Постанова
Іменем України                                                                
 
22 січня 2025 року
м. Київ
 
справа № 335/6977/22
провадження № 14-87цс24
 
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідачки Ступак О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., 
Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
 
розглянула справу 
 
за касаційною скаргою Департаменту патрульної поліції 
 
на постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року (колегія суддів Дашковська А. В., Гончар М. С., Маловічко С. В.) 
 
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності,

Історія справи
 
Зміст позову
 
1.           У жовтні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності.
 
2.           Позивач обґрунтовував пред`явлений позов тим, що 10 лютого 2022 року, керуючи автомобілем DAEWOO LANOS, державний номерний знак НОМЕР_1 , став учасником дорожньо-транспортної пригоди (далі - ДТП) за участю іншого водія ОСОБА_2 , який керував автомобілем ВАЗ-211540, державний номерний знак НОМЕР_2 .
 
3.           За наслідками ДТП поліцейський Управління патрульної поліції Департаменту патрульної поліції склав стосовно нього протокол про адміністративне правопорушення за ознаками діяння, передбаченого статтею 124 Кодексу України про адміністративні правопорушення 
(далі - КУпАП), справу за цим протоколом направлено до суду.
 
4.           Після проведеної судової автотехнічної експертизи Шевченківський районний суд м. Запоріжжя постановою від 23 серпня 2022 року закрив справу за відсутністю в його діях події і складу адміністративного правопорушення, що, на його думку, підтверджує незаконність дій співробітника патрульної поліції, який склав протокол.
 
5.           Внаслідок дій поліцейського патрульної поліції позивачу завдано моральної шкоди, яка полягає в тому, що, перебуваючи під судом протягом більш ніж шість місяців, він був змушений шукати захисника для захисту в суді своїх прав та законних інтересів, витрачати на це грошові кошти, відвідувати судові засідання; порушено його звичний устрій життя, протягом усього судового розгляду постійна нервова напруга порушувала звичний для нього ритм життя. У результаті незаконного складання стосовно нього протоколу він міг втратити велику суму коштів на відшкодування шкоди, завданої автомобілю, що належить іншому учаснику ДТП. Через незаконне обвинувачення у вчиненні правопорушення у нього погіршився сон, він перебував у постійній нервовій напрузі, не міг належно виконувати роботу, спілкуватися із сім`єю, мав пригнічений стан. Постійна нервова напруга загострила його хронічні захворювання та послабила імунітет.
 
6.           Вважав, що має право на відшкодування моральної шкоди у мінімальному розмірі, встановленому Законом України від 01 грудня 1994 року № 266/94-ВР «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» 
(далі - Закон № 266/94-ВР), у сумі 42 880,00 грн, з урахуванням строку перебування під судом.
 
Зміст рішення суду першої інстанції
 
7.           Рішенням від 14 грудня 2022 року Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя частково задовольнив позов. Стягнув з держави за рахунок Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 5 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності. У задоволенні інших вимог позову відмовив. Стягнув з держави за рахунок Державного бюджету України 1 166,00 грн на користь ОСОБА_1 на відшкодування судових витрат на правничу допомогу. 
 
8.           Суд першої інстанції свої висновки обґрунтовував тим, що закриття справи про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу такого порушення підтверджує незаконність складення працівниками патрульної поліції протоколу про адміністративне правопорушення, що презюмує завдання позивачу моральної шкоди.
 
Стосовно позивача відбулося неправомірне здійснення адміністративного провадження з боку посадової особи державного органу, тоді як такий орган та його посадові особи передусім зобов`язані гарантувати дотримання конституційних принципів захисту прав людини і громадянина, не допускати порушення таких прав. З дня притягнення позивача до адміністративної відповідальності і до дня ухвалення судом рішення про закриття провадження в справі про адміністративне правопорушення минуло більше шести місяців. Наведене, безумовно, призвело до зміни звичного способу життя позивача, необхідності докладати додаткових зусиль для поновлення своїх прав, що, за висновками суду, викликало в останнього відповідний психоемоційний дискомфорт, спричинило душевні переживання.
 
Департамент патрульної поліції не є органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування, у зв`язку із чим немає підстав для застосування до спірних правовідносин статті 1176 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та Закону № 266/94-ВР.
 
Зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
9.           Постановою від 27 березня 2023 року Запорізький апеляційний суд задовольнив апеляційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_3 . Суд частково задовольнив апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції, скасував рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та ухвалив нову постанову. Позов ОСОБА_1 задовольнив повністю, стягнув з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 на відшкодування моральної шкоди 42 880,00 грн та на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу 10 000,00 грн.
 
Суд апеляційної інстанції обґрунтовував постанову тим, що, оскільки справу про адміністративне правопорушення закрито, тому позивач має право на відшкодування моральної шкоди. Водночас, визначаючи розмір відшкодування, суд першої інстанції не врахував встановлені Законом № 266/94-ВР розмір і порядок такого відшкодування. З урахуванням того, що ОСОБА_1 притягався до адміністративної відповідальності протягом 6 місяців і 12 днів, апеляційний суд виснував, що згідно зі статтею 13 Закону № 266/94-ВР мінімальний розмір відшкодування моральної шкоди, гарантований державою, складає 42 880,00 грн та підлягає стягненню з відповідача. 
 
Зміст вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
 
10.        У липні 2023 року Департамент патрульної поліції звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року, в якій просив її скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові.
 
11.        Підставою касаційного оскарження відповідач зазначив те, що суд апеляційної інстанції не застосував правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 760/9462/16 та від 21 жовтня 2020 року у справі № 312/262/18.
 
12.        Посилався на те, що відповідно до статей 1, 5 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», Закону України «Про Національну поліцію», Положення про Департамент патрульної поліції відповідач у справі - Департамент, інспектор якого склав протокол стосовно позивача, не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність або досудове розслідування. До правовідносин, які виникли у цій справі, Закон № 266/94-ВР не застосовується. Співробітник Департаменту патрульної поліції не приймав рішення про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності та не порушив норми законодавства під час складання протоколу. У рішенні від 23 серпня 2022 року у справі № 336/1412/22 Шевченківський районний суд м. Запоріжжя не встановив протиправності дій посадових осіб Департаменту патрульної поліції. Відповідач також зазначив, що  ОСОБА_1 не обґрунтував факту заподіяння йому немайнової шкоди та розміру її відшкодування.
 
Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
 
13.        Ухвалою від 15 серпня 2023 року колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду відкрила касаційне провадження у цій малозначній справі за касаційною скаргою Департаменту патрульної поліції, вказавши про наявність підстав, визначених у підпункті «в» пункту 2 частини третьої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення.
 
14.        Ухвалою від 22 травня 2024 року колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 ЦПК України передала цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважала, що є виключна правова проблема, томудля забезпечення розумної передбачуваності судових рішень є очевидна потреба у формуванні єдиної правозастосовної практики у справах за позовом фізичної особи про відшкодуванням моральної шкоди, завданої діями працівників патрульної поліції в результаті складання протоколу, у разі закриття справи про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення.
 
15.        Мотивуючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Третьої судової палатиКасаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зазначила, що обов`язковою підставою для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу (посадових або службових осіб), наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою. Тягар доведення наявності цих умов покладається на позивача, який звернувся з позовом про відшкодування шкоди на підставі статті 1174 ЦК України.
 
16.        Протокол фіксує обставини та факти виявлених порушень законодавства, не є рішенням, що створює правові наслідки, і не змінює стан суб`єктивних прав особи, оскільки таким рішенням є постанова, яка ухвалюється на підставі протоколу. Самий факт складання протоколу, якщо справа закрита за відсутності складу злочину, не є підставою вважати, що з моменту його складення особі завдано моральної шкоди. На переконання Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, суд повинен враховувати, чи встановлено незаконність протоколу, яка визначається під час розгляду справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
 
17.        Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду зауважив, що на працівників патрульної поліції під час складення протоколу не покладено функцію встановлення та оцінки всіх обставин події, яка фіксується у протоколі, не надано повноважень проводити експертизу чи залучати спеціалістів, які володіють достатніми професійними знаннями для встановлення та оцінки специфічних обставин, фактично на них покладається обмежена функція збирання доказів, оцінку яких вони не здійснюють, а яку здійснює суд під час судового розгляду, зокрема, із залученням експерта, спеціаліста. Тож у разі відповідності протоколу вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу всіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень, навіть у разі подальшого закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення, самий лише факт складення такого протоколу патрульними поліцейськими не може бути підставою для відшкодування шкоди, завданої складенням цього протоколу.
 
18.        У Касаційному цивільному суді у складі Верховного Суду сформувалася практика, за якої у разі задоволення позову про відшкодування моральної шкоди суд керується тим, що самий лише факт складення протоколу патрульним поліцейським у разі подальшого закриття провадження у справі у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення за будь-яких обставин є підставою для відшкодування такої шкоди. Така практика склалася з урахуванням висновків об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, сформульованих у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 569/1799/16 під час вирішення спору про відшкодування моральної шкоди, завданої працівниками прокуратури в результаті складення протоколу про корупційне правопорушення.
 
19.        Об`єднана палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 569/1799/16 виснувала, що факт складення протоколу незалежно від того, на підставі чого суд зробив висновок про відсутність складу адміністративного правопорушення, є підставою для відшкодування моральної шкоди незалежно від того, чи вирішував суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення питання законності протоколу та дій особи, яка його склала.
 
20.        Водночас у постанові від 21 жовтня 2020 року у справі № 312/262/18 Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду зазначив, що складання протоколу про адміністративне правопорушення не є притягненням особи до адміністративної відповідальності, оскільки відповідно до 
статей 283, 284 КУпАП це може бути вирішено винятково судом. У разі якщо особа не надала належних та допустимих доказів незаконності дій відповідачів, за відсутності накладеного адміністративного стягнення, передбаченого КУпАП, немає підстав для відшкодування моральної шкоди.
 
21.        Суд касаційної інстанції у справах № 953/6561/20, № 289/2110/21, № 686/14845/22 також виснував, що дії працівників патрульної поліції підпадають під приписи частини шостої статті 1176 ЦК України про те, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі внаслідок іншої незаконної дії або бездіяльності чи незаконного рішення органу, котрий здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, відшкодовується на загальних підставах, визначених статтями 1173, 1174 ЦК України.
 
22.        Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду не погоджується з тим, що дії працівників патрульної поліції кваліфікуються як дії, вчинені органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратурою або судом, оскільки патрульна поліція не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування. Відповідно на неї та її працівників, які, зокрема, мають повноваження на складання згаданих протоколів, не можуть поширюватися правила статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР.
 
23.        Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду вважає, що є виключна правова проблема щодо визначення правових наслідків складання протоколу про адміністративне правопорушення. Зазначає, що вказаний протокол не вирішує питання наявності / відсутності вини особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а є лише спеціальною формою фіксації події, що має ознаки адміністративного правопорушення, та складовим елементом доказових матеріалів про адміністративне правопорушення. З моменту складення згаданого протоколу особа набуває статус такої, яка притягається до адміністративної відповідальності. Наявність вини особи встановлюється лише під час здійснення провадження у справі про адміністративне правопорушення, а не під час складення протоколу.
 
24.        З огляду на викладене колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зробила висновок, що є підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 ЦПК України для формулювання висновку про те, чи можна вважити дії працівників патрульної поліції зі складання протоколу такими, що підпадають під дію статті 1176 ЦК України і Закону № 266/94-ВР, та чи може самий лише факт складання протоколу у разі подальшого закриття справи про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення бути підставою для безумовного відшкодування моральної шкоди відповідно до статей 1173, 1174 ЦК України.
 
25.        Ухвалою від 17 липня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла справу до свого провадження на підставі частини п`ятої 
статті 403 ЦПК України.
 
Межі перегляду судових рішень у суді касаційної інстанції
 
26.        У суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 ЦПК України (частина перша статті 402 цього Кодексу).
 
27.        У цій справі касаційне провадження відкрито на підставі 
пункту 1 частини другої статті 389 ЦПК України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
 
28.        Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
 
Встановлені судами обставини
 
29.        10 лютого 2022 року інспектор 2-го взводу 2-ї роти 2-го батальйону Управління патрульної поліції в Запорізькій області Департаменту патрульної поліції Поплавська Л. А. склала протокол, серія ААБ № 063165, про те, що ОСОБА_1 10 лютого 2022 року приблизно о 06:50 на вул. Авраменка у м. Запоріжжі керував автомобілем DAEWOO LANOS, реєстраційний номер НОМЕР_1 ; під час зміни напрямку руху не впевнився в безпечності маневру, не надав перевагу в русі автомобілю ВАЗ-211540, реєстраційний номер НОМЕР_2 , під керуванням водія ОСОБА_2 , який рухався у попутному напрямку, та здійснив зіткнення, внаслідок чого автомобілі отримали механічні пошкодження. Інспектор патрульної поліції вважала, що у діях позивача є ознаки порушення пунктів 10.1, 10.2 Правил дорожнього руху, за що статтею 124 КУпАП передбачена юридична відповідальність.
 
30.        Постановою від 23 серпня 2022 року у справі № 336/1412/22, яка набрала законної сили 03 вересня 2022 року, Шевченківський районний суд м. Запоріжжя закрив адміністративну справу про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 у зв`язку з відсутністю у його діях складу правопорушення, передбаченого статтею 124 КУпАП.
 
31.        Суд у справі № 336/1412/22 встановив, що згідно з висновком експерта від 27 травня 2022 року № СЕ-19/108-22/3815-ІТ у діях ОСОБА_1 не виявлено ознак невідповідності вимогам пункту 10.1 Правил дорожнього руху, водночас у діях водія ОСОБА_2 (іншого учасника ДТП) встановлено порушення вимог пунктів 10.1, 11.4 Правил дорожнього руху, які перебувають у причинному зв`язку із зіткнення транспортних засобів.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
 
Щодо підстав відшкодування моральної шкоди у спірних правовідносинах 
 
32.        Згідно зі статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
 
33.        Відповідно до частин першої та другої статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
 
34.        Стаття 23 ЦК України передбачає право особи на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав, яка полягає, зокрема, у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів.
 
35.        Загальні підстави відповідальності за завдану моральну шкоду передбачені статтею 1167 ЦК України, відповідно до якої шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності вини.
 
36.        Статті 1173, 1174 ЦК України є спеціальними і передбачають певні особливості відповідальності за шкоду, завдану органами державної влади чи місцевого самоврядування та їх посадовими особами, які є відмінними від загальних підстав деліктної відповідальності.
 
37.        Шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів (частина перша статті 1173 ЦК України).
 
38.        Шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (частина перша 
статті 1174 ЦК України).
 
39.        Наведеними правовими нормами передбачено, що для покладення відповідальності за дії посадових осіб та органів державної влади чи місцевого самоврядування наявність їх вини не є обов`язковою. Проте цими приписами встановлена обов`язковість інших трьох елементів складу цивільного правопорушення, встановлення яких є необхідним для покладення відповідальності за завдану шкоду на державу, Автономну Республіку Крим або орган місцевого самоврядування, про що Велика Палата Верховного Суду деталізує далі.
 
40.        Усталеним у доктрині цивільного права та національній судові практиці є підхід, за якого для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади (тут і далі - йдеться також й про органи місцевого самоврядування, про що не зазначається з огляду на обставини цієї справи) у виді відшкодування шкоди має бути встановлено наявність одночасно трьох умов: неправомірність (протиправність) дії посадових або службових осіб державного органу; шкода; причинно-наслідковий зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою. Тягар доведення наявності цих умов покладається на позивача, який звертається з позовом про відшкодування шкоди на підставі 
статей 1173, 1174 ЦК України (див. близькі за змістом висновки у пункті 8.49.5постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 березня 2023 року у справі № 925/556/21).
 
41.        У пункті 32 постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 вересня 2019 року у справі № 916/1423/17 вказано, що, застосовуючи 
статті 1173, 1174 ЦК України, суд має встановити: по-перше, невідповідність рішення, дії чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування чи відповідно їх посадової або службової особи вимогам закону чи іншого нормативного акта; по-друге, факт заподіяння цим рішенням, дією чи бездіяльністю шкоди фізичній або юридичній особі. За наявності цих умов є підстави покласти цивільну відповідальність за завдану шкоду саме на державу, Автономну Республіку Крим або орган місцевого самоврядування.
 
42.        Отже, для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкодиобов`язковою є сукупність трьох умов: дії органу (посадових або службових осіб) повинні мати протиправний характер, шкода та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою. Вина посадових осіб органів державної влади не є обов`язковою. Тягар доведення наявності зазначених трьох умов покладається на позивача, який звернувся до суду з позовом про відшкодування шкоди. 
 
Щодо правової природи протоколу у справі про адміністративне правопорушення 
 
43.        У цій справі перед Великою Палатою Верховного Суду постало питання, чи є факт складання протоколу про адміністративне правопорушення працівником патрульної поліції у разі подальшого закриття справи судом у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення підставою для відшкодування моральної шкоди особі, стосовно якої складено протокол.
 
44.        Для відповіді на це питання потрібно проаналізувати правову природу  протоколу про адміністративне правопорушення. 
 
45.        Відповідно до статті 251 КУпАП протокол про адміністративне правопорушення є джерелом доказів у справі. Обов`язок зі збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених статтею 255 цього Кодексу.
 
46.        Згідно зі статтею 256 КУпАП упротоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, прізвище викривача (за його письмовою згодою), якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
 
Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; за наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
 
У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до такого протоколу, а також викласти мотиви відмови від його підписання.
 
Під час складення протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюють її права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
 
47.        Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 листопада 2015 року № 1395 затверджено Інструкцію з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі (далі - Інструкція).
 
48.        Особливості оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 124 КУпАП, визначені у розділі ІХ Інструкції.
 
49.        У разі порушення учасниками дорожнього руху правил дорожнього руху, що спричинило пошкодження транспортних засобів, вантажу, автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, дорожніх споруд чи іншого майна, на місці ДТП складається протокол про адміністративне правопорушення стосовно цих осіб, до якого додаються: 1) схема місця ДТП (додаток 8), яку підписують учасники ДТП та поліцейський; 2) пояснення учасників пригоди та свідків (у разі їх наявності); 3) показання технічних приладів (у разі їх наявності);4) показання засобів фото- та/або відеоспостереження (у разі їх наявності); 5) інші матеріали, які необхідні для прийняття рішення у справі.
 
У випадках, коли для прийняття об`єктивного рішення виникає необхідність для отримання додаткових даних, поліцейський, який оформлює матеріали ДТП, протягом доби передає оформлені матеріали ДТП для подальшого розгляду уповноваженій особі підрозділу поліції, на території обслуговування якого сталася пригода.
 
Уповноважена особа підрозділу поліції під час розгляду матеріалів ДТП повинен(на) в найкоротший строк, але не більше одного місяця з дати вчинення ДТП, встановити всі обставини її скоєння, вжити інших заходів щодо об`єктивного визначення особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, передбачене статтею 124 КУпАП, скласти відносно такої особи протокол про адміністративне правопорушення та в п`ятиденний строк надіслати його до відповідного суду (пункти 1, 6, 7 розділу ІХ Інструкції).
 
50.        Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13 березня 2019 року у справі № 712/7385/17 сформулювала висновок, що дії суб`єкта владних повноважень щодо складання протоколу без ухвалення рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності не породжують правових наслідків для особи та не порушують її права.
 
51.        Велика Палати Верховного Суду також вже досліджувала питання порядку оскарження дій працівників поліції у разі складання протоколу про адміністративне правопорушення та у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 638/3490/18 сформулювала такі висновки.
 
Складання протоколу є процесуальною дією суб`єкта владних повноважень, яка спрямована на фіксацію адміністративного правопорушення та відповідно до статті 251 КУпАП є предметом оцінки суду як доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
 
Протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень.
 
Розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, сукупно з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до адміністративної відповідальності.
 
52.        Застосовним до розглядуваної справи є також висновок Верховного  Суду, сформульований у постанові від 22 червня 2023 року у справі № 752/5417/19, про те, що факт складання поліцейським протоколу не вказує на фактичну вину особи в ДТП. Протокол є носієм доказової інформації, яка в подальшому може бути використана органом, який здійснює розгляд справи про адміністративне правопорушення з метою прийняття рішення щодо наявності або відсутності складу адміністративного правопорушення в діях особи. Протокол фіксує обставини та факти виявлених порушень законодавства та не є рішенням, що створює правові наслідки і не змінює стан суб`єктивних прав особи, оскільки таким рішенням є постанова, яка приймається на підставі протоколу.
 
53.        Узагальнюючи висновки у питанні визначення правової природи протоколу про адміністративне правопорушення та функції патрульних поліцейських під час його складання, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що на уповноважену особу підрозділу поліції під час оформлення матеріалів ДТП покладено обов`язок зафіксувати всі обставини її скоєння з визначенням особи, яка за встановленими обставинами та з високим ступенем вірогідності вчинила адміністративне правопорушення, скласти стосовно такої особи протокол про адміністративне правопорушення та надіслати його до суду.
 
54.        Водночас на патрульного поліцейського під час складення протоколу про адміністративне правопорушення покладено відмінну функцію ніж та, яку має виконати суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. До повноважень патрульного поліцейського не належить встановлення та остаточна оцінка всіх обставини, які зафіксовані у протоколі, не надано повноважень проводити експертизу чи залучати спеціалістів, які володіють достатніми професійними знаннями для встановлення специфічних обставин. Фактично на уповноважену особу підрозділу поліції покладена обмежена функція, а саме збирання та фіксація доказів стосовно обставин події, що відбулася.
 
55.        Оцінку доказів патрульний поліцейський повинен здійснити такою мірою, як це потрібно для визначення ймовірної особи, дії якої містять ознаки складу адміністративного правопорушення. Висновки поліцейського є вірогідними та не мають для суду заздалегідь визначеного значення. Дії особи, стосовно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, ймовірно місять ознаки адміністративного правопорушення, але остаточні висновки, зокрема й про дійсно винну у правопорушенні особу, має зробити виключно суд.
 
56.        Своєю чергою оцінку доказів, зібраних та зафіксованих патрульним поліцейським, та правову кваліфікацію дій особи, стосовно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, встановлених на підставі цих доказів, здійснює суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, зокрема, із залученням експерта і спеціаліста, а також за допомогою інших доказів.
 
57.        Отже, оформлення патрульним поліцейським матеріалів про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється ним на виконання покладених на нього функцій та завдань, а дії зі складання протоколу про адміністративне правопорушення не породжують правових наслідків для особи, щодо якої складено такий протокол, крім тих, що пов`язані з розглядом такого протоколу судом.
 
58.        Протокол про адміністративне правопорушення, який є офіційним процесуальним документом, складається уповноваженою особою у встановленій формі і повинен містити відомості, потрібні для розгляду справи по суті, зокрема зазначення характеру адміністративного правопорушення та нормативного акта, який передбачає відповідальність за таке правопорушення.

 
Встановлення протиправності в діях посадових осіб під час складання протоколу про адміністративне правопорушення
 
59.        Як наголошено у пунктах 40-42 цієї постанови, протиправність дій чи бездіяльності посадової особи або органу є одним з обов`язкових елементів, встановлення якого створює сукупність підстав для виникнення обов`язку з відшкодування шкоди, завданої рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, оскільки за змістом статей 1173, 1174 ЦК України підлягає відшкодуванню шкода, завдана не будь-якими, а саме незаконними рішеннями,дією чи бездіяльністю органу державної влади чи його посадової особи.
 
60.        Під протиправністю потрібно розуміти безпосередню суперечність (невідповідність) рішення, дії чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування чи відповідно їх посадової або службової особи вимогам закону чи іншого нормативного акта.
 
61.        Повторюючи висновки, сформульовані у справі № 638/3490/18, які вже наведені у пункті 51 цієї постанови, Велика Палата Верховного Суду окремо зазначає, що процесуальні  дії суб`єкта владних повноважень, які полягають у фіксації адміністративного правопорушення, можуть бути оцінені на предмет відповідності закону чи іншому нормативному акту судом під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, оскільки оцінка таких дій без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності сукупно з іншими доказами є неможливою. 
 
62.        Розгляд справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху за статтею 124 КУпАП здійснюють судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів 
(стаття 221 КУпАП).
 
63.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 247 КУпАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за відсутності події і складу адміністративного правопорушення.
 
64.        Згідно зі статтею 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
 
65.        Суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення встановлює, зокрема, чи відповідає протокол вимогам закону, чи його складено відповідно до статті 256 КУпАП, чи достатньо матеріалів та доказів для притягнення особи до адміністративної відповідальності тощо.
 
66.        За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, якщо за наявними у матеріалах справи доказами, зокрема протоколом про адміністративне правопорушення, схемою місця ДТП, показаннями технічних приладів, засобів фото- та/або відеоспостереження, висновком експертизи тощо, не підтверджено події чи складу адміністративного правопорушення, компетентний орган приймає рішення про закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення. Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення суд оцінює правомірність складання протоколу про адміністративне правопорушення, зокрема, чи складено його відповідно до статті 256 КУпАП уповноваженою на те особою та чи діяв патрульний поліцейський під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення відповідно до закону в межах покладених на нього функцій та завдань, про що зазначає у своїй постанові. 
 
67.        Невідповідність протоколу вимогам закону, зокрема статті 256 КУпАП, або складання неповноважною особою може мати наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.
 
68.        Отже, відповідність протоколу про адміністративне правопорушення (за формою чи змістом) вимогам закону, складення його уповноваженою особою, а також правомірність інших дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення може бути встановлено судом у справі про адміністративне правопорушення (близький за змістом висновок сформульовано у постанові Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 760/9462/16).
 
69.        Відсутність у судовому рішенні, ухваленому за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, висновків суду про невідповідність 9суперенчність) дій працівників патрульної поліції вимогам закону при складанні протоколу про адміністративне правопорушення не перешкоджає зверненню особи до суду з вимогами про відшкодування шкоди за очевидно протиправні чи навіть свавільні дії поліцейських. 
 
70.        У справах про відшкодування шкоди, завданої  рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, його посадових осіб, позивач може доводити наявність очевидних ознак протиправності чи свавільності дій цих суб`єктів, які спричинили порушення прав, свобод або інтересів позивача. 
 
71.        Вирішуючи спір у справі про відшкодування моральної шкоди,завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, суд загальної юрисдикції може встановити наявність у діях працівників патрульної поліції під час складення протоколу про адміністративне правопорушення ознак очевидної протиправності, таких як: відсутність повноважень у працівника патрульної поліції на складання протоколу про адміністративне правопорушення, складання працівниками патрульної поліції протоколу про адміністративне правопорушення стосовно особи, яка не була учасником ДТП, тощо. Отже, очевидний характер протиправності дій (бездіяльності, рішень) працівників патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення може бути встановлений судом загальної юрисдикції, зокрема й тоді, коли такі дії (бездіяльність, рішення) явно суперечать вимогам закону та порушують права, свободи або інтереси осіб, які звернулися до суду.
 
72.        У наведеній категорії справ суд, з огляду на підстави позову, при вирішенні питання про те, чи мали дії або бездіяльність органів влади, їх посадових осіб,  які становили втручання в право особи, ознаки свавільності, повинен оцінювати: чи були передбачені законом підстави (умови) для відповідних дій працівників поліції (у контексті цієї справи), чи були вони виправданими (необхідними) та пропорційними до конкретних обставин.
 
73.         Втручання не буде свавільним, якщо: воно відбулося згідно із законом; воно переслідує легітимну мету і є пропорційним до цієї мети; воно є необхідним у демократичному суспільстві. 
 
74.        Отже при вирішенні спору про відшкодування шкоди суд може встановити протиправний характер дій (бездіяльності, рішень) працівників патрульної поліції як обов`язковий елемент деліктної відповідальності за наявності ознак очевидної протиправності чи навіть свавільності таких дій.  
 
75.        Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі відповідності протоколу про адміністративне правопорушення вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу усіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень та за відсутності ознак свавільності таких дій, закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який сам по собі підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу. 
 
76.        При невстановленні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення невідповідності дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції щодо складання протоколу, які мали наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення, дії патрульного поліцейського щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі подальшого закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення можуть бути підставою для відшкодування шкоди державою лише у тому випадку, якщо закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося через очевидну невідповідність протоколу вимогам закону або внаслідок інших протиправних дій працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, або які мають ознаки свавільності. 
 
Встановлення факту заподіяння моральної шкоди
 
77.        Як вже наголошувалось у пунктах 40-42 цієї постанови, наявність заподіяної шкоди є ще одним з обов`язкових елементів, наявність якого у сукупності з іншими двома створює підстави для покладення на державу відповідальності у вигляді відшкодування особі шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади.
 
78.        Особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав (частина перша статті 23 ЦК України). Моральна шкода полягає у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи (частина друга 
статті 23 ЦК України).
 
79.        Якщо інше не встановлено законом, моральна шкода відшкодовується грошовими коштами, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості (частина третя статті 23 ЦК України). 
 
80.        Моральною шкодою визнаються страждання, заподіяні громадянинові внаслідок фізичного чи психічного впливу, що призвело до погіршення або позбавлення можливості реалізації ним своїх звичок і бажань, погіршення відносин з оточуючими людьми, інших негативних наслідків морального характеру (пункт 86 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 грудня 2020 року у справі № 752/17832/14-ц).
 
81.        Під час розгляду справ про відшкодування моральної шкоди суд повинен з`ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та на яких міркуваннях він у цьому базується, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
 
82.        Розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров`я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, потрібні для відновлення попереднього стану. Водночас суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості. Розмір відшкодування моральної шкоди має бути не більшим, ніж достатньо для розумного задоволення потреб потерпілої особи, і не повинен приводити до її безпідставного збагачення. Наявність заподіяння моральної шкоди повинен довести позивач. 
 
83.        Порушення прав людини, що завдають психологічних страждань, розчарувань та незручностей, зокрема через порушення принципу належного врядування, кваліфікуються як такі, що завдають моральної шкоди (рішення від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine). 
 
84.        Отже, психологічне напруження, розчарування та незручності, що виникли внаслідок порушення органом держави чи місцевого самоврядування прав людини, навіть якщо вони не потягли вагомих наслідків у виді погіршення здоров`я, можуть підтверджувати завдання моральної шкоди.
 
85.        З огляду на загальні засади доказування у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і яким є розмір її відшкодування.
 
86.        Вирішувати такі спори потрібно з урахуванням того, що порушення прав людини з боку суб`єктів владних повноважень прямо суперечить їх головним конституційним обов`язкам (статті 3, 19 Конституції України) і завжди викликає у людини негативні емоції. Проте не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
 
87.        Відтак позивач, звертаючись до суду із позовом про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, повинен довести, що внаслідок протиправних дій працівників патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення йому була заподіяна моральна шкода, зазначити, у чому вона проявлялася, а також обґрунтувати розмір її відшкодування. 
 
Встановлення причинного зв`язку між неправомірними діями і заподіяною шкодою
 
88.        Третім обов`язковим елементом для покладення на державу відповідальності за відшкодування особі шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, - є причинно-наслідковий зв`язок між протиправними (неправомірними) діями (бездіяльністю) і заподіяною шкодою.
 
89.        Причинний зв`язок між протиправним діянням заподіювача шкоди та шкодою, завданою потерпілому, є однією з обов`язкових умов настання деліктної відповідальності. Визначення причинного зв`язку є необхідним як для забезпечення інтересів потерпілого, так і для реалізації принципу справедливості при покладенні на особу обов`язку відшкодувати заподіяну шкоду. Причинно-наслідковий зв`язок між діянням особи та заподіянням шкоди полягає в тому, що шкода є наслідком саме протиправного діяння особи, а не якихось інших обставин. Проста послідовність подій не повинна братися до уваги. Об`єктивний причинний зв`язок як умова відповідальності виконує функцію визначення об`єктивної правової межі відповідальності за шкідливі наслідки протиправного діяння. Заподіювач шкоди відповідає не за будь-яку шкоду, а тільки за ту шкоду, яка завдана його діями. Відсутність причинного зв`язку означає, що шкода заподіяна не діями заподіювача, а викликана іншими обставинами. Водночас причинний зв`язок між протиправним діянням заподіювача шкоди та шкодою має бути безпосереднім, тобто таким, коли саме конкретна поведінка без якихось додаткових факторів стала причиною завдання шкоди (див. висновки Верховного Суду, сформульовані у постанові від 20 січня 2021 року в справі № 197/1330/14-ц).
 
90.        Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 918/203/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 904/3667/19 зробив висновок про те, що у справах про відшкодування шкоди доведення обґрунтованості вимог покладається на позивача, який має надати суду докази наявності шкоди, протиправності поведінки того, хто завдав шкоду, а також причинно-наслідкового зв`язку такої поведінки із завданою шкодою.
 
Саме лише задоволення скарги щодо неправомірності дій працівників правоохоронного органу не є безумовною підставою для висновку про наявність причинного зв`язку між діями працівників (посадових осіб) такого органу та завданою шкодою. Причинний зв`язок (як обов`язковий елемент цивільно-правової відповідальності за завдання шкоди) між протиправною поведінкою та шкодою проявляється у тому, що шкода повинна бути об`єктивним наслідком поведінки завдавача шкоди.
 
91.        У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням особи до адміністративної відповідальності,встановлення протиправного характеру дій посадових осіб, які склали протокол про  адміністративне правопорушення, не може оцінюватись як преюдиційний  факт завдання моральної шкоди особі, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, і як наявність причинно-наслідкового зв`язку між цими  обставинами. 
 
Щодо застосування статті 1176 ЦК України та приписів Закону № 266/94-ВР до спірних правовідносин
 
92.        Спеціальні підстави відповідальності за шкоду, завдану органами державної влади, зокрема органами дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури або суду, визначені статтею 1176 ЦК України та деталізовані у Законі № 266/94-ВР. Ці підстави характеризуються особливостями суб`єктного складу заподіювачів шкоди, серед яких законодавець виокремлює посадових чи службових осіб органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, органи досудового розслідування, прокуратури або суду, та особливим способом заподіяння шкоди. Сукупність цих умов і є підставою покладення цивільної відповідальності за завдану шкоду саме на державу.
 
93.        Шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, розслідування, прокуратури або суду, відшкодовується державою лише у випадках вчинення незаконних дій, перелік яких охоплюється частиною першою статті 1176 ЦК України, а саме: у випадку незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування запобіжного заходу, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у виді арешту чи виправних робіт.
 
94.        Відшкодування моральної шкоди провадиться у разі, коли незаконні дії органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури і суду завдали моральної втрати громадянинові, призвели до порушення його нормальних життєвих зв`язків, вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя.
 
95.        За відсутності підстав для застосування частини першої 
статті 1176 ЦК України, в інших випадках заподіяння шкоди цими органами діють правила частини шостої цієї статті - така шкода відшкодовується на загальних підставах, тобто з огляду на загальні правила про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, їх посадовими та службовими особами (статті 1173, 1174 цього Кодексу).
 
96.        Статтею 1 Закону № 266/94-ВР передбачено, що відповідно до правил цього Закону підлягає відшкодуванню шкода, завдана громадянинові внаслідок:
 
1) незаконного засудження, незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують права громадян;
2) незаконного застосування адміністративного арешту чи виправних робіт, незаконної конфіскації майна, незаконного накладення штрафу;
3) незаконного проведення оперативно-розшукових заходів, передбачених законами України «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та іншими актами законодавства.
 
97.        Згідно зі статтею 2 Закону № 266/94-ВР право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає у випадках:
1) постановлення виправдувального вироку суду;
1^-1) встановлення в обвинувальному вироку суду чи іншому рішенні суду (крім ухвали суду про призначення нового розгляду) факту незаконного повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, незаконного взяття і тримання під вартою, незаконного проведення в ході кримінального провадження обшуку, виїмки, незаконного накладення арешту на майно, незаконного відсторонення від роботи (посади) та інших процесуальних дій, що обмежують чи порушують права та свободи громадян, незаконного проведення оперативно-розшукових заходів;
2) закриття кримінального провадження за відсутністю події кримінального правопорушення, відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення або невстановленням достатніх доказів для доведення винуватості особи у суді і вичерпанням можливостей їх отримати;
4) закриття справи про адміністративне правопорушення.
 
98.        Системне тлумачення зазначених норм свідчить про те, що особа має право на відшкодування моральної шкоди на підставі Закону № 266/94-ВР та статті 1176 ЦК України лише за існування таких умов: шкода завдана особі визначеними у згаданих вище нормах державними органами (органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність; органами досудового розслідування; прокуратурою; судом); шкода завдана особі переліком рішень, дій чи бездіяльності посадових чи службових осіб таких органів.
 
99.        Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України «Про Національну поліцію» у складі поліції функціонують: кримінальна поліція, патрульна поліція, органи досудового розслідування, поліція охорони, спеціальна поліція, поліція особливого призначення, інші підрозділи, діяльність яких спрямована на виконання завдань поліції або на забезпечення її функціонування, рішення про створення яких приймається керівником поліції за погодженням з Міністром внутрішніх справ.
 
100.     Згідно з абзацом другим частини першої статті 5 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» оперативно-розшукова діяльність здійснюється оперативними підрозділами Національної поліції - підрозділами кримінальної та спеціальної поліції.
 
101.     Відповідно до розділу 2 Положення про патрульну службу МВС, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 липня 2015 року № 796, основними завданнями патрульної служби є: забезпечення публічного порядку і громадської безпеки; забезпечення безпеки осіб, захисту їх прав, свобод та законних інтересів; створення стану захищеності життєво важливих інтересів суспільства, сконцентрованих у його матеріальних і духовних цінностях, нормальних умов життєдіяльності людини, діяльності підприємств, установ, організацій; запобігання кримінальним, адміністративним правопорушенням; попередження, виявлення та припинення кримінальних та адміністративних правопорушень, випадків насильства у сім`ї, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх учиненню; взаємодія із суспільством: реалізація підходу «міліція та громада», що полягає у співпраці та взаємодії із населенням, громадськими організаціями, іншими підрозділами органів внутрішніх справ, органами публічної влади, з метою запобігання правопорушенням, забезпечення безпеки, зниження рівня злочинності, а також установлення довірливих відносин між міліцією та населенням; забезпечення безпеки дорожнього руху; організація контролю за додержанням законів, інших нормативно-правових актів з питань безпеки дорожнього руху.
 
102.     З урахуванням наведених правових норм Велика Палата Верховного Суду виснувала, що поліцейський, який складає протокол про адміністративне правопорушення, не є суб`єктом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність чи проводить досудове розслідування, тому до таких правовідносин  не застосовуються приписи статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР. 
 
103.     У підсумку Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі закриття справи про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачене статтею 124 КУпАП, через відсутність події і складу адміністративного правопорушення відшкодування шкоди особі, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, здійснюється на загальних підставах, передбачених статтею 1174 ЦК України, а  положення статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР не є застосовними. 
 
Щодо вирішення спору по суті
 
104.     Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд вирішили спір у цій справі виходячи з того, що закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу такого порушення підтверджує незаконність складення працівниками патрульної поліції відповідного протоколу про адміністративне правопорушення, що презюмує завдання позивачу моральної шкоди.
 
105.     Частково задовольняючи позов та стягуючи з держави України на користь позивача 5 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди, суд першої інстанції дійшов висновку, що моральна шкода заподіяна позивачу внаслідок притягнення його до адміністративної відповідальності шляхом складання протоколу про адміністративне правопорушення інспектором патрульної поліції, тобто службовою особою органу державної влади, який не є органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування, а тому немає підстав для застосування до спірних правовідносин приписів Закону № 266/94-ВР.
 
106.     Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про стягнення з держави України на користь позивача 42 880,00 грн на відшкодування моральної шкоди, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції помилково не врахував правил Закону № 266/94-ВР, яким передбачено, що розрахунковою величиною для визначення розміру відшкодування моральної шкоди за час перебування під слідством чи судом є мінімальний розмір заробітної плати.
 
107.     Велика Палата Верховного Суду з огляду на мотиви, наведені у цій постанові, не може погодитися з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що факт закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу такого порушення презюмує завдання позивачу моральної шкоди, а також з висновками апеляційного суду щодо застосування до спірних правовідносин Закону № 266/94-ВР.
 
108.     Так, суди попередніх інстанцій не врахували, що у спірних правовідносинах шкода відшкодовується на загальних підставах, визначених статтею 1174 ЦК України, а тому обов`язковою умовою для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб відповідача у виді відшкодування шкодиє встановлення протиправності у діях працівників патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення. 
 
109.     Невідповідність вимогам закону дій працівників патрульної поліції, які склали протокол про наявність у діях позивача ознак складу адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 124 КУпАП, в цій справі судами  не встановлена.  
 
110.     Зі змісту постанови Шевченківського районного суду м. Києва від 23 серпня 2022 року у справі № 336/1412/22 (справа про адміністративне правопорушення) встановлено, що у справі була проведена судова автотехнічна експертиза та згідно з висновком експерта від 27 травня 2022 року № СЕ-19/108-22/3815-ІТ у діях ОСОБА_1 не виявлено ознак невідповідності вимогам пункту 10.1 Правил дорожнього руху, водночас у діях водія ОСОБА_2 встановлено порушення вимог пунктів 10.1, 11.4 Правил дорожнього руху, які перебувають у причинному зв`язку зі скоєнням зіткнення.
 
111.     Тобто відсутність складу адміністративного правопорушення у діях позивача встановлена судом за результатами оцінки всіх доказів у справі, зокрема й висновку проведеної судової автотехнічної експертизи, що не доводить очевидної протиправності дій працівника патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення.
 
112.     Суди попередніх інстанцій не врахували, що рішенням у справі про адміністративне правопорушення не встановлено, що складений за результатами ДТП протокол про адміністративне правопорушення не відповідав вимогам закону, зокрема статті 256 КУпАП, та те, що на момент складення протоколу про адміністративне правопорушення дії патрульного поліцейського були протиправними. 
 
113.     Отже, суди попередніх інстанцій не встановили неправомірності у діях працівника патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення, а тому відсутні підстави для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб відповідача у виді відшкодування шкоди. 
 
114.     Ураховуючи те, що у спірних правовідносинах закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося не через невідповідність протоколу вимогам закону або через інші протиправні дії працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки у справі не встановлено підстав, визначених  статтею 1174 ЦК України для відшкодування шкоди, у позивача не виникло право на відшкодування моральної шкоди, у зв`язку із чим відсутні підстави для задоволення позову. 
 
115.     Також суд апеляційної інстанції не врахував, що Управління патрульної поліції в Запорізькій області Департаменту патрульної поліціїне є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, та помилково застосував при вирішені спору приписи Закону № 266/94-ВР, який не підлягає застосуванню до спірних правовідносин. 
 
Щодо оцінки доводів касаційної скарги про неврахування висновків Верховного Суду
 
116.     У касаційній скарзі заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 760/9462/16 та від 21 жовтня 2020 року у справі № 312/262/18. 
 
117.     Оскільки врахуванню підлягають висновки у справах у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду аналізує наведені заявником як приклад на предмет подібності судові рішення Верховного Суду до обставин розглядуваної справи. 
 
118.     Критерії оцінки відносин на предмет подібності сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у справі № 233/2021/19. За такими критеріями суд касаційної інстанції визначає подібність правовідносин з урахуванням обставин кожної конкретної справи. Це врахування потрібно розуміти як оцінку подібності насамперед змісту спірних правовідносин (обставин, пов`язаних із правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів), а за необхідності, зумовленої специфікою правового регулювання цих відносин, - також їх суб`єктів (видової належності сторін спору) й об`єктів (матеріальних або нематеріальних благ, щодо яких сторони вступили у відповідні відносини).
 
119.     У справі № 312/262/18 суди встановили, що рішенням суду закрито адміністративне провадження стосовно позивача в зв`язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-6 КУпАП. Суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач не надав належних та допустимих доказів незаконності дій відповідачів, оскільки жодного адміністративного стягнення, передбаченого КУпАП, до нього застосовано не було, а складання протоколу про адміністративне правопорушення не є притягненням особи до адміністративної відповідальності, оскільки відповідно до статей 283, 284 КУпАП таке питання може бути вирішено лише судом. Самий лише факт закриття справи про адміністративне правопорушення не тягне обов`язкового наслідку цивільно-правового характеру і не може бути доказом того, що дії та бездіяльність відповідачів заподіяли позивачу моральну шкоду.
 
120.     Відповідно доводи касаційної скарги частково підтвердилися. 
 
121.     Водночас в адміністративній справі № 760/9462/16спір виник щодо визнання протиправними дій інспектора патрульної поліції щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення. Суд касаційної інстанції дійшов висновку, що розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та надалі може призвести до виникнення нових судових спорів. Отже, суд у справі № 760/9462/16не вирішував питання щодо відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності.
 
122.     За таких обставин правовідносини у справі № 760/9462/16не є подібними до правовідносин, які виникли між учасниками справи, яка є предметом касаційного перегляду. 
 
Щодо відступу від правових висновків
 
123.     Вирішуючи спори про відшкодування шкоди, завданої складенням протоколу патрульним поліцейським у разі закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення, Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду оцінював дії посадових осіб щодо складання протоколу здебільшого з огляду на те, що самий лише факт складення протоколу (незалежно від того, на підставі чого суд виснував про відсутність складу адміністративного правопорушення) є підставою для відшкодування моральної шкоди, завданої діями працівників патрульної поліції зі складення протоколу, незалежно від того, чи вирішував суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення питання законності протоколу та дій поліцейського.
 
124.     У такій категорії справ Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду виходив з того, щоздійснення провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, яка в подальшому закрита судом за відсутністю складу адміністративного правопорушення, свідчить про незаконні дії посадових осіб, які ініціювали та здійснювали вказане провадження (складання протоколу, затримання особи, отримання пояснень та інше). Відшкодування моральної шкоди провадиться незалежно від того, чи застосувались з боку держави будь-які заходи примусу, чи було понесено особою витрати на погашення штрафу, накладеного судом.
 
125.     Зокрема, до такого висновку дійшов Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду в постановах від 26 січня 2022 року у справі № 953/6561/20, від 07 вересня 2022 року у справі № 289/2110/21, від 17 січня 2024 року у справі № 686/14845/22 (провадження № 61-5136св22). 
 
126.     Переглядаючи цю справу в касаційному порядку, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі відповідності протоколу про адміністративне правопорушення вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу всіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень факт закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу. 
 
При невстановленні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення невідповідності дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції щодо складання протоколу, які мали наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення, дії патрульного поліцейського щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі подальшого закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення можуть бути підставою для відшкодування шкоди державою лише у тому випадку, якщо закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося через очевидну невідповідність протоколу вимогам закону або внаслідок інших протиправних дій працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, або які мають ознаки свавільності. 
 
127.     З огляду на висновки, сформульовані у цій постанові за результатами касаційного перегляду справи, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновків Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, зміст яких узагальнено наведено у пункті 124 цієї постанови, у справах, перелічених у пункті 125 цієї постанови.
 
128.     Велика Палата Верховного Суду наголошує на тому, що вона відступає не від постанови у конкретній справі, а від висновку щодо застосування норм права. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц, від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц, від 26 жовтня 2022 року у справі № 201/13239/15-ц, від 14 червня 2023 року у справі № 448/362/22, від 20 листопада 2024 року у справі № 918/391/23).
 
129.     Незалежно від того, чи перераховані всі судові рішення, в яких викладений правовий висновок, від якого відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення спорів у подібних правовідносинах мають враховувати саме останній правовий висновок Великої Палати Верховного Суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, від 10 листопада 2021 року у справі № 825/997/17, від 04 жовтня 2023 року у справі № 906/1026/22).
 
Щодо результату розгляду касаційної скарги
 
130.     Відповідно до пункту 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
 
131.     Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частини перша, четверта статті 412 ЦПК України).
 
132.     Оскільки у цій справі суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норму матеріального права, а саме правила статті 1174 ЦК України, то судові рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
 
Висновки про застосування норм права
 
133.     Для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди обов`язковою є наявність трьох елементів (умов): неправомірний характер  дії (бездіяльності) цього органу (посадових або службових осіб), наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями (бездіяльністю) і заподіяною шкодою. Водночас наявність вини посадових осіб органів державної владине є обов`язковою умовою такого виду відповідальності. Тягар доведення наявності зазначених трьох умов покладається на позивача, який звернувся до суду з позовом про відшкодування шкоди на підставі статей 1173, 1174 ЦК України.
 
Встановлення протиправності у діях працівника патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення є обов`язковою умовою для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди.
 
Відповідність протоколу про адміністративне правопорушення (за формою чи змістом) вимогам закону, складення такого протоколу уповноваженою особою, а також правомірність інших дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення може бути встановлено судом у справі про адміністративне правопорушення.
 
У разі відповідності протоколу про адміністративне правопорушення вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу всіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень факт закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу. 
 
При невстановленні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення невідповідності дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції щодо складання протоколу, які мали наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення, дії патрульного поліцейського щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі подальшого закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення можуть бути підставою для відшкодування шкоди державою лише у тому випадку, якщо закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося через очевидну невідповідність протоколу вимогам закону або внаслідок інших протиправних дій працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, або які мають ознаки свавільності.
 
134.     З огляду на приписи Закону України «Про Національну поліцію», Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» патрульна поліція не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, тому на правовідносини щодо складання протоколів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, не поширюються правила 
статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР.
 
Керуючись статтями 400, 409, 412, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу Департаменту патрульної поліції задовольнити.
 
Рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року скасувати та ухвалити нове рішення. 
 
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, відмовити. 
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідачка                                                                    О. В. Ступак
Судді:                   О. О. Банасько                                          О. В. Кривенда
                               О. Л. Булейко                                   С. Ю. Мартєв
                            Ю. Л. Власов                                    К. М. Пільков
                            І. А. Воробйова                                 С. О. Погрібний
                            М. І. Гриців                                       І. В. Ткач
                            О. А. Губська                                    О. С. Ткачук
                            Ж. М. Єленіна                                   В. Ю. Уркевич
                            Л. Ю. Кишакевич                              Є. А. Усенко
                            В. В. Король                                      Н. В. Шевцова