ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2025 року	Львів	Справа № 463/7394/24 пров. № А/857/29966/24	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді                                                  Шинкар Т.І., 
суддів                                                                      Іщук Л.П., Обрізко І.М.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Львові апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на рішення Личаківського районного суду м. Львова від 31 жовтня 2024 року (головуючий суддя Білоус Ю.Б.), ухвалене у відкритому судовому засіданні, повний судове рішення складено 05 листопада 2024 року в м. Львові у справі № 463/7394/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до   Західного офісу Держаудитслужби   про скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В :

01.08.2024 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просив: визнати протиправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення від 23.07.2024 року №13/0114/2024пн.
Рішенням Личаківського районного суду м. Львова від 31 жовтня 2024 року позов задоволено повністю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем помилково зазначено у постанові порушення «ст.94 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 №322-VIII, ст.1 Закону «Про оплату праці» № 108/95 від 24.03.1995», замість порушення «п.20 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 №261 «Про затвердження Порядку та умов надання компенсації за спожиті комунальні послуги під час розміщення внутрішньо переміщених осіб у будівлях (приміщеннях) об`єктів державної, комунальної та приватної власності у період воєнного стану». Суд першої інстанції вказав, що для притягнення особи до адміністративної відповідальності, необхідно довести наявність в її діях (бездіяльності) складу та події адміністративного правопорушення. Суд першої інстанції заначив, що в силу принципу презумпції невинуватості, всі сумніви у винності особи, що притягується до адміністративної відповідальності, тлумачаться на її користь, а недоведена вина прирівнюється до доведеної невинуватості. Суд першої інстанції дійшов висновку, що при розгляді справи про адміністративне правопорушення та винесенні оскаржуваної постанови відповідачем не було дотримано вимоги КУпАП, а відповідачем не підтверджено належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами вчинення позивачем ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-2 КУпАП.
Не погоджуючись з рішенням суду першої Західний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Личаківського районного суду м. Львова від 31 жовтня 2024 року та в позові відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що відповідальність за несвоєчасне складання первинних документів і регістрів бухгалтерського обліку та недостовірність відображених у них даних несуть особи, які склали та підписали ці документи. Скаржник вказує, що 28.04.2023 ОСОБА_1 (відповідальна особа) підписав ф.2д «Звіт про надходження та використання коштів загального фонду», що призвело до ведення  бухгалтерського обліку з порушенням установленого порядку, а саме: завищення касових та фактичних видатків. Скаржник зазначає, що в Західного офісу Держаудитслужби відсутній механізм внесення виправлень у постанови. Скаржник стверджує, що наявність описки у постанові №13/0114/2024пн не означає відсутність складу правопорушення, яке було відображено у протоколі №13/0114/2024пр, акті ревізії від 24.05.2024 №131303-21/03 та зафіксовано у ф. 2д «Звіт про надходження та використання коштів загального фонду». Скаржник наголошує, що визнаючи протиправним та скасовуючи постанову, суд першої інстанції не надав жодної правової оцінки багатьом аргументам сторони відповідача, проігнорував імперативні норми чинного законодавства при наданні оцінки встановленим порушенням та зобов`язанням.
Враховуючи положення  статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з  ст.242 КАС України  рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам  статті 242 КАС України   відповідає.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що оскаржуваною постановою, копія якої долучена до матеріалів справи, про накладення адміністративного стягнення №13/0114/2024пн від 23.07.2024 року, складеною заступником начальника Західного офісу Держаудитслужби, позивача ОСОБА_1 , директора Відокремленого структурного підрозділу «Автомобільно дорожній фаховий коледж Національного університету «Львівська політехніка», притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.164-2 КУпАП (ведення бухгалтерського обліку з порушенням встановленого порядку), та накладено у зв`язку із цим адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 255,00 грн.
Згідно оскаржуваної постанови встановлено, що така була прийнята на підставі відповідних матеріалів справи про адміністративне правопорушення: протоколу про адміністративне правопорушення, акту ревізії від 24.05.2024 року №131303-21/03, інших матеріалів справи про адміністративне правопорушення. Вчинене позивачем ОСОБА_1 адміністративне правопорушення, яке інкриміновано йому у вину згідно оскаржуваної постанови полягало в тому, що при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Відокремленого структурного підрозділу «Автомобільно-дорожній фаховий коледж національного університету «Львівська політехніка» за період з 01.01.2021 по 31.12.2023, виявлено не пред`явлення до відшкодування вартості комунальних послуг спожитих іншою юридичною особою та фізичними особами, що призвело до зайвого виділення та використання коштів державного бюджету на загальну суму 863,1 тис грн. Вказане порушення призвело до ведення бухгалтерського обліку з порушенням установленого порядку, а саме: завищення касових та фактичних видатків у ф. 2д «Звіт про надходження та загального фонду» та відображено в акті ревізії від 24.05.2024 131303-21/03 використання коштів відповідно до п.3.1 державного контракту згідно якого, директор коледжу неухильно дотримується правових засад ефективного та раціонального використання бюджетних коштів відповідно до їх цільового призначення. Порушення вчинено за період з 01.03.2022 по 24.05.2024. Сума матеріальної шкоди становить 863,1 тис. гривень, що є порушенням ст.94 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 №322-VIII, ст.1 Закону «Про оплату праці» №108/95 від 24.03.1995. 
Вважаючи вказану постанову що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції враховує такі підстави.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов`язків, відповідальності перед суспільством.
Ст.9 КУпАП передбачає, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до ст.245 КУпАП завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Відповідно до статті 234-1 КУпАП, органи державного фінансового контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням законодавства з фінансових питань (стаття 164-2), порушенням порядку припинення юридичної особи (частини третя - шоста статті 166-6), порушенням законодавства про закупівлі (частини перша і друга статті 164-14).
Від імені органів державного фінансового контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: керівник центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, його заступники, а також інші уповноважені керівником посадові особи цього органу.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра Фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основні засади здійснення державного фінансового контролю регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від26.01.1993року № 2939-ХІІ (далі- Закон № 2939-ХІІ).
Згідно статті 1 Закону № 2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до статті 2 Закону № 2939-ХІІ, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Частиною першою статті 164-2 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, несвоєчасне подання на розгляд, погодження або затвердження річного фінансового плану підприємства державного сектору економіки та звіту про його виконання, перешкоджання працівникам органу державного фінансового контролю у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів по відшкодуванню з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності.
Як правильно зазначив суд першої інстанції, в оскаржуваній постанові відповідачем зазначено порушення позивачем «ст.94 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 №322-VIII, ст.1 Закону «Про оплату праці» № 108/95 від 24.03.1995», замість «п.20 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 №261 «Про затвердження Порядку та умов надання компенсації за спожиті комунальні послуги під час розміщення внутрішньо переміщених осіб у будівлях (приміщеннях) об`єктів державної, комунальної та приватної власності у період воєнного стану», що не заперечується самим відповідачем.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо недотримання відповідачем норм КУпАП при винесенні оскаржуваної постанови з огляду на таке.
Згідно з статтею 283 КУпАП розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі.
Постанова повинна містити: найменування органу (прізвище, ім`я та по батькові, посада посадової особи), який виніс постанову; дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно якої розглядається справа (прізвище, ім`я та по батькові (за наявності), дата народження, місце проживання чи перебування; опис обставин, установлених під час розгляду справи; зазначення нормативного акта, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте у справі рішення.
З метою визначення процедури складання Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами (далі - органи державного фінансового контролю) протоколів про вчинення адміністративних правопорушень за статтями 163-12, 164-2, 164-12, 164-14 та частинами третьою-сьомою статті 166-6 КУпАП, розгляду справ про адміністративні правопорушення, ведення діловодства по справах про адміністративні правопорушення, а також забезпечення належного розгляду скарг на постанови по справах про адміністративні правопорушення наказом Державної аудиторської служби України від 01.12.2016 № 168 затверджено Порядок оформлення Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами матеріалів про адміністративні правопорушення (далі - Порядок №168).
Відповідно до п. 6 Розділу 3 Порядку №168 оформлена постанова повинна містити: найменування органу (прізвище, ім`я та по батькові, посаду уповноваженої посадової особи), який (яка) виніс (винесла) постанову; дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно якої розглядається справа (прізвище, ім`я та, за наявності, по батькові, дата народження, місце проживання чи перебування, реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання в установленому порядку відмовилися від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті)); опис обставин, установлених під час розгляду справи; зазначення нормативного акта, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте у справі рішення; вказівку про порядок і строк оскарження постанови.
Отже, оскаржувана постанова не відповідає вимогам п. 6 розділу 3 Порядку 168 та ст. 283 КУпАП, оскільки у графі «що є порушенням» зазначено «ст.94 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 №322-VIII, ст.1 Закону «Про оплату праці» № 108/95 від 24.03.1995», що не відповідає суті адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 164-2 КУпАП.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що постанова про притягнення до адміністративної відповідальності є рішенням суб`єкта владних повноважень, актом індивідуальної дії, який встановлює відповідні права та обов`язки для особи, щодо якої він винесений.
Таке рішення суб`єкта владних повноважень має бути обґрунтованим на момент його прийняття, оскільки має значимі наслідки для суб`єктів приватного права, що знаходяться в нерівному положенні по відношенні до суб`єкта владних повноважень.
В контексті наведеного слід зауважити, що дотримання передбаченої законом процедури та порядку винесення такого рішення має виключно важливу роль для встановлення об`єктивної істини органом, на який законом покладено повноваження, зокрема, щодо розгляду справ про адміністративне правопорушення. Порушення норм процесуального права суб`єктом владних повноважень (в даному випадку – посадовою особою відповідача) при прийнятті та складанні постанови про притягнення до адміністративної відповідальності зводить нанівець саму суть та завдання, покладені в основу поняття адміністративної відповідальності, оскільки ускладнює, а подекуди й унеможливлює встановлення судом, що розглядає справу про адміністративне правопорушення, об`єктивної сторони вчинюваного порушення та вини особи в його вчиненні.
Аналогічна правова позиція, викладена в постанові Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі №337/3389/16-а.
Так, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом. Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами.
В силу принципу презумпції невинуватості, діючого в адміністративному праві, всі сумніви у винності особи, що притягується до відповідальності, тлумачаться на її користь. Недоведена вина прирівнюється до доведеної невинуватості. Всі факти встановлені судом у сукупності викликають сумніви щодо факту самого правопорушення та законності його фіксації. Рішення суб`єкта владних повноважень повинно бути законним і обґрунтованим і не може базуватись на припущеннях та неперевірених фактах.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що оскаржувана постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності підлягає скасуванню.
За приписами ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
Відповідно до ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.
На обов`язок та важливість доведення саме відповідачем як суб`єктом владних повноважень правомірності винесення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності, правомірності та законності прийнятої постанови вказує Верховний Суд у постановах від 24 квітня 2019 року (справа №537/4012/16-а), від 17.07.2019 (справа №295/3099/17).
Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» застосовується судами як джерело права, в рішеннях у справах «Малофєєва проти Росії» та «Карелін проти Росії» зазначив, що у випадку, коли викладена в протоколі фабула адміністративного правопорушення не відображає всіх істотних ознак складу правопорушення, суд не має права самостійно редагувати її, а так само не може відшукувати докази на користь обвинувачення, оскільки це становитиме порушення права на захист (особа не може належним чином підготуватися до захисту) та принципу рівності сторін процесу, оскільки особа має захищатися від обвинувачення, яке підтримується не стороною обвинувачення, а фактично судом.
Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, враховуючи їхній зміст та юридичну природу, суд апеляційної інстанції вважає правильними висновки суду першої інстанції про необхідність скасування оскаржуваної постанови та закриття відповідної справи про адміністративне правопорушення, що з огляду на положення ч. 2 ст. 9 та ч. 3 ст. 286 КАС України буде належним та ефективним способом захисту прав позивача.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні викладено підстави задоволення позовних вимог, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування, оскільки не впливають на законність судового рішення.
Керуючись статтями 241, 243, 286, 308, 311, 316, 321, 325, Кодексу адміністративного судочинства України, суд,  

                                П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Личаківського районного суду м. Львова від 31 жовтня 2024 року у справі № 463/7394/24 – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та касаційному оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя	 	Т. І. Шинкар 	
судді	 	Л. П. Іщук 	
 	 	І. М. Обрізко