ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2025 року	Львів	Справа № 140/3654/24 пров. № А/857/19418/24	
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді                                        Матковської З.М.
суддів-                                                            Гінди О.М., Ніколіна В.В.
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року у справі №140/3654/24 за адміністративним позовом Луцької окружної прокуратури в інтересах держави до Рожищенської міської ради про визнання дії та бездіяльності протиправними (головуючий суддя першої інстанції Андрусенко О.О., час ухвалення - у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження, місце ухвалення м. Луцьк, дата складання повного тексту рішення – 01.07.2024),-

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави ( далі – позивач ) звернувся до суду з позовом до Рожищенської міської ради (далі – відповідач ), в якому просить: визнати протиправною бездіяльності щодо невжиття заходів із виготовлення документації із землеустрою, визначених статтею 25 Закону України «Про землеустрій», та внесення відомостей про межі земельної ділянки, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району, що заходиться за адресою: вул. Незалежності, 85 у м. Рожище Луцького району Волинської області, до Державного земельного кадастру, а також здійснення державної реєстрації прав на неї; зобов`язати відповідача вчинити дії, пов`язані із виготовлення документації із землеустрою, визначених статтею 25 Закону України «Про землеустрій» та внесення відомостей про межі земельної ділянки, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району, що заходиться за адресою: вул. Незалежності, 85 у м. Рожище Луцького району Волинської області, до Державного земельного кадастру, а також здійснення державної реєстрації прав на неї.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що Луцькою окружною прокуратурою при виконанні повноважень, визначених статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі – Закон № 1697-VII), встановлено порушення інтересів держави щодо оформлення закладами освіти на території Луцького району права постійного користування земельними ділянками та реєстрації їх речових прав. Так встановлено, що Комунальний заклад «Рожищенський будинок творчості» за адресою: вул. Незалежності, 85, м. Рожище Рожищенський район розташований на земельній ділянці площею 0,399 га, яка згідно державного акту на право постійного користування №ІІ-ВЛ №000060 від 27.11.1997, на підставі рішення Рожищенської міської Ради народних депутатів №10/8 від 14.08.1997, передана в користування відділу освіти Рожищенської районної державної адміністрації м. Рожище для обслуговування адміністративних та виробничих приміщень. В подальшому, рішенням Рожищенської міської ради від 27.01.2021 №4/27 передано в оперативне управління та на баланс гуманітарного відділу Рожищенської міської ради Луцького району комунальний заклад «Рожищенський будинок творчості» за адресою: вул. Незалежності, 85, м. Рожище Рожищенський район. Відповідно до рішення Рожищенської міської ради №6/19 від 26.03.2021 «Про перейменування Комунальний заклад «Рожищенський будинок дитячої творчості» та затвердження Статуту у новій редакції» перейменовано Комунальний заклад «Рожищенський будинок дитячої творчості» в Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області. Відповідно до п. 1.2 Статуту   засновником Закладу позашкільної освіти є Рожищенська міська рада Луцького району Волинської області. Згідно п. 7.12 вищевказаного Статуту до матеріально-технічної бази закладу позашкільної освіти належить приміщення, споруди, обладнання, засоби зв`язку, земельні ділянки, рухоме і нерухоме майно, що перебуває у його повному господарському віданні, оперативному управлінні, орендоване чи надане йому засновником.
Однак встановлено, що згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 12.03.2024 Рожищенською міською радою речові права на земельну ділянку за адресою: вул. Незалежності, 85, м. Рожище, Луцький район, Волинська область не зареєстровані. Крім того, згідно відповіді Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 20.03.2024 за №10-3-0-2-1243/2-24 до Державного земельного кадастру відомості щодо земельної ділянки, на якій розташований заклад позашкільної освіти, не внесені, кадастровий номер земельній ділянці не присвоєно, межі земельної ділянки в натуру (на місцевість) не винесені.
З урахуванням наведеного зазначає, що використання земельної ділянки, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області, здійснюється із порушенням вимог чинного законодавства шляхом користування останнім без оформлення в належному порядку права користування та державної реєстрації речових прав, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження цим об`єктом нерухомості, ризики неналежного функціонування навчального закладу, що може призвести до негативних наслідків, порушення прав дітей, нецільового використання приміщення будинку дитячої творчості або вибуття земельної ділянки з власності територіальної громади. Відсутність державної реєстрації речових прав на земельну ділянку, на якій знаходиться заклад позашкільної освіти, створює передумови для зловживань, зокрема суміжними землекористувачами, позаяк межі земельної ділянки не винесені в натуру, відомості про обмеження використання земельної ділянки в Державний земельний кадастр не внесено, що порушує передбачені державою принципи раціонального і ефективного управління земельними ресурсами та землекористування. До того ж необхідність оформлення права постійного користування за гуманітарним відділом Рожищенської міської ради Луцького району, як балансоутримувачем Комунального закладу позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості», та державної реєстрації речових прав на земельну ділянку закладу освіти прямо передбачена нормами чинного законодавства. Вказане свідчить по бездіяльність відповідача, яка полягає у безпідставному зволіканні щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою та державної реєстрації речових прав та обтяжень на майно (земельну ділянку), яка належить територіальній громаді.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року  у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також неповно з`ясовано обставини справи, які мають істотне значення для правильного вирішення спору.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що поза увагою суду залишився той факт, що відповідачем фактично в період з січня 2021 року (понад три роки) допущено протиправну бездіяльність щодо невжиття належних та дієвих заходів, спрямованих на оформлення права постійного користування земельною ділянкою, якою користується заклад позашкільної освіти. Прийняття відповідачем 25.04.2024 рішення № 43/44 про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування будівель згаданого закладу позашкільної освіти не спростовує факту бездіяльності останнього, оскільки земельна ділянка по вул. Незалежності, 85 у м. Рожище, яка розташована під комунальним закладом позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості», на час розгляду справи відповідно до вимог ст.79-1 ЗК України не сформована та не зареєстрована в Державному земельному кадастрі, проект землеустрою що відведення у постійне користування закладу позашкільної освіти не розроблено та не погоджено, відомості про право постійного користування земельною ділянкою до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не внесено.
При цьому, в оскаржуваному рішенні суд погоджується з доводами прокурора, що правовстановчі документи на земельну ділянку, яку використовує заклад позашкільної освіти, не оформлено.
Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Відмовляючи в позові судом взято до уваги лише те, що Рожищенською міською радою 25.04.2024 прийнято рішення за № 43/44 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі по вул. Незалежності, 85 у м. Рожище для будівництва та обслуговування будівель закладу позашкільної освіти», яким надано дозвіл Гуманітарному відділу міської ради на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж згаданої вище земельної ділянки в натурі та рекомендовано останньому звернутися до розробників документації із землеустрою для виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і надати виготовлену технічну документацію із землеустрою до міської ради для її затвердження.
Натомість судом при ухвалені оскаржуваного рішення не враховано, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта і не свідчить, що проект радою буде затверджено. Отже, висновок суду про відсутність бездіяльності Рожищенської міської ради є хибним, таким, що не відповідає фактичним обставинам справи та не ґрунтується на наявних в матеріалах справи доказах.
Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Позивачем поданий відзив на апеляційну скаргу, суть якого зводиться до того, що рішення суду є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, при повному та всебічному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи, доведеністю обставин, що мають значення для справи. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів виходить з наступного.
Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що Комунальний заклад «Рожищенський будинок творчості» за адресою: вул. Незалежності, 85, м. Рожище, Рожищенський район, Волинської області, розташований на земельній ділянці площею 0,399 га, яка на підставі рішення Рожищенської міської Ради народних депутатів від 14.08.1997 №10/8 надана в постійне користування для обслуговування адміністративних та виробничих приміщень Відділу освіти Рожищенської районної державної адміністрації м. Рожище, якому видано державний акт на право постійного користування землею серії ІІ-ВЛ №000060 від 27.11.1997.
В подальшому, пунктом 1 рішенням Рожищенської міської ради від 27.01.2021 №4/27 «Про передачу закладів освіти та культури в оперативне управління гуманітарного відділу Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області» в оперативне управління гуманітарного відділу Рожищенської міської ради Луцького району передано заклади освіти та культури, зокрема, Комунальний заклад «Рожищенський будинок творчості», який розташований за адресою: вул. Незалежності, 85, м. Рожище Рожищенський район, Волинської області. Пунктом 2 вказаного рішення передбачено, передати в оперативне управління та на баланс гуманітарного відділу Рожищенської міської ради Луцького району майно, зокрема, Комунального закладу «Рожищенський будинок творчості» - їх цілісні майнові комплекси, будівлі та споруди, основні засоби, малоцінні та швидкозношуючі предмети, інші необоротні активи згідно даних бухгалтерського обліку на підставі актів приймання-передачі.
Відповідно до рішення Рожищенської міської ради від 26.03.2021 №6/19 «Про перейменування КЗ «Рожищенський будинок дитячої творчості» та затвердження Статуту у новій редакції» перейменовано КЗ «Рожищенський будинок дитячої творчості» в Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області та затверджено   статут Комунального закладу позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області.
Пунктами 1.2, 1.3 Статуту Комунального закладу позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області (у новій редакції) передбачено, що засновником Закладу позашкільної освіти є Рожищенська міська рада Луцького району Волинської області, а органом управління Закладу позашкільної освіти є гуманітарний відділ Рожищенської міської ради. Відповідно до пункту 7.12 Статуту до матеріально-технічної бази закладу позашкільної освіти належить приміщення, споруди, обладнання, засоби зв`язку, земельні ділянки, рухоме і нерухоме майно, що перебуває у його повному господарському віданні, оперативному управлінні, орендоване чи надане йому засновником (а.с. 17-26).
Як вбачається з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 12.03.2024, відомості щодо оформлення речових права на земельну ділянку за адресою: Волинська область,   Луцький район, м. Рожище, вул. Незалежності, 85, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області, відсутні.
У відповідь на лист Луцької окружної прокуратури від 15.03.2024 №53-2365вих.24 Головне управління Держгеокадастру у Волинській області листом від 20.03.2024 №10-3-0.2-1243/2-24 повідомило, що відомості щодо земельної ділянки за адресою - вул. Незалежності, 85, м. Рожище, Луцький район, Волинська область, відсутні в Державному земельному кадастрі, кадастровий номер не присвоєно та у Відділі відсутня інформація щодо перенесення меж даної земельної ділянки в натуру (на місцевості).
Вважаючи протиправною бездіяльність Рожищенської міської ради щодо невжиття заходів із виготовлення документації із землеустрою, визначених статтею 25 Закону України «Про землеустрій», та внесення відомостей про межі земельної ділянки, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району, до Державного земельного кадастру, а також здійснення державної реєстрації прав на неї, прокурор в інтересах держави звернувся до суду з позовом.
Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову з тих підстав, що протиправна бездіяльність має місце у тому випадку, коли в межах повноважень суб`єкта владних повноважень існує обов`язок вчинити конкретні дії, але він не виконаний.
У свою чергу, долучені до матеріалів справи докази свідчать про те, що відповідачем Рожищенською міською радою в межах своєї компетенції вчинено дії, спрямовані на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також здійснення державної реєстрації прав на неї (прийнято рішення від 25.04.2024 №43/44, яким Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради надано дозвіл на розроблення такої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області).
Оцінивши вказані обставини у сукупності, суд дійшов висновку про недоведеність прокурором бездіяльності Рожищенської міської ради, оскільки наведені обставини свідчать про те, що відповідачем відповідно до наданих повноважень Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» вчинені та вчиняються дії, направлені на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також здійснення державної реєстрації прав на неї.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне:
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Водночас адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд у постанові від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17) звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
З огляду на викладене, питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
- прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ з наведенням відповідного обґрунтування.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.
Звертаючись в даному випадку до суду першої інстанції з адміністративним позовом, керівник Луцької окружної прокуратури вказує на те, що Рожищенська міська рада не вжила заходів щодо оформлення права постійного користування земельної ділянки за гуманітарним відділом Рожищенської міської ради Луцького району, як балансоутримувачем Комунального закладу позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості», та державної реєстрації речових прав на вказану земельну ділянку закладу освіти, що зумовлює виникнення ризику для нормального функціонування закладу та навчального процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, нецільового використання приміщення будинку дитячої творчості або вибуття земельної ділянки з власності територіальної громади.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 13 квітня 2022 року у справі № 320/2327/21.
За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
В свою чергу, заперечуючи проти задоволення поданого позову, Рожищенською міською радою прийнято рішення №43/44 від 25.04.2024, яким Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в м. Рожище, вул. Незалежності, 85 для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти орієнтовною площею 0,167 га в постійне користування. В подальшому планується укладення договору із землевпорядною організацією щодо виготовлення технічної документації на земельну ділянку під закладом освіти, після виготовлення якої вона буде передана до Рожищенської міської ради на затвердження, що дозволить Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради зареєструвати право постійного користування земельною ділянкою в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Відтак на даний час фактично розпочато процес виготовлення технічної документації на земельну ділянку площею 0,167 га та вжито конкретні заходи, спрямовані на вчинення дій, які є предметом позовних вимог у даній справі. З урахуванням наведеного просив закрити провадження у даній справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
Крім того, відповідно до правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що в даному випадку прокурором доведено наявність підстав для захисту інтересів держави у суді.
Що стосується суті позовних вимог, слід зазначити наступне:
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 32 цього Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.
Крім того, частиною шостою статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов; у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти; забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.
Відповідно до частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:
нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо;
майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав;
інші активи, передбачені законодавством.
Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.
Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
Як вже зазначалось вище, підставою звернення прокурора з даним адміністративним позовом є невиконання Рожищенською міською радою заходів із виготовлення документації із землеустрою, визначених статтею 25 Закону України «Про землеустрій», та внесення відомостей про межі земельної ділянки, на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району, до Державного земельного кадастру, а також здійснення державної реєстрації прав на неї.
Як встановлено судом першої інстанції, та підтверджено матеріалами справи, що 11.04.2024 Гуманітарний відділ Рожищенської міської ради звернувся до Рожищенської міської ради із клопотанням про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в м. Рожище, вул. Незалежності, 85 для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти орієнтовною площею 0,167 га в постійне користування.
Рішенням Рожищенської міської ради від 25.04.2024 №43/44 «Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради в м. Рожище, вул. Незалежності, 85» надано Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти орієнтовною площею 0,167 га в постійне користування. Пунктом 2 рішення від 25.04.2024 №43/44 рекомендовано Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради звернутися до розробників документації із землеустрою для виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); надати виготовлену технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) до Рожищенської міської ради для її затвердження. Відповідно до пункту 4 вказаного рішення контроль за виконанням даного рішення покладено на постійну комісію з питань депутатської діяльності та етики, дотримання прав людини, законності та правопорядку, земельних відносин, екології, природокористування, охорони пам`яток та історичного середовища Рожищенської міської ради.
Згідно з положенням статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до статті 126 Земельного кодексу України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації, виникають з моменту такої реєстрації.
З огляду на зазначені положення чинного законодавства, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що обов`язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, оформлених у відповідності до вимог закону.
За приписами частин 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч. 1 ст. 92 Земельного кодексу України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності (п. а ч. 2 ст. 92 Земельного кодексу України).
Згідно з пунктом "ґ" частини 2 статті 92 Земельного кодексу України (в редакції Закону України "Про освіту" від 05.09.2017 року №2145-VIII) заклади освіти незалежно від форми власності набувають права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності.
Порядок надання земельних ділянок комунальної власності у користування визначений ст. 123 Земельного кодексу України.
Відповідно до частин 1-2 статті 123 Земельного кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Згідно з ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Пунктом 6 ч. 3 ст. 186 Земельного кодексу України визначено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Частиною 6 ст. 123 Земельного кодексу України закріплено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що з аналізу вищенаведених норм земельного законодавства вбачається, що порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється в декілька етапів та передбачає:
- звернення з клопотанням про надання дозволу на розроблення технічної документації;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням технічної документації із землеустрою;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування технічної документації із землеустрою та надання земельної ділянки у користування.
Долучені до матеріалів справи докази свідчать про те, що відповідачем Рожищенською міською радою в межах своєї компетенції вчинено дії, спрямовані на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також здійснення державної реєстрації прав на неї (прийнято рішення від 25.04.2024 №43/44, яким Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради надано дозвіл на розроблення такої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області).
Таким чином, колегія суддів погоджується з твердженням прокурора про те, що на момент його звернення до суду першої інстанції Рожищенською міською радою, як суб`єктом владних повноважень, було допущено протиправну бездіяльність, яка виразилась у невжитті жодних заходів, спрямованих на виконання вимог чинного законодавства в частині оформлення права постійного користування земельною ділянкою під навчальним закладом Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області).
При цьому, колегія суддів враховує, що оформлення відповідного права постійного користування передбачає певну процедуру, яка складається з послідовних етапів.
11.04.2024 Гуманітарний відділ Рожищенської міської ради звернувся до Рожищенської міської ради із клопотанням про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в м. Рожище, вул. Незалежності, 85 для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти орієнтовною площею 0,167 га в постійне користування (а.с. 40).
Рішенням Рожищенської міської ради від 25.04.2024 №43/44 «Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради в м. Рожище, вул. Незалежності, 85» надано Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в м. Рожище, вул. Незалежності, 85 для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти орієнтовною площею 0,167 га в постійне користування. Пунктом 2 рішення від 25.04.2024 №43/44 рекомендовано Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради звернутися до розробників документації із землеустрою для виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); надати виготовлену технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) до Рожищенської міської ради для її затвердження. Відповідно до пункту 4 вказаного рішення контроль за виконанням даного рішення покладено на постійну комісію з питань депутатської діяльності та етики, дотримання прав людини, законності та правопорядку, земельних відносин, екології, природокористування, охорони пам`яток та історичного середовища Рожищенської міської ради (а.с.40 зворот).
З відзиву на позовну заяву слідує, що на даний час планується укладення договору із землевпорядною організацією щодо виготовлення технічної документації на земельну ділянку під Закладом позашкільної освіти, після виготовлення якої вона буде передана до Рожищенської міської ради на затвердження, що дозволить Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради зареєструвати право постійного користування земельною ділянкою в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Таким чином в даному випадку відповідачем, вже після звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом, вжиті конкретні заходи, спрямовані на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що і було предметом позовних вимог керівника Луцької окружної прокуратури.
Вказане свідчить про те, що усунення порушень, на які вказував прокурор, а саме прийняття рішення від 25.04.2024 №43/44, яким Гуманітарному відділу Рожищенської міської ради надано дозвіл на розроблення такої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), на якій розташований Комунальний заклад позашкільної освіти «Рожищенський будинок дитячої творчості» Рожищенської міської ради Луцького району Волинської області), відбулось вже після звернення прокурора з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.
Згідно пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Враховуючи зазначені норми процесуального закону, колегія суддів вважає, що в даному випадку за встановлених обставин були підстави саме для закриття провадження у справі, а не відмові у задоволенні позовних вимог керівника Луцької окружної прокуратури до Рожищенської міської ради.
Так, відповідно до ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Оскільки відповідачем виправлено оскаржувані позивачем порушення вимог закону, провадження в адміністративній справі №140/3654/24 за адміністративним позовом Луцької окружної прокуратури в інтересах держави до Рожищенської міської ради про визнання дії та бездіяльності протиправними, підлягає закриттю на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Керуючись ст. ст. 238, 239, 243, 250, 308, 311, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури – задовольнити частково. 
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01 липня 2024 року скасувати.
Провадження у справі №140/3654/24 за позовом Луцької окружної прокуратури в інтересах держави до Рожищенської міської ради про визнання дії та бездіяльності протиправними, - закрити на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Головуючий суддя	 	З. М. Матковська 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	В. В. Ніколін