ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2024 року	Львів	Справа № 500/8098/23 пров. № А/857/12709/24	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Сеника Р.П.,
суддів Онишкевича Т.В., Судової-Хомюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року у справі №500/8098/23 за адміністративним позовом Комунального підприємства «Об`єднання парків культури і відпочинку м. Тернополя» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Приватний підприємець ОСОБА_1 , Громадська організація «Тернопільський міський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун», про визнання протиправною та скасування вимоги,-
суддя у І інстанції Дерех Н.В.,
час ухвалення рішення 19 квітня 2024 року,
місце ухвалення рішення м. Тернопіль,
дата складення повного тексту рішення 19 квітня 2024 року,
ВСТАНОВИВ:
Комунальне підприємство «Об`єднання парків культури і відпочинку м. Тернополя» (далі – позивач, КП «ОПКІВ м.Тернополя») звернулось до Тернопільського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі – відповідач, апелянт), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Приватний підприємець ОСОБА_1 , Громадська організація «Тернопільський міський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун», про визнання протиправною та скасування вимоги, просило визнати протиправною та скасувати вимогу п.1 листа №131904-14/2063-2023 від 12.09.2023 «Про усунення виявлених порушень» щодо неправомірного нарахування орендної плати ПП ОСОБА_1 в сумі 18496,25 грн. та з Громадською організацією Тернопільський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун» в сумі 239413,78 грн. від Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у своїй вимозі посадові особи Держаудитслужби не конкретизували та чітко не визначили, які саме заходи повинні бути вжиті КП «ОПКІВ м.Тернополя» для усунення порушень. Посилання на норми статті 16 Закону України «Про оренду державного комунального майна» від 03.10.2019 р. №157-ІХ із змінами не дає можливості однозначно визначити, які конкретні дії повинні бути вчинені, оскільки стаття 16 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» встановлює загальні умови укладення договору оренди та внесення змін до нього із застосуванням положень ч.3 ст.631 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV. Стосовно Акту ревізії, позивач вважає, що викладені у ньому висновки з окремих питань зроблені при неповному з`ясуванні усіх обставин та перевірки документальних матеріалів, що в подальшому призвело до надання суб`єктивних висновків щодо встановлених порушень.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року у справі №500/8098/23 позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною та скасовано вимогу п.1 листа №131904-14/2063-2023 від 12.09.2023 «Про усунення виявлених порушень» в частині забезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків) внаслідок несплати орендної плати ПП ОСОБА_1 в сумі 18496,25 грн. та Громадській організації Тернопільський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун» в сумі 239413,78 грн; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції оскаржив відповідач, подавши на нього апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що позивач фактично розпочав виконання п.1 оскаржуваної вимоги. Вважає, що КП «ОПКІВ м.Тернополя» в порушення ч.2 ст.9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-IX (із змінами), надано в безоплатне користування майно площею 2,901 кв.м. без договірних відносин ПП ОСОБА_1 , внаслідок чого підприємством недоотримано орендної плати в сумі 18496,25 грн (в т.ч.: за березень-грудень 2020 – 3993,18 грн, за 2021 рік – 5251,40 грн, за 2022 рік – 6309,5 грн, за січень-травень 2023 року – 2942,17 грн, чим завдано збитків підприємству. Крім цього, вказав, що ревізією встановлено, що КП «ОПКІВ м.Тернополя» відповідно до рішення сесії Тернопільської міської ради від 21.04.2016 №7/7/178 уклало договір позички (безоплатного користування) нежитлового приміщення №224 від 27.09.2016 з Громадською організацією Тернопільський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун» для задоволення потреб членів клубу терміном на 25 років (до 26.09.2041). Відповідач вважає, що дане нежитлове приміщення комунальної власності в порушення ч.2 ст.9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ використовується безоплатно, внаслідок чого підприємством недоотримано орендної плати в сумі 239413,78 грн (в т.ч: за лютий-грудень 2020 – 55389,76 грн, за 2021 рік – 66504,14 грн, за 2022 рік – 80094,63 грн, за січень-травень 2023 року – 37425,25 гривень), чим завдано збитки підприємству на вказану суму.
Апелянт просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року у справі №500/8098/23 в частині задоволених позовних вимог та постановити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог позивача відмовити повністю.
Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч.4 ст.304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог скаржника, виходячи із такого.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку договірні відносини не порушують вимог закону, в тому числі щодо вільного волевиявлення сторін договору. Спонукання суб`єктом владних повноважень позивача вчиняти ті чи інші дії в межах договірних правовідносин, без чіткого визначення законодавчих актів, які позивачу слід застосувати, - виходить за межі його компетенції. Оскаржуваний пункт вимоги не відповідає критерію пропорційності, оскільки відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону, у який спосіб повинен здійснити позивач; не зазначив осіб, які мають бути притягнуті до відповідальності. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги, як акту індивідуальної дії. На переконання суду, неконкретизованість вимоги у пункті 1 позбавляє позивача можливості її виконати у належний спосіб.
Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, згідно п.6.2.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року, затвердженого наказом від 20.03.2023 №93 (із змінами), з 30.06.2023 по 10.08.2023 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства «Об`єднання парків культури і відпочинку м.Тернополя» за період з 01.01.2019 по 31.05.2023.
За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Тернопільській області складено Акт №131904-22/6 від 07.09.2023. Даним Актом зафіксовано, що КП «ОПКІВ м.Тернополя» в порушення ч.2 ст.9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.09.2019 №157-ІХ із змінами, надано в безоплатне користування або позичку майно, внаслідок чого недоотримано орендної плати в сумі 239413,78 грн. (в т.ч.: за лютий-грудень 2020 - 55389,76 грн, за 2021 рік - 66504,14 грн, за 2022 рік - 80094,63 грн, за січень-травень 2023 року - 37425,25 грн.), чим завдано збитки підприємству. Від підписання розрахунків директор КП «ОПКІВ м.Тернополя» відмовився. Зокрема, ревізією встановлено, що КП «ОПКІВ м.Тернополя» відповідно до рішення сесії Тернопільської міської ради від 21.04.2016 №7/7/178 уклало договір позички (безоплатного користування) нежитлового приміщення №224 від 27.09.2016 з Громадською організацією Тернопільський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун» для задоволення потреб членів клубу терміном на 25 років (до 26.09.2041).
Також, за результатами проведеної ревізії встановлено, що КП «ОПКІВ м.Тернополя» в порушення ч.2 ст.9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157- IX із змінами, надано в безоплатне користування майно площею 2,901 кв.м. без договірних відносин ПП ОСОБА_1 , внаслідок чого Підприємством недоотримано орендної плати в сумі 18496,25 грн (в т.ч.: за березень-грудень 2020 - 3993,18 грн, за 2021 рік - 5251,40 грн, за 2022 рік - 6309,5 грн, за січень-травень 2023 року - 2942,17 грн, чим завдано збитків Підприємству.
Після цього, від Управління Західного офісу Держаудитслужби на адресу позивача направлено лист №131904-14/2063-2023 від 12.09.2023, з якого вбачається наступне. Зокрема, ревізією встановлено такі порушення законодавства, які не усунуто, серед іншого: в порушення ч.2 ст.9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ із змінами, надано в безоплатне користування майно, внаслідок чого недоотримано орендної плати в сумі 276909,97 грн. (в т.ч.: від Тернопільського клубу любителів загартування зимового плавання «Нептун» в сумі 239413,78 грн; від ПП ОСОБА_1 в сумі 18496,25 грн; від ТзОВ «Еквато-Тер» в сумі 18999,94 грн.), чим завдано збитки підприємству.
Відтак, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, серед іншого, вимагає: 1) забезпечити відшкодування (стягнення з контрагентів) на користь КП «ОПКІВ м.Тернополя» матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок несплати орендної плати за користування майном на суму 276909,97 грн., в тому числі шляхом укладених договір оренди відповідно до статті 16 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ із застосуванням положень ч.3 ст.631 ЦК України від 16.01.2003 №435-ІV.
Не погоджуючись з такою вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає таке.
Згідно із положеннями ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі – Закон №2939-XII) передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю).
Відповідно до ч.1 ст.2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до вимог ст. 4 Закону № 2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.
Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
Згідно ч.ч. 1-3, 10, 17 ст. 11 Закону № 2939-XII, плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Частиною 2 статті 15 Закону № 2939-XII передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Відповідно до вимог п. 1, п.п. 1, 3 п. 3, п.п. 2, 3, 9 п. 4, п.п. 16, п. 6, п. 7 Положення про Державну аудиторську службу України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі – Положення № 43), центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба).
Основними завданнями Держаудитслужби, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктів господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду – в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин, далі – Порядок № 550).
Згідно п.п. 2, 3 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4-8, 12 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.
Згідно п. 16 Порядку № 550, ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає встановлення відповідності законодавству установчих, фінансових, бухгалтерських (первинних і зведених) документів, статистичної, фінансової та бюджетної звітності, господарських договорів, розпорядчих та інших документів об`єкта контролю, пов`язаних із плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта контролю чи його заступником у строк, який зазначається посадовими особами органу державного фінансового контролю у вимозі про надання документів та встановлюється з урахуванням запитуваного обсягу таких документів;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних посадових осіб органу державного фінансового контролю або фахівців інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
Документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.
Предметом судового контролю у даній справі є п.1 оскаржуваної позивачем вимоги, яка є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації – КП «ОПКІВ м.Тернополя», та обов`язковою до виконання.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно усталеної практики Верховного Суду (зокрема, але не виключно, постанови ВС від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 26 березня 2020 року у справі № 2040/6730/18, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18, від 22 грудня 2023 року у справі № 826/18064/17, від 02 липня 2024 року у справі № 600/2824/23-а, від 25 липня 2024 року у справі № 160/12986/21), під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати, чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги, як індивідуально-правового акту.
У вказаних постановах Верховний Суд також досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.
Так, згідно наведеної усталеної практики Верховного Суду, «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
При цьому, «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
В контексті спірних правовідносин необхідно також дослідити правову природу встановлених ревізією порушень, перевірити доведеність фактів порушень під час здійснення фінансово-господарської діяльності підконтрольної організації, які і стали підставою для виставлення оскаржуваної вимоги.
Такі висновки суду апеляційної інстанції відповідають також правовій позиції Верховного Суду, яка викладена в постанові від 25 липня 2024 року у справі № 160/12986/21.
З огляду на викладене, надаючи оцінку правомірності вимоги органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень в оскаржуваній частині, з урахуванням доводів учасників справи та висновків суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Матеріалами справи підтверджується, що ідповідно до договору про проведення опоряджувальних робіт на дитячому майданчику в парку ім. Т.Г. Шевченка від 05.03.2013 (далі – Договір) та додаткової угоди № 1 до нього від 30.04.2015 укладених між Підприємством і ПП ОСОБА_1 , сторони домовились про облаштування павільйону з продажу квитків та морозива, загальною площею не більше 20 кв.м. По завершенні опоряджувальних робіт на дитячому майданчику та облаштування павільйону Підприємству передається половина павільйону для здійснення реалізації квитків. Термін дії договору встановлено до 05.03.2020 року. Згідно акту передачі-приймання від 05.03.2020, підписаного фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 та колишнім директором Підприємства, від підприємця до Підприємства передано половину павільйону вартістю 110000,0 гривень. Площа приміщень не вказана. Будь яка проектно-кошторисна документація або інвентарна справа на приміщення каси Підприємством не надана.
Проведеними під час ревізії контрольними обмірами вищевказаного павільйону встановлено, що приміщення каси з продажу квитків займає відокремлену площу 7,064 кв.м з окремим входом, а приміщення з продажу продуктів харчування (морозива) – 12,87 кв.м. Разом фактична площа павільйону становить 19,93 кв.м.
При цьому, відповідач у Акті ревізії зазначив, що, враховуючи умови п.1 Додаткової Угоди №1 до Договору, підприємство мало отримати на баланс площу 9,965 кв.м.
Відповідно до ст.256 Цивільного кодексу України позовна давність – це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Відповідно до ст.ст.257, 261 Цивільного кодексу України за загальним правилом, звернутися до суду з позовом особа може протягом 3 років з дня, коли вона довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.
Колишнім директором КП «Об`єднання парків культури і відпочинку м. Тернополя» Лесівим М.Ф. було прийнято акт передачі-приймання від 05.03.2020, який підписаний з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 . При цьому, строк позовної давності минув 05.03.2023 від дня підписання акту передачі-приймання, тому КП «Об`єднання парків культури і відпочинку м. Тернополя» не може подавати позов до ПП ОСОБА_1 
КП «Об`єднання парків культури і відпочинку м. Тернополя» фактично визнано факт передачі частини павільйону для здійснення реалізації квитків та прийняв таку пропозицію на умовах, визначених актом приймання-передачі від 05.03.2020.
З врахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржувана вимога щодо забезпечення відшкодування на користь КП «ОПКІВ м.Тернополя» матеріальної шкоди (збитків), заподіяної внаслідок несплати орендної плати за користування майном від ПП ОСОБА_1 в сумі 18496,25 грн шляхом укладення договору оренди відповідно до статті 16 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ із застосуванням положень ч.3 ст.631 ЦК України від 16.01.2003 №435-ІV, не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту.
Крім цього, відповідно до рішення сесії Тернопільської міської ради від 21.04.2016 №7/7/178) позивач уклав договір (безоплатного користування) нежитлового приміщення №224 від 27.09.2016 з Громадською організацією Тернопільський клуб любителів загартування і зимового плавання «Нептун» для задоволення потреб членів клубу терміном на 25 років ( до 26.09.2041 року).
На момент укладення договору діяв Закон України «Про оренду державного та комунального майна» №2269, який втратив чинність з 01.02.2020 на підставі: прийняття нового Закону України від 03.10.2019 р. №157-ІХ «Про оренду державного та комунального майна» (далі – Закон №157).
Закон №157 введено в дію з 01.02.2020 та ним заборонена передача державного або комунального майна в безоплатне користування або позичку. Попри це, особливості оренди майна, вимоги до змісту оголошення, порядку та строків його оприлюднення визначаються Порядком передачі в оренду державного та комунального майна, який затверджено постановою КМУ від 03.06.2020 р. №483 «Деякі питання оренди державного та комунального майна» (далі – Порядок).
Також, у відповідності до частини другої та частини третьої ст.828 Цивільного кодексу України, Договір позички між юридичними особами, а також юридичною та фізичною особою укладається у письмовій формі. Договір позички буді іншої капітальної споруди (їх окремої частини) укладається у формі, яка визначена відповідно до статті 793 цього Кодексу.
У листі Фонду державного майна України від 11.03.2021 №10-16-5353 компетентний орган зазначав, що Законом №157-ІХ та Порядком не визначено конкретних дій щодо договорів позички, укладених відповідно до Закону №2269, що втратив чинність.
Отже, договори позички, укладені до введення в дію Закону №157-ІХ, зберігають свою чинність та продовжують діяти до моменту закінчення строку, на який їх було укладено.
Після внесення змін до Закону №157-ІХ, змін до рішень ТМР №7/7/178 від 21.04.2016 не було внесено.
Таким чином, судом першої інстанції вірно зазначено, що такі договірні відносини не порушують вимог закону, в тому числі щодо вільного волевиявлення сторін договору.
Так, в постанові Верховного Суду від 02 липня 2024 року у справі № 600/2824/23-а касаційний суд дійшов висновку, що вимога Держаудитслужби наведеного вище змісту не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту, не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.
Колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуваний пункт вимоги не відповідає критерію пропорційності, оскільки відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону, у який спосіб повинен здійснити позивач; неконкретизованість вимоги у пункті 1 позбавляє позивача можливості її виконати у належний спосіб.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст.77 КАСУ України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «РуїзТорія проти Іспанії», параграфи 29-30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових переконливих доводів, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Відповідно до ст.139 КАС України судовий збір розподілу не підлягає.
Керуючись ст. 241, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

ПОСТАНОВИВ :
Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області залишити без задоволення.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року у справі №500/8098/23 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. П. Сеник 	
судді	 	Т. В. Онишкевич 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк