П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

19 листопада 2024 р.	м. Одеса	Справа № 420/15/24	

Перша інстанція: суддя Бездрабко О.І.,

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді доповідача – Турецької І. О.,
суддів – Градовського Ю. М., Шеметенко Л. П.

розглянувши, в порядку письмового провадження, апеляційні скарги Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2024 року у справі за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси до Одеської міської ради, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів – Одеського ліцею №69 Одеської міської ради, Комунальної установи «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси»

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У січні 2024 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси (далі – прокурор) звернувся до суду першої інстанції з позовом до Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради в якому заявив такі вимоги:
- визнати протиправною бездіяльність щодо невжиття заходів про оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеській ліцей № 69  Одеської міської ради за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, буд.45;
- зобов`язати вчинити дії щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеській ліцей № 69 Одеської міської ради за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, буд.45.

Пояснюючи обставини справи прокурор зазначив, що за Одеським ліцеєм № 69 Одеської міської ради (далі - Одеський ліцей № 69)  на праві оперативного управління закріплено нежитлові будівлю та споруди, загальною площею 5 392,8 кв. м. за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45, які розташовані на земельній ділянці площею 20 305 кв. м.
Однак, як заявляє прокурор, у порушення вимог земельного законодавства та положень Закону України «Про повну загальну середню освіту», Одеська міська рада як засновник навчального закладу допустила протиправну бездіяльність, не оформивши державну реєстрацію Одеському ліцею № 69 на право постійного користування земельною ділянкою.
На переконання прокурора, відсутність правовстановлюючих документів на право постійного користування земельною ділянкою  під Одеським ліцеєм № 69 створює передумови для зловживань щодо її розпорядження, ризики для нормального функціонування закладу та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. 
Обґрунтовуючи свої звернення з вказаним позовом, прокурор заявляє,  що в даному випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. Разом із тим, необхідність захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства зумовлена тим, що внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності порушено передбачений законодавством порядок користування земельною ділянкою. 
До того, ж прокурор, покликаючись на постанову Верховного Суду від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22  пояснив, що Одеська міська рада, хоча і наділена повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, однак, зважаючи на допущену бездіяльність, у цій сфері, позивачем у справі бути не може. 

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2024 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), позов задоволено.
Суд визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради  та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради стосовно невжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеській ліцей № 69 за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, буд.45.
До того ж, суд зобов`язав Одеську міську раду і Департамент освіти та науки Одеської міської ради вчинити дії щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеській ліцей № 69 за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, буд.45.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив із того, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Одеський ліцей №69, порушує передбачені державою принципи раціонального й ефективного використання та охорони земель, що призводить до неефективного управління земельними ресурсами та землекористування. 
Суд виснував, що протиправна бездіяльність Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради полягає в тому, що упродовж тривалого часу, а саме з 2013 року, кошти на виготовлення та оформлення відповідних документів на земельну ділянку, яка перебуває в користуванні Одеського ліцею № 69, не виділялися, не ініціювалося питання про включення цього навчального закладу до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки, з метою безкоштовного проведення робіт з розробки проєкту землеустрою, договір на безкоштовне проведення робіт не укладався. 
Оцінюючи доводи  Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про те, що Державною казначейською службою  в особливому режимі, в умовах воєнного стану, не передбачено бюджетних видатків на оформлення в період 2022 – 2023 років  права постійного користування  земельними ділянками  або послуг з проведення топографо - геодезичних робіт, суд констатував, що відсутність асигнувань на оформлення права постійного користування земельними ділянками у 2022-2023 роках не спростовує факт бездіяльності даних суб`єктів владних повноважень, саме з 2013 по 2021 роки, що підтверджується листом Комунальної установи  «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси» від 01.12.2023 р. № 01-21/102.
Також, на думку суду першої інстанції, не спростовує факт бездіяльності відповідачів і покликання Одеського ліцею № 69 та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради  про укладення 31.01.2024 договору №15/24 з КП «Одеський міський землевпорядний центр» на виконання послуг по узгодженню підземних мереж з експлуатуючими службами стосовно спірної земельної ділянки.
При цьому, суд виходив із того, що укладення такого договору не свідчить про вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, адже даний документ не передбачає виконання топографо-геодезичних робіт, здійснення проєктно-вишукувальних робіт з виконання кадастрової зйомки та з розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування, а лише спрямований на узгодження підземних мереж з експлуатуючими службами.

Короткий зміст вимог апеляційних скарг та відзиву.

Вважаючи рішення суду першої інстанції незаконним та необґрунтованим Одеська міська рада та Департамент освіти та науки Одеської міської ради  в апеляційних скаргах, просять його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову заступнику керівника Малиновської  окружної прокуратури міста Одеси в задоволенні позову.

Підставами для задоволення, поданої апеляційної скарги Одеська міська рада заявляє таке.

По – перше, представник Одеської міської ради наголошує про відсутність визначених законом підстав звернення прокурора з цим позовом в інтересах держави.
На його думку, довід прокурора про те, що відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, з яким погодився суд першої інстанції, є помилковим, оскільки законодавцем регламентований чіткий порядок державного контролю за використанням та охороною земель, визначено чіткий перелік суб`єктів владних повноважень, які здійснюють такий контроль, та форми відповідного контролю.
Покликаючись на статтю 188 Земельного кодексу України та на статтю 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», скаржник указує, що є чітко визначений перелік органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. Натомість, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси не звертається до суду в інтересах жодного із зазначених органів, що вказує на відсутність правових підстав для задоволення такого позову прокуратури.

По - друге, представник Одеської міської ради зазначає про відсутність порушень інтересів держави, за захистом яких прокурор звернувся до суду.
Обґрунтовуючи даний довід він указує, що наявність у навчальних закладів права оперативного управління на нежитлові будівлі та споруди свідчить про відсутність будь-якої загрози зловживання розпоряджання земельними ділянками, на яких вони знаходяться. 
Є безперечним, на думку скаржника, що  в законодавстві України закріплений принцип нерозривності нерухомості із земельною ділянкою, на якій вона розташована. 
Отож, за його твердженням, з урахуванням того, що за навчальними закладами,  на праві оперативного управління закріплені речові права на відповідні нежитлові будівлі і споруди, земельні ділянки під такими нежитловими будівлями та спорудами жодним чином не можуть бути передані у власність чи користування іншим особам, що повністю виключає можливість настання будь-яких реальних негативних наслідків для навчальних закладів.

По – третє, представник звертає увагу, що  в Одеській міській раді та Департаменті освіти та науки Одеської міської ради відсутній обов`язок  з оформлення земельної ділянки.

Мотивуючи даний довід, скаржник указав, що суд першої інстанції обґрунтовуючи своє рішення покликався на розпорядження Кабінету Міністрів України  від 17.10.2012 № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», однак, не звернув уваги, що  на місцеві органи самоврядування  не поширюється згадане розпорядження Кабінету Міністрів України.
За його твердженням, указане розпорядження звернено виключно до суб`єктів владних повноважень, що є органами державної влади:
Міністерства освіти і науки, молоді та спорту;
інших центральних органів виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають дошкільні, загальноосвітні навчальні заклади;
Міністерства фінансів;
Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністрацій.
Висновуючи з наведеного, скаржник заявляє, що  положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 року № 802-р як основного нормативно  - правового документу, на який посилається прокурор, обґрунтовуючи обов`язок Одеської міської ради щодо вчинення дій з оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, взагалі не підлягають застосуванню до Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради.
Проаналізувавши приписи Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», скаржник указує, що  ні наведеними положеннями законодавства, ні будь-якими іншими чинними нормами не встановлено ані імперативного обов`язку з формування земельної ділянки, на якій розташований навчальний заклад, ані граничного строку вжиття заходів з формування таких земельних ділянок.
При цьому, він акцентує увагу, що формування земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності територіальної громади, є виключно правом, а не обов`язком органів місцевого самоврядування.

По - четверте, покликаючись на пункт 4  розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2012  № 802-р, представник  Одеської міської ради зазначає, що  фінансування заходів з проведення землевпорядних робіт і оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки передбачено за рахунок бюджетних призначень.  Проте, за його твердженням, жодного фінансування з державного бюджету на проведення землевпорядних робіт і оформлення правовстановлюючої документації на земельні ділянки комунальної власності, на яких знаходяться комунальні навчальні заклади, не виділялося, всі ці заходи фінансуються за рахунок місцевого бюджету територіальної громади.
Не погоджуючись з висновком суду першої інстанції про безпідставне невключення Одеською міською радою та Департаментом освіти та науки Одеської міської ради Одеського ліцею № 69 до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки, що унеможливило безкоштовне проведення вищевказаних робіт для виготовлення проекту землеустрою, представник зазначив, що реалізація заходів даної програми здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету.
На його думку є неприпустимим втручання в питання фінансування та розподілу фінансів Одеської міської територіальної громади, оскільки визначення напрямів використання коштів місцевого бюджету та визначення доцільності їх використання є виключною компетенцією Одеської міської ради.
На сьогодні, як зауважує скаржник, одним із головних пріоритетів також є забезпечення належного функціонування міста в умовах воєнного стану, тоді як оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки під навчальними закладами не є першочергово необхідними заходами, без яких неможливе функціонування міста. Більше того, оформлення чи неоформлення земельних ділянок на стан та якість освіти жодним чином не впливає.

Аналізуючи доводи апеляційної скарги Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, колегія суддів зазначає, що вона, за своєю суттю, перекликається з доводами апеляції Одеської міської ради.
Так, представник Департаменту наголошує, що суд першої інстанції неправильно визначив підстави для представництва прокурора в суді, позаяк відповідно до повноважень Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради, останній здійснює претензійно-позовну роботу з питань, пов`язаних з реалізацією повноважень у сфері земельних правовідносин.
Далі, в апеляції зазначається, що відповідно до листа  Комунального підприємства «Одеський міський землевпорядний центр» від 28.02.2024 № 01-06/94, станом на 28.02.2024 розпочато виконання топографо-геодезичної зйомки земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45.
Себто, як стверджує скаржник, на момент розгляду справи в суді першої інстанції, земельна ділянка за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45 вже була включена до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 року.
Стверджується апелянтом також про те, шо прокурор не надав доказів про порушення інтересів держави або прав дітей у даному спорі, а підстави для подання позову є штучно надуманими та мають штучний характер.
На користь такого висновку, як вважає представник Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, свідчать основні положення Земельного кодексу України та Цивільного кодексу України  про те, що власник нерухомого майна має право на користування земельною ділянкою, на якій воно розташоване. Ніхто інший, окрім власника об`єкта нерухомості, не може претендувати на земельну ділянку, оскільки вона зайнята об`єктом нерухомого майна.
Останнє, на що звертає увагу Департамент освіти та науки Одеської міської ради, це відсутність з його боку порушення інтересів держави у сфері охорони права на освіту дітей. Як наголошується в апеляції,  в м. Одесі забезпечена можливість отримання загальної середньої освіти відповідно до чинного законодавства України та Державних стандартів.

У відзиві на апеляційну скаргу Одеської міської ради, а також у відзиві на апеляційну скаргу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, заступник керівника Малиновської  окружної прокуратури міста Одеси
Заявляє, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на засадах верховенства права, є законним та обґрунтованим, ухваленим відповідно до норм матеріального права, з дотриманням норм процесуального права, з урахуванням правових висновків Верховного Суду. У той же час, на думку прокурора апеляційні скарги не містять жодних доводів, належних та допустимих доказів на спростування положень оспорюваного рішення суду першої інстанції.
Аналізуючи доводи скарг, прокурор зауважує про відсутність доказів про включення Одеського ліцею №69 до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси та стверджує, що дотепер земельна ділянка по вул. Іцхака Рабіна 45 в м. Одесі не сформована та не зареєстрована в Державному земельному кадастрі.
Спростовуючи твердження апелянтів з приводу того, що зловживання стосовно розпорядження земельною ділянкою є неможливим, прокурор звертає увагу, що будівлі навчального закладу займають лише частину земельної ділянки, а це надає обґрунтовані підстави вважати, що  нею можуть незаконно розпорядитися (передати у власність або користування) іншим особам під забудову або для інших потреб.
Також відхиляються доводи Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, що дана установа не є суб`єктом, на якого розповсюджуються приписи розпорядження Кабінету Міністрів України  від 17.10.2012 №802-2-р та стверджується про її підпорядкування, з питань здійснення делегованих повноважень, Одеській обласні державній адміністрації.

Відповідно до пункту 3 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Фактичні обставини справи.

Згідно з рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 26.09.2013 №358 «Про закріплення за комунальними навчальними закладами, засновником яких є Одеська міська рада, права користування об`єктами нежитлового фонду комунальної власності територіальної громади м. Одеса на праві оперативного управління» за комунальним навчальним закладом Одеською спеціалізованою школою № 69 І-ІІІ ступенів з поглибленим вивченням англійської мови Одеської міської ради Одеської області закріплено право користування об`єктами нежитлового фонду комунальної власності територіальної громади м. Одеси на праві оперативного управління, а саме громадський будинок загальною площею 5 392,8 кв. м, розташований за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45.
17.12.2013 рішенням Одеської міської ради №4230 – V наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування Одеській спеціалізованій школі № 69 І-ІІІ ступенів з поглибленим вивченням англійської мови, за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45  для експлуатації  та обслуговування будівель та споруд.
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно право оперативного управління вказаною нежитловою будівлею та спорудами зареєстровано в реєстрі 24.07.2017 р. на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень  №34030110. 
22.09.2022 Одеська міська рада прийняла рішення № 997-VІІІ «Про зміну найменувань закладів загальної середньої освіти комунальної власності територіальної громади м. Одеси та затвердження статутів закладів у новій редакції».
За вказаним рішенням  змінено найменування навчального закладу з «Одеська спеціалізована школа № 69 І-ІІІ ступенів з поглибленим вивченням англійської мови Одеської міської ради Одеської області» на «Одеський ліцей № 69 Одеської міської ради».
Згідно технічного паспорту загальна площа земельної ділянки по вул. Іцхака Рабіна, 45, в м. Одесі під будівлею та двором Одеського ліцею № 69 Одеської міської ради становить 20 305 кв. м.
Відповідно до інформації Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради від 13.11.2023  № 01-19/1938 рішення про надання в постійне користування Одеському ліцею № 69 Одеської міської ради земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45  Одеською міською радою не приймалося. 
Департамент освіти та науки Одеської міської ради листом від 10.11.2023 за № 01-19-/4465/4658 повідомив прокуратуру, про те, шо незважаючи на наявність рішення  Одеської міської ради від 17.12.2013  № 4230-ІV про надання Одеському  ліцею №69 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування для експлуатації та обслуговування будівель і споруд вищевказаного навчального закладу, відсутні бюджетні видатки на оформлення права постійного користування земельними ділянками у 2022 та 2023 роках, відповідно до Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про публічні закупівлі», Указу Президента України від 24.02.2022  № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 р. № 590 «Про затвердження Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану.
Також у листі вказано, що КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси», на виконання листа Департаменту від 03.07.2023 № 01-19-14/2538/2386, звернулась 27.07.2023  з листом за №01-21/581 до КП «Одеський міський землевпорядний центр» Одеської міської ради з щодо отримання послуг з безкоштовного проведення проектно-вишукувальних робіт з виконання кадастрової зйомки та виконання топографо-геодезичних робіт з коректур геопідоснови М6500, проектно-вишукувальних робіт з розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у томі числі площею 20 305 кв. м. по вул. Іцхака Рабіна, 45 у м. Одесі, на якій розташований Одеський ліцей № 69) та включення закладів освіти комунальної власності до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки, затвердженої рішенням Одеської міської ради від 08.12.2021 № 805-VIII. Наголошено, що після включення Одеського ліцею № 69  до вищевказаної Програми, КП «Одеський міський землевпорядний центр»  безкоштовно проведе вищевказані роботи.
Згідно інформації КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси» від 01.12.2023 р. № 01-21/1027 договір про безоплатне проведення проєктно-вишукувальних робіт з виконання кадастрової зйомки та виконання топографо-геодезичних робіт з розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Іцхака Рабіна, 45, у м. Одесі, на якій розташований Одеський ліцей № 69, не укладений.
На звернення  КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси» від 27.07.2023 р. № 01-21/581, КП «Одеський міський землевпорядний центр» листом від 27.08.2023 №234.1-01 повідомило про необхідність звернення до Одеської міської ради з метою включення закладів освіти до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2024 рік з подальшим наданням необхідних документів.
Відповідно до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 10.06.2022  № 93 «Про внесення змін до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки, затвердженої рішенням Одеської міської ради від 08 грудня 2021 року № 805-VIII» одним із заходів вказаної Програми є забезпечення функціонування КП «Одеський міський землевпорядний центр», джерелом фінансування якого є бюджет Одеської міської ради територіальної громади для виконання топографо-геодезичних робіт та кадастрових зйомок. 
01.11.2023 КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси» звернулася з листом № 01-21/937 до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради щодо включення закладів освіти до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки, у перелік яких включила  Одеський ліцей № 69.
31.01.2024 між КП «Одеський міський землевпорядний центр» (Виконавець)  та Одеським ліцеєм №69  (Замовник) та КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси»  укладений договір №15/24.
Відповідно до пункту 1.1. Виконавець бере на себе обов`язок виконати послуги стосовно узгодження підземних інженерних мереж з експлуатуючими службами щодо земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляцій і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для їх задоволення, зважаючи на таке.

Відповідаючи на довід апеляційних скарг щодо відсутності визначених законом підстав для звернення прокурора із вказаним позовом, в інтересах держави, колегія суддів звертається до правових висновків Верховного Суду, що викладені у справах за подібними правовідносинами, а саме в постановах від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18,  від 13.07.2022 у справі №120/1460/21-а, від 14.02.2023 у справі №580/1374/22.
У цих справах Верховний Суд встановлював наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, шляхом подання позову про зобов`язання міської ради та її виконавчого органу, який  управляє закладами освіти комунальної власності територіальної громади, вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться заклад освіти.
Отож, дослідивши наведені вище судові справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У справі, що розглядається, прокурор у позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. 
Крім того, на його думку, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом усунення передумов для зловживань щодо розпорядження вказаною земельною ділянкою, а також усунення ризиків для нормального функціонування закладу та начального процесу.
Колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, шо таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».
Так, у преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 2.12.1995), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.
Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20.03.2018 у справі  №337/3087/17, від 25.04.2019 у справі № 226/1056/17, від 24.10.2019 у справі №815/1729/16, від 25.03. 2020 у справі № 387/168/17, від 26.05.2020 у справі №303/5848/16-а.
Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України «Про освіту»  право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що в цій справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Досліджуючи доводи апеляційних скарг щодо відсутності в Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради обов`язку з оформлення земельної ділянки, колегія суддів установила таке.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» унормовано, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини 1 статті 32 цього ж Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.
Крім того, частиною 6 статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний:
забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;
у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;
забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:
нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо;
майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав;
інші активи, передбачені законодавством.

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.
Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
Згідно з частинами 1 та 2 статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, заклади освіти незалежно від форми власності.
Частинами 2 та 5 статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Статтю 126 Земельного кодексу України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини 1 статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 Земельного кодексу України, відповідно до частини другої якої особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
З матеріалів справи випливає, що відповідно до пунктів 1.5, 7.1, 7.5 Статуту Одеського ліцею № 69, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28.09.2022 №997-VIII, Одеська міська рада є засновником указаного закладу, а його управління, здійснює Департамент освіти та науки Одеської міської ради.
Аналізуючи обставини справи у взаємозв`язку з наведеними вище нормами є підстави вважати обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що управління закладами освіти, у тому числі  прийняття рішень щодо оформлення речових прав на об`єкти комунальної власності, є обов`язком відповідної ради.
Департамент освіти та науки Одеської міської ради на підтвердження вчинення дій щодо включення земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45 до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 року, затвердженої рішенням Одеської міської ради від 08.12.2021 №805- VIII покликається на направлення листа від 26.02.2024 № 01- 19/1038 на адресу  Комунального підприємства «Одеський міський землевпорядний центр»  про надання інформації та про отримання, від останнього, відповіді, про те, що станом на 28.02.2024 розпочато виконання  топографо-геодезичної зйомки земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Іцхака Рабіна, 45.
Натомість, як правильно зауважив суд першої інстанції, протиправна бездіяльність Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради полягає в тому, що упродовж тривалого часу, а саме з 2013 року, грошові кошти на виготовлення та оформлення відповідних документів на земельну ділянку, яка перебуває в користуванні Одеського ліцею № 69, не виділялися, не ініціювалося питання про включення цього навчального закладу до Міської цільової програми благоустрою м. Одеси на 2022-2026 роки з метою безкоштовного проведення робіт з розробки проєкту землеустрою, договір на безкоштовне проведення робіт не укладався. 

Відповідаючи на довід скаржників про неправильне застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин розпорядження Кабінету Міністрів України № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», адже даний нормативний акт поширюється виключно на органи державної влади, колегія суддів дійшла таких висновків.

За змістом вказаної постанови, Міністерству освіти і науки, молоді та спорту, іншим центральним органам виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають дошкільні, загальноосвітні навчальні заклади, обласним, міським державним адміністраціям здійснити протягом 2012 і 2013 років заходи, пов`язані з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні загальні заклади.
За такого правового регулювання слід вважати обґрунтованим довід скаржників про непоширення дії даного нормативного акта до спірних правовідносин.

На думку колегії суддів, обов`язок Одеської міської ради та Департаменту освіти та науки Одеської міської ради щодо  прийняття рішень стосовно  оформлення речових прав на об`єкти комунальної власності регулюється згаданої вище статтею 122 Земельного Кодексу України та статтями 26 та 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Управління закладами освіти, які належать територіальним громадам відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини 1 статті 32 Закону № 280/97-ВР належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Погоджуючись з позицією суду першої інстанції про наявність протиправної бездіяльності з боку відповідачів, колегія суддів вважає обґрунтованим його висновок, що ухвалення Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про публічні закупівлі», а також прийняття Президентом України  Указу від 24.01.2022 р. № 64/2022, відповідно до яких припинилося фінансування послуг на оформлення права постійного користування земельними ділянками у 2022-2023 роках, не спростовує факту бездіяльності відповідачів саме з 2013 по 2021 роки, що підтверджується листом КУ «Центр фінансування та господарської діяльності закладів та установ системи освіти Хаджибейського району м. Одеси» від 01.12.2023 р. № 01-21/102.
За вказаним листом договір про безоплатне проведення проєктно-вишукувальних робіт з виконання кадастрової зйомки та виконання топографо-геодезичних робіт з розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по вул. Іцхака Рабіна, 45, у м. Одесі, на якій розташований Одеський ліцей № 69, не укладений.

Згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики Європейського суду з прав людини, існують такі критерії мотивованості судового рішення, це, зокрема: у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати касаційну скаргу.
На переконання колегії суддів, такі критерії мотивованості судового рішення виконані, надані відповіді на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору.
У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права та відповідно до статті 316 КАС України, ухвалив законне й обґрунтоване рішення про задоволення позову прокурора.
Та обставина, що суд помилково керувався при вирішенні спірних правовідносин розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов`язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади» не вплинуло на правильність судового рішення.

За результатами апеляційного оскарження розподіл судових витрат не проводиться.

Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.

Керуючись статтями: 308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, Одеської міської ради – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2024 року у справі за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси до Одеської міської ради, Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

суддя                                                                                 Ю. М. Градовський

суддя                                                                                 Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 19.11.2024.