставини свідчать про відсутність у позивача дозволу на будівництво. Окрім цього, в матеріалах справи відсутні зареєстровані зміни у дозволі на будівництво від 30.12.20211 року.
Більше того, суд апеляційної інстанції встановив, що замовник будівництва ТОВ "РІНКО" зверталося до ДАБІ із заявою про отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 11.12.2020 року щодо будівництва об`єкта "Нове будівництво торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу по проспекту Перемоги 50-а, в Шевченківському районі м. Києва". Зазначені обставини підтверджуються наданою до суду копією заяви.      
Отже, такі дії вказаного товариства свідчать про те, що останньому було відомо про відсутність у нього дозвільних документів, та необхідності отримати дозвіл на виконання будівельних робіт.
Згідно відомостей, які містяться в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва (https://e-construction.gov.ua), статус документу Дозвіл на будівництво реєстраційний номер ТУ013201212161 - відмовлено. Копія документу надана до справи та досліджена судом.
До даної відмови також прикріплено лист Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.12.2020 року за № МU01:2458-6380-1539-9029, в якому повідомлено про внесення відомостей до ЄДЕССБ недостовірних відомостей про містобудівні умови та обмеження від 09.04.2009.
Так, Верховний Суд у постанові від 19.01.2023 року у справі № 640/9995/20 виходив з того, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент містобудування діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як передбачено частиною другою статті 19 Конституції України, а саме: перевірив і встановив невідповідність намірів забудови - "Будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на пр. Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва" ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - положенням Генерального плану міста Києва та Детального плану території, відповідно до якого земельна ділянка на пр. Перемоги, 50-а (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026) розміщена у сквері "Слава танкістам", являє собою газон, віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення. На цій підставі спірне рішення Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55 про відмову в наданні ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва є правомірним та таким, що відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки відповідачем доведено, що заявлені позивачем наміри будівництва об`єкта не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану міста Києва та Детальному плану території.
Як наслідок, як у ТОВ "РІНКО" так і у ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" відсутні містобудівні умови та обмеження для будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:88:093:0026.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що обставини, які встановлено у справах № 640/99950/20 та № 910/6064/23, мають відношення до обставин, які переглядаються у даній справі, оскільки підтверджують відсутність як у замовника будівництва, так і у ТОВ "АІГ "ДЕЛЬТА-БУД" права на виконання будівельних робіт.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також постанов про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності.
          У постанові Верховного Суду від 15 червня 2023 року у справі № 640/30947/20 зазначено, що позивач, який почав будівництво без необхідного дозволу, не може обґрунтовувати правомірність своїх дій принципом мовчазної згоди. Суд наголосив на тому, що для здійснення будівництва потрібно отримати відповідний дозвіл, і лише після цього можна вважати будівництво правомірним.
У своїй постанові від 03 жовтня 2024 року у справі № 460/15020/21 Верховний Суд також підкреслив, що відсутність дозвільних документів не може бути виправдана принципом мовчазної згоди, і навіть відсутність відповіді від органу влади на подану заяву,  не є підставою для виконання будівельних робіт.
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Колегія суддів також враховує, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 325, 328 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України задовольнити повністю.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Обслуговуючого кооперативу "Ексон Прем`єр Шулявська" до Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язати вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя:                                                                      Коротких А.Ю.

Судді:                                                                                          Єгорова Н.М.

                                                                                                    Чаку Є.В.

Повний текст виготовлено: 03 березня 2025 року.