ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2025 року 
м. Київ

cправа №  924/25/24 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури 
на рішення Господарського суду Хмельницької області від 24.07.2024 (суддя Субботіна Л. О.) 
і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 02.10.2024 (головуючий суддя Бучинська Г. Б., судді Маціщук А. В., Філіпова     Т.     Л.) 
у справі № 924/25/24
за позовом керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Розсошанської сільської ради 
до 1) Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Епіцентр К" і 3) фізичної особи-підприємця Купи Сергія Сергійовича
про визнання незаконною державної реєстрації змін відомостей у Державному земельному кадастрі та Поземельній книзі щодо цільового призначення земельних ділянок, визнання незаконною і скасування в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень державної реєстрації права власності на земельну ділянку, визнання незаконною та скасування в Державному земельному кадастрі державної реєстрації земельної ділянки, 
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Галезник О.І., представник відповідача-2 - Савчук Ю. М.)
СУТЬ СПОРУ
1.          Прокурор в особі сільської ради звернувся з цим позовом, посилаючись на те, що товариство з порушенням положень чинного земельного законодавства внесло відомості про зміну цільового призначення земельних ділянок, не розробивши та не погодивши з радою проєкт землеустрою.
2.          Суди відмовили в задоволенні позовних вимог. Місцевий господарський суд вказав, що в даному випадку належним органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель приватної власності, в тому числі і в частині забезпечення використання земель за цільовим призначенням є Держгеокадастр. Апеляційний суд додатково вказав на недоведення прокурором наявності порушених прав сільської ради під час зміни цільового призначення земельних ділянок.
3.          За результатом розгляду касаційної скарги прокурора, Верховний Суд не знайшов підстав для її задоволення, про що детально викладено нижче в цій постанові.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Узагальнені обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
4.          Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до договорів купівлі - продажу земельної ділянки від 18.07.2022, 26.12.2022, 23.12.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю "Епіцентр К" (далі - відповідач-2, ТОВ "Епіцентр К") набуло у власність земельні ділянки з кадастровими номерами: 6825087300:03:002:0020, площею 2,4419 га; 6825087300:03:002:1024, площею 8,6421 га; 6825087300:03:002:0095, площею 2,7102 га та 6825087300:03:002:0022, площею 3,2741 га, місцезнаходження яких: Хмельницька обл., Хмельницький р-н, Ружичанська сільська рада.
5.          На підставі вищевказаних договорів проведена державна реєстрація права власності ТОВ "Епіцентр К" на зазначені земельні ділянки, що підтверджується витягами з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №305217377 від 18.07.2022, №318830657 від 26.12.2022, №249009544 від 19.03.2021, №318835724 від 26.12.2022.
6.          З метою проведення зміни цільового призначення земельних ділянок 27 та 28 грудня 2022 року сертифікований інженер-землевпорядник Купа С. С. звертався до начальника Управління соціально-економічного розвитку території, архітектури, забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування та державної реєстрації Хмельницької РВА із заявами про надання витягу із відповідної містобудівної документації із зазначенням функціональної зони території в межах якої розташовані земельні ділянки та обмежень у використанні території для містобудівних потреб ТОВ "Епіцентр К" кадастрові номери 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:0095 та 6825087300:03:002:1024.
7.          У відповідь на вказане звернення надані витяги з містобудівної документації від 28.12.2022 щодо земельних ділянок кадастрові номера 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:0095 та 6825087300:03:002:1024, в яких зазначено, що зміна цільового призначення відповідає функціональній зоні згідно з містобудівною документацією відповідно схеми планування території Хмельницького району. Обмеження у використанні території - охорона зона - відсутня.
8.          У подальшому сертифікованим інженером-землевпорядником Купою С. С. розроблені матеріали по зміні цільового призначення земельних ділянок за витягом з містобудівної документації ТОВ "Епіцентр К" щодо земельних ділянок: з кадастровим номером 6825087300:03:002:0020 (категорія земель "землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення" цільове призначення до зміни (згідно КВЦПЗ - 12.04 для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства) цільове призначення після зміни (згідно КВЦПЗ - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості); з кадастровим номером 6825087300:03:002:0022 (категорія земель до зміни "землі сільськогосподарського призначення" цільове призначення до зміни (згідно КВЦПЗ - 01.13 для іншого сільськогосподарського призначення) категорія земель після зміни "землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення" цільове призначення після зміни (згідно КВЦПЗ - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості); з кадастровим номером 6825087300:03:002:1024 (категорія земель до зміни "землі житлової та громадської забудови" цільове призначення до зміни (згідно КВЦПЗ - 03.07 для будівництва та обслуговування будівель торгівлі) категорія земель після зміни "землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення" цільове призначення після зміни (згідно КВЦПЗ - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості); з кадастровим номером 6825087300:03:002:0095 (категорія земель до зміни "землі сільськогосподарського призначення" цільове призначення до зміни (згідно КВЦПЗ - 01.13 для іншого сільськогосподарського призначення) категорія земель після зміни "землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення" цільове призначення після зміни (згідно КВЦПЗ - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості).
9.          Також фізична особа-підприємець Купа С. С. (далі - відповідач-3, ФОП Купа  С.  С.) розробив технічну документацію із землеустрою щодо поділу  /  об`єднання земельних ділянок ТОВ "Епіцентр К" категорія земель "землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення" цільове призначення (згідно КВЦПЗ - 11.02) для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості за адресою: Хмельницька область, Хмельницький район, Розсошанська сільська об`єднана територіальна громада (Ружичанська сільська рада), на підставі якої земельні ділянки з кадастровими номерами 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:1024, 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0095 об`єднанні в земельну ділянку з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008.
10.          Відповідно до інформаційних довідок №359204898 №359204795, №359204706, №359204598, №359204319 від 20.12.2023 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, земельні ділянки з кадастровими номерами 6825087300:03:002:1024, площею 8,6421 га, 6825087300:03:002:0095, площею 2,7102 га, 6825087300:03:002:0020, площею 2,4419 га та 6825087300:03:002:0022, площею 3,2741 га зареєстровані на праві власності за ТОВ "Епіцентр К". 17.01.2023 вказані об`єкти нерухомого майна закриті, а речове право погашено в зв`язку з об`єднанням об`єктів нерухомого майна в земельну ділянку з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008, площею 17,0683 га, державна реєстрація якої проведена 17.01.2023 на підставі витягу з Державного земельного кадастру НВ-6825087300:03:002:0008 від 12.01.2023. Власником цієї ділянки є ТОВ "Епіцентр К" на підставі договорів купівлі-продажу від 18.07.2022, 26.12.2022 та 23.12.2020.
11.          Матеріали справи містять поземельну книгу земельної ділянки кадастровий номер 6825087300:03:002:0008, яка відкрита 12.01.2023, згідно з якою цільове призначення вказаної земельної ділянки 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
12.          Хмельницькою окружною прокуратурою для з`ясування наявності підстав для представництва інтересів держави при використанні земель на території Розсошанської сільської об`єднаної територіальної громади, зокрема з кадастровими номерами 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:1024, 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0095, направлялись запити до відповідних органів.
13.          Листом №796/23 від 14.04.2023 Хмельницька районна військова адміністрація повідомила окружну прокуратуру, що Управлінням соціально-економічного розвитку території, архітектури, забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування та державної реєстрації Хмельницької РВА надано витяги з містобудівної документації відносно вищевказаних земельних ділянок. Повідомлено, що Схема планування території Хмельницького району Хмельницької області розроблена ДП "Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва "Укрндпіцивільбуд", затверджена рішенням Хмельницької районної ради від 01.03.2018 №29-24/2018 та знаходиться під грифом ДСК (для службового користування). До листа долучено рішення Хмельницької районної ради від 01.03.2018 №29-24/2018 "Про затвердження схеми планування території Хмельницького району".
14.          17.11.2023 керівник Хмельницької окружної прокуратури звертався до Розсошанського сільського голови з проханням надати інформацію щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок та повідомити про вжиті/заплановані заходи, як уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах органом, на усунення порушень містобудівного законодавства, у тому числі в судовому порядку. У разі невжиття заходів, повідомити про причини.
15.          Листом №1534 від 24.11.2023 сільський голова повідомив прокурора, що Розсошанська сільська рада (далі - позивач, Розсошанська сільрада) не приймала рішення сесії щодо зміни цільового призначення та не затверджувала проєкти землеустрою щодо зміни цільового призначення (на цільове призначення - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості). Відповідно до пункту 2 статті 20 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється - їх власниками. Також зазначено, що в Розсошанській сільраді відсутній головний спеціаліст-архітектор, тому витяг з містобудівної документації Розсошанською сільрадою не видавався.
16.          Оскільки Розсошанська сільрада самостійно не звернулася до суду із позовом, то прокурор надіслав голові Розсошанської сільради повідомлення в порядку частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" про те, що прокуратурою пред`являється позов до Господарського суду Хмельницької області.
17.          На підтвердження позовних вимог прокурор долучив лист №20/05-643/23 від 30.11.2023 Хмельницької районної військової адміністрації, в якому повідомлено сектор дізнання Відділення поліції №2 Хмельницького РУП ГУНП в Хмельницькій області, що відповідно до схеми планування території Хмельницького району земельні ділянки з кадастровими номерами 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:0095 та 6825087300:03:002:1024 відносяться до території сільськогосподарського призначення, а також вказано про неможливість надання копії вказаної містобудівної документації в електронному вигляді.
18.          В матеріалах справи також містяться:
-          лист Розсошанської сільради від 05.02.2024 №210, в якому повідомлено, що радою розроблявся та затверджувався генеральний план с. Ружичанка та с.  Карпівці. Комплексний план просторового розвитку території територіальної громади не розроблявся. Також проінформовано, що земельна ділянка з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008 знаходиться за межами населеного пункту с. Ружичанка;
-          витяг з містобудівної документації від 31.01.2024, виданий Управлінням соціально-економічного розвитку території, архітектури, забезпечення взаємодії з органами місцевого самоврядування та державної реєстрації Хмельницької РДА, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008, згідно з яким дана ділянка відповідно до схеми планування території Хмельницького області за функціональним призначенням відноситься до зони впливу транспортних вузлів. Серед супутніх переважним видам забудови земельної ділянки зазначено в тому числі категорія 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості;
-          лист Відділу містобудування та архітектури Хмельницької обласної військової адміністрації від 17.01.2024 №11/24, в якому повідомлено, що відповідно до схеми планування території Хмельницького області, яка затверджена рішенням Хмельницької обласної ради від 22.12.2015 №9-2/2015, земельна ділянка кадастровий номер 6825087300:03:002:0008 площею 17,0683 знаходиться в зоні впливу транспортного вузла транспортної розв`язки в різних рівнях міжнародної автомобільної дороги державного рівня. Функціонально-планувальні елементи розвитку даної території - зона урбанізації - приміська зона, перспективне розширення території міста Хмельницький;
-          лист-роз`яснення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 01.11.2021 "Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок".
Узагальнений зміст і підстави позовних вимог
19.          Керівник Хмельницької окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Розсошанської сільради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - відповідач-1, ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області), ТОВ "Епіцентр К" та до ФОП Купи С.  С. про:
-          визнання незаконною державної реєстрації змін 29.12.2022 відомостей у Державному земельному кадастрі та Поземельній книзі щодо цільового призначення земельних ділянок, які на даний час об`єднані в одну земельну ділянку з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008 площею 17,0683 га; 
-          визнання незаконною та скасування в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень державної реєстрації права власності ТОВ "Епіцентр К" на земельну ділянку з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008 площею 17,0683 га, припинивши право власності на вказану земельну ділянку; 
-          визнання незаконною та скасування в Державному земельному кадастрі державної реєстрації вищевказаної земельної ділянки.
20.          Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор вказує, що згідно з технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 03.01.2023, розробленої ФОП Купа С.  С., земельна ділянка з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008, власником якої на даний час являється ТОВ "Епіцентр К", утворена в результаті об`єднання земельних ділянок з кадастровими номерами 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020, 6825087300:03:002:0095 та 6825087300:03:002:1024. Прокурор вважає, що цільове призначення вказаних земельних ділянок неправомірно змінено із земель сільськогосподарського призначення на категорію земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
21.          В обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі Розсошанської сільради, прокурор вказав, що в спірних правовідносинах вона є уповноваженим державою органом на здійснення відповідних функції у спірних правовідносинах, оскільки земельні ділянки з кадастровими номерами 6825087300:03:002:1024, 6825087300:03:002:0095, 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020 розташовані за межами населеного пункту с. Розсоша, територія якого увійшла до складу території Розсошанської сільської об`єднаної територіальної громади, від імені якої діє Розсошанська сільська рада. При цьому, права територіальної громади порушуються внаслідок недотримання порядку використання земельних ділянок за цільовим призначенням, порушення порядку зміни цільового призначення землі без затверджених рішенням сільської ради проєктів землеустрою щодо їх відведення згідно з пунктом 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України.
Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень
22.          Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 24.07.2024, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 02.10.2024, відмовлено в задоволені позовних вимог.
23.          Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що оскільки Розсошанська сільрада не прийняла рішення щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виконавчим органом сільської ради, відповідно органом, уповноваженим державою здійснювати контроль за використанням та охороною земель приватної власності на території Хмельницької області, в тому числі і в частині забезпечення використання земель за цільовим призначенням, дотримання принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, є Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.
24.          Звідси, суди дійшли висновку про те, що в даному випадку Розсошанська сільрада не є належним позивачем, а прокурор не довів наявність порушених прав органу місцевого самоврядування, за захистом яких звернувся до суду, тобто визначений прокурором позивач не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів саме в спірних правовідносинах та відбулося звернення прокурора в інтересах неналежного позивача, що має процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову.
25.          Апеляційний господарський суд, проаналізувавши підстави звернення з позовом, а також вказані прокурором підстави для представництва інтересів держави, додатково дійшов висновку про те, що проведена відповідачами з урахуванням положень абз. 6 пункту 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок на підставі виданих уповноваженим органом витягів із містобудівної документації не порушує прав Розсошанської сільради.
Касаційна скарга
26.          Не погодившись із рішенням і постановою, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи касаційної скарги
27.          Прокурор у касаційній скарзі вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо неналежного позивача є необґрунтованими, посилається на неправильне застосування норм матеріального права (ст.ст. 129, 131-1 Конституції України, ст.ст. 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", ст.ст. 1-2,  4,  26,  31,  33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 2, 6, 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст.ст. 8, 12 Законом України "Про основи містобудування", ст.ст. 5-7, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель") та порушенням норм процесуального права (ст.ст. 2, 4, 45, 53, 73, 76, 236 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України)), без урахуванням висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду.
28.          Окрім того, прокурор зазначає підставою для касаційного оскарження відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм ст.ст. 1, 2, 4, 26, 31, 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у поєднанні з нормами ст.ст. 2, 6, 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 8, 12 Законом України "Про основи містобудування", а саме щодо наявності повноважень органів місцевого самоврядування на представництво інтересів територіальної громади у сфері містобудування та раціонального використання території громади.
29.          Прокурор посилається на застосування судами норм ст. ст. 4, 45 ГПК України, ст.  188 ЗК України, ст.ст. 1, 5-7, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, від 11.06.2024 в справі №  925/1133/18, від 01.06.2021 у справі № 925/929/19.
30.          Скаржник наполягає на тому, що позивач є уповноваженим органом щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, в тому числі щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням. Вказує на помилковість висновків судів про відсутність у позивача таких повноважень з огляду на те, що останній не прийняв рішення щодо здійснення такого контролю виконавчим органом сільської ради. Посилається на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 05.04.2023 у справі №  916/3022/21.
31.          Також скаржник посилається на висновки Верховного Суду щодо застосування статт 86 ГПК України, викладені у постановах від 14.12.2018 у справі № 914/809/18, від 28.01.2020 у справі № 910/6981/19.
Позиція інших учасників справи
32.          Товариство подало відзив у якому не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає їх безпідставними і необґрунтованими. Наполягає на тому, що зміна цільового призначення спірних земельних ділянок відбулася в рамках чинного законодавства та з дотриманням усіх вимог ЗК України, а також відомчих нормативно-правових і розпорядчих документів. Погоджується з висновками судів про те, що належним позивачем у цій справі має бути Держеокадастр. Просить касаційну скаргу прокурора залишити без змін, а оскаржувані судові рішення - без задоволення.
Рух касаційної скарги
33.          Відповідно до Розпорядження заступника керівника Апарату-керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 14.01.2025 № 32.2-01/41 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 924/25/24 у зв`язку із відпусткою судді Берднік І. С.
34.          Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.01.2025 вказану судову справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Случ О. В. - головуючий (доповідач), Волковицька  Н.  О., Могил  С.  К.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів скаржника і висновків судів попередніх інстанцій
35.          Згідно з частинами 1 - 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
36.          Судові рішення у справі оскаржується прокурором з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини 2 статті 287 ГПК України.
37.          Причиною виникнення цього спору стало внесення державним кадастровим реєстратором змін до відомостей у Державному земельному кадастрі та Поземельній книзі щодо цільового призначення земельних ділянок, які на даний час об`єднані в одну земельну ділянку з кадастровим номером 6825087300:03:002:0008 площею 17,0683 га, власником якої є ТОВ "Епіцентр К".
38.          Посилаючись на те, що цільове призначення вказаних земельних ділянок неправомірно змінено із земель сільськогосподарського призначення на категорію земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, прокурор просив визнати незаконною державну реєстрацію змін відомостей у Державному земельному кадастрі та Поземельній книзі, визнати незаконною та скасувати державну реєстрації права власності ТОВ "Епіцентр К" на спірну земельну ділянку, припинивши право власності на вказану земельну ділянку, а також визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію вказаної земельної ділянки.
39.          Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в особі Розсошанської сільради, прокурор вказував на порушення прав територіальної громади, на території якої розташовані спірні земельні ділянки, внаслідок недотримання порядку використання земельних ділянок за цільовим призначенням, порушення порядку зміни цільового призначення землі без затверджених рішенням сільської ради проєктів землеустрою щодо їх відведення згідно з пунктом 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України.
40.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди, зокрема, вказали на те, що органом, уповноваженим державою здійснювати контроль за використанням та охороною земель приватної власності на території Хмельницької області, в тому числі і в частині забезпечення використання земель за цільовим призначенням, дотримання принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, є ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області. Звідси, дійшли висновку про те, що прокурор невірно визначив орган, в інтересах якого він звернувся до господарського суду з цим позовом.
41.          Статтею 53 ГПК України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч.3). У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (ч.5).
42.          Відповідно до частини 4 цієї статті прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
43.          Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
44.          Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
45.          Вказані положення Закону України "Про прокуратуру" кореспондуються з нормами частини 4 та абзацу 2 частини 5 статті 53 ГПК України, згідно з якими прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
46.          Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (на яку посилається скаржник) зазначила, що прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. також постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, від 08.11.2023 у справі №  607/15052/16-ц). У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
47.          Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор вказував на те, що внесення змін до Державного земельного кадастру про зміну цільового призначення земельних ділянок проведено з порушенням вимог законодавства. Звідси, стверджуючи про порушення ГУ Держгеокадастром у Хмельницькій області інтересів держави, прокурор визначив вказаний орган відповідачем у цій справі.
48.          За наведеного, враховуючи стверджуване прокурором порушення інтересів держави органами Держгеокадастру щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок, Верховний Суд не погоджується з висновками судів, що саме в особі цього органу в спорі, що розглядається, прокурор мав звернутися з позовом до суду. Вказані висновки судів не відповідають останній актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній в постанові від 11.06.2024 у справі №  925/1133/18, а також не узгоджуються з висновком Великої Палати Верховного Суду щодо представництва інтересів держави, викладеним у постанові від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, на яку також посилається скаржник.
49.          Разом з тим, ураховуючи викладене вище, а також те, що ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області визначене прокурором відповідачем у цьому спорі, посилання останнього на правові висновки Великої Палати Верховного Суду (зокрема, справи №  925/1133/18, №  925/929/19) щодо повноважень Держгеокадастру при здійсненні державного контролю за виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням не мають вирішального значення, а тому Судом і не аналізуються.
50.          Безпідставним є посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 19.08.2020 у справі №  923/449/18, позаяк висновків щодо повноважень Держгеокадастру в спірних правовідносинах наведена постанова не містить.
51.          Разом з тим, як уже було наголошено вище, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор наголошував, що державна реєстрація відомостей про зміну цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 6825087300:03:002:1024, 6825087300:03:002:0095, 6825087300:03:002:0022, 6825087300:03:002:0020 проведена з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, порушено порядок зміни цільового призначення землі без затверджених рішенням сільської ради проєктів землеустрою щодо їх відведення згідно з пунктом 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України.
52.          Апеляційний суд зазначив, що оскільки в спірних правовідносинах до Державного земельного кадастру відомості про функціональні зони не внесено, державний кадастровий реєстратор вправі внести до Державного земельного кадастру відомості про зміну цільового призначення земельної ділянки, якщо витяг з містобудівної документації отримано заявником самостійно відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та подано ним державному кадастровому реєстратору разом із заявою про внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення земельної ділянки.
53.          Суди попередніх інстанцій встановили, що згідно з поясненнями Розсошанської сільради, останньою не розроблялась та не затверджувалась містобудівна документація щодо території, на якій розміщені спірні земельні ділянки. Дані ділянки розташовані поза межами населеного пункту на території Хмельницького району, що охоплюються Схемою планування території Хмельницького району Хмельницької області, затвердженою рішенням Хмельницької районної ради від 01.03.2018 № 29-24/2018.
54.          Звідси, апеляційний суд дійшов висновку, що уповноваженим органом містобудування та архітектури, який уповноважений на видачу містобудівної документації в спірних правовідносинах є саме Хмельницька районна адміністрація. Відповідно, витяг з містобудівної документації наданий уповноваженою особою, оскільки Розсошанською сільрадою не розроблялась та не затверджувалась містобудівна документація щодо території, на якій розміщені спірні земельні ділянки. Доказів на спростування вказаного матеріали справи не містять.
55.          За наведеного, апеляційний господарський суд вказав на те, що порушень прав Розсошанської сільради під час зміни цільового призначення земельних ділянок не встановлено.
56.          Відповідно до пункту 3 частини 2 статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини 1 цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
57.          Зміст зазначеної процесуальної норми свідчить про те, що вона спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію правовідносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору.
58.          Верховний Суд неодноразово наголошував, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини 2 статті 287 ГПК, крім встановлення відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, обов`язковому дослідженню підлягає також питання щодо необхідності застосування таких правових норм для вирішення спору з огляду на встановлені фактичні обставини справи.
59.          Отже, по-перше, необхідно з`ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права в подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
60.          Прокурор у касаційній скарзі посилається на відсутності висновку Верховного Суду стосовно того, що Розсошанська сільрада є органом управління в сфері містобудування на території громади, а також має повноваження на представництво інтересів територіальної громади у сфері містобудування та раціонального використання території громади (пункт 28 цієї постанови).
61.          Водночас, як уже було наголошено вище, звертаючись до суду з цим позовом прокурор як підставою позовних вимог, так і підставою для представництва інтересів держави в особі Розсошанської сільради, визначив положення пункту 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України, вказуючи на те, що сільська рада мала затверджувати проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок зі зміною їх цільового призначення.
62.          Апеляційний господарський суд, окрім висновків про повноваження Держгеокадастру в спірних правовідносинах (які вже були проаналізовані вище в пунктах 39-48 цієї постанови), надавши оцінку підставам заявленого прокурором позову, а саме стосовно внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру щодо цільового призначення земельних ділянок за відсутності погодження Розсошанською сільрадою відповідних проєктів землеустрою, вказав на те, що зміни до Державного земельного кадастру щодо цільового призначення земельних ділянок були внесені у відповідності з положеннями абз. 6 пункту 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України без розроблення проєкту землеустрою на підставі виданого уповноваженим органом містобудування та архітектури витягу з містобудівної документації. Звідси виходив з відсутності порушених прав Розсошанської сільської ради під час зміни цільового призначення земельних ділянок.
63.          Прокурор у поданій касаційній скарзі висновки суду апеляційної інстанції щодо застосування приписів пункту 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України з урахуванням передбачених частиною 2 статті 287 ГПК України підстав касаційного оскарження не спростовує.
64.          Наведене, на переконання колегії суддів, свідчить про те, що доводи скаржника стосовно відсутності висновку Верховного Суду щодо повноважень органів місцевого самоврядування на представництво інтересів територіальної громади у сфері містобудування та раціонального використання території громади (а саме у контексті державного контролю за цільовим використанням земель), без одночасного спростування з урахуванням передбачених процесуальним законом підстав касаційного оскарження висновків суду апеляційної інстанції, покладених в основу оскаржуваної постанови, стосовно передбаченого ст. 20, п. 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України порядку зміни цільового призначення земельної ділянки приватної власності без розроблення проєкту землеустрою на підставі витягу з містобудівної документації, не можуть слугувати достатньою підставою для зміни чи скасування оскаржуваної постанови з підстави, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України. 
65.          Посилання скаржника на неправильне застосування судами приписів ч.1 ст.  6-1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05.04.2023 у справі №  916/3022/21, Суд до уваги не приймає, оскільки вказана постанова не містить висновків щодо застосування цієї норми Закону.
66.          Окрім того, спірним у справі № 916/3022/21 було питання визначення уповноваженого органу - органу місцевого самоврядування, у зв`язку із затвердженням новоутворених територіальних громад. Водночас, і питання зміни цільового призначення земельної ділянки у справі № 916/3022/21 спірним не було, оскільки спір стосувався використання земельної ділянки з порушенням вже встановленого цільового призначення.
67.          Більше того, посилаючись на приписи ч.1 ст. 6-1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", прокурор: (1) не спростовує висновки судів щодо застосування частин 3, 6 цієї статті Закону; (2) не спростовує висновки суду апеляційної інстанції щодо застосування ст.20, абз. 6 пункту 23 Розділу Х Перехідних положень ЗК України з урахуванням підстав касаційного оскарження, передбачених частиною 2 статті 287 ГПК України.
68.          Доводи прокурора з приводу того, що внаслідок зміни державним кадастровим реєстратором цільового призначення спірних земельних ділянок без дотримання передбаченої законом процедури створюється реальна загроза охороні земельних ресурсів та екологічних прав громадян, в першу чергу жителів Розсошанської об`єднаної територіальної громади, можлива хаотична забудова території громади, не обґрунтовані підставами касаційного оскарження, передбаченими частиною 2 статті 287 ГПК України.
69.          Зважаючи на загальний характер висновків Верховного Суду щодо застосування статті 86 ГПК України, викладених у постановах Верховного Суду від 14.12.2018 у справі № 914/809/18, від 28.01.2020 у справі №  910/6981/19 (які прокурор цитує в касаційній скарзі), колегія суддів не вбачає жодної невідповідності висновків судів першої та апеляційної інстанції висновкам суду касаційної інстанції в частині дослідження та надання оцінки доказам, обґрунтованості судових рішень. Більше того, питання зміни цільового призначення земельної ділянки в межах функціональних зон не було предметом розгляду в наведених справах. Звідси, посилання скаржника на вказані постанови Верховного Суду визнаються необґрунтованими.
70.          Усі інші доводи касаційної скарги прокурора на рішення і постанову у цій справі підставами касаційного оскарження не обґрунтовані, підставою відкриття касаційного провадження не слугували, також направлені на переоцінку встановлених у справі обставин, що виходить за межі касаційного розгляду, передбачені статтею 300 ГПК України, вирішального значення для правильного розгляду цієї справи не мають, а тому судом касаційної інстанції і не розглядаються.
71.          У зв`язку із наведеним вище, Суд враховує доводи відзиву відповідача-2 в тій мірі, в якій вони узгоджуються з наведеним у цій постанові і з нормами матеріального та процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
72.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань (стаття 309 ГПК України).
73.          Звертаючись із касаційною скаргою, прокурор, в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не спростував наведених висновків судів попередніх інстанцій та не довів неправильного застосування ними норм матеріального і порушення норм процесуального права як необхідної передумови для скасування оскаржуваних судових рішень.
74.          За таких обставин, касаційна інстанція вважає за необхідне касаційну скаргу прокурора залишити без задоволення, а постанову апеляційного господарського суду і рішення суду першої інстанції - без змін.
Розподіл судових витрат
75.          Оскільки суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін оскаржувані судові рішення, відповідно до статті 129 ГПК України судові витрати необхідно покласти на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 02.10.2024 і рішення Господарського суду Хмельницької області від 24.07.2024 у справі №  924/25/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          О. В. Случ 

Судді                                                                                                    Н. О. Волковицька

                                                                                                    С. К. Могил