ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2024 року 

м. Київ

справа №520/26475/21
адміністративне провадження № К/990/38197/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Харківській області 
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року (суддя Мар`єнко Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року (колегія у складі суддів Мінаєвої О.М., Кононенко З.О., Калиновського В.А.)
у справі № 520/26475/21
за позовом Приватного акціонерного товариства "Кераміка" 
до Державної екологічної інспекції у Харківській області, Державної екологічної інспекції України 
про визнання протиправними дій, скасування припису та наказу. 

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У грудні 2021 року Приватне акціонерне товариство "Кераміка" (далі - ПрАТ "Кераміка") звернулося до суду із позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області, Державної екологічної інспекції України, у якому, з урахуванням уточнення вимог, просило:
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо видання наказу від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області від 23.06.2021 №   595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)";
- скасувати припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 07.07.2021 №49/08-10, який був виданий з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)";
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо надання погодження від 04.06.2021 №2.1/1030 ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) із здійснення державного нагляду Державної екологічної інспекції у Харківській області на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 31.05.2021 на адресу Державної екологічної інспекції у Харківській області від ОСОБА_1 надійшла заява, в якій останній просив провести перевірку ПрАТ "Кераміка", яке розташоване за адресою: м.   Люботин, вул.   Челюскіна, буд.180 (здійснює фактичну діяльність за адресою: м.   Дергачі, вул.   Лозівська, 1. Зазначив, що діяльність підприємства пов`язана з незаконним видобутком корисних копалин та виробництвом цегли, здійснює значні викиди в атмосферу та забруднює земельну ділянку; підприємство незаконно використовує земельну ділянку, на якій розташовуються виробничі цехи.
3. З метою розгляду заяви ОСОБА_1 від 28.05.2021 (зареєстрована за вх.№К-200 від 31.05.2021) начальник Державної екологічної інспекції у Харківській області склав інформаційну довідку від 01.06.2021 із зазначенням підстав проведення планового заходу та направив її на погодження до Державної екологічної інспекції України.
4. Розглянувши лист Державної екологічної інспекції в Харківській області від 01.06.2021 №К-200/П-140, Державна екологічна інспекція України надала погодження від 04.06.2021 №2.1/1030ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підстав звернення ОСОБА_1 від 28.05.2021 про порушення, що спричинило шкоду його правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави суб`єктом господарювання - Приватним акціонерним товариством "Кераміка" (код ЄДРПОУ 30592304).
5. Наказом Державної екологічної інспекції в Харківській області від 23.06.2021 №595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка" направлено відповідних спеціалістів на перевірку в термін з 24 по 25, з 29 по 30 червня, 01 липня 2021 року. Копію направлення отримано під особистий підпис уповноваженою особою підприємства 24.06.2021.
6. В період з 24 червня по 01 липня 2021 року посадовими особами Державної екологічної інспекції в Харківській області на підставі ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі -Закон № 1264-XII), статей 4, 6, 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), наказу від 23.06.2021 №595/12-02, проведено позапланову перевірку діяльності ПрАТ "КЕРАМІКА" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони атмосферного повітря, використання та охорони земель, поводження з відходами, пестицидами та агрохімікатами, використання і охорони надр.
7. За результатом позапланової перевірки ПрАТ "КЕРАМІКА" сформовано акт від 01.07.2021 №595/12-02/08-04 та складено припис від 07.07.2021 №49/08-10.
8. Вважаючи підстави видання наказу на перевірку незаконними, а самі дії по проведенню перевірки та акти, прийняті за наслідком такої перевірки протиправними, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірку проведено з порушенням законодавства України, оскільки, підставою для її призначення слугувало звернення ОСОБА_1 , яке не відповідає вимогам ст.8 Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР) та є анонімним. Крім того, при проведенні перевірки відповідач вийшов за межі предмету перевірки та порушив строки її проведення.
10. Відповідач - Державна екологічна інспекція в Харківській області позовні вимоги не визнала, посилаючись на те, що при призначенні перевірки та її проведенні діяла в порядок, спосіб та у межах чинного законодавства України.
11. Відповідач - Державна екологічна інспекція України заперечувала проти позовних вимог; посилалася на постанову Верховного Суду від 15.07.2019 у справі №820/11047/15, згідно якої питання про необґрунтованість призначення та проведення перевірки суб`єкт господарювання може поставити на етапі допуску контролюючого органу до її проведення. Допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених органом державного нагляду (контролю) при призначенні такої перевірки.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 27.06.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2023, позов задовольнив.
13. Суди дійшли висновку, що заява ОСОБА_1 не відповідає приписам Закону №393/96-ВР та Закону № 877-V, а тому протиправними є дії Державної екологічної інспекції України щодо надання погодження від 04.06.2021 №2.1/1030 ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) із здійснення державного нагляду Державної екологічної інспекції у Харківській області на підставі звернення фізичної особи та, як наслідок, протиправними є дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки ПРАТ "КЕРАМІКА" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)".
Також суди зазначили, що позивач відноситься до суб`єктів малого підприємництва, тому строк проведення позапланового державного нагляду (контролю) не повинен перевищувати двох робочих днів. Згідно з наказом на проведення перевірки від 23.06.2021 №595/12-02 та акту перевірки від 01.07.2021 №595/12-02 строк проведення перевірки підприємства позивача склав 5 робочих дні (24-25.06.2021, 29-30.06.2021та 01.07.2021), що не відповідає Закону № 877-V.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Державна екологічна інспекція у Харківській області у касаційній скарзі просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27.06.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
15. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ч. 4 ст. 6 Закону № 877-V у питанні строку здійснення позапланового заходу відносно суб`єкта малого підприємництва, який не може перевищувати двох робочих днів. 
Екологічна інспекція не належить до органів Державної фіскальної служби України, не володіє інформацією про кількість працівників ПрАТ "Кераміка", не може відносити суб`єкта господарювання до суб`єктів малого підприємництва. 
Також покликається на неврахування судами попередніх інстанцій при вирішенні спору правової позиції щодо застосування ст. 7 Закону № 877-V, викладеної у постанові Верховного Суду від 18.10.2022 у справі №200/9311/20-а, щодо проведення перевірки на підставі питань, зазначених у направленні. ПрАТ "Кераміка" не скористалося правом не допускати посадових осіб Державну екологічну інспекцію у Харківській області до позапланової перевірки. 
16. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2023 відкрито касаційне провадження. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, й наведення ним підстав касаційного оскарження, передбачених п. 1, 3 ч. 4 ст. 328 КАС України.
17. Відзив від позивача не надходив. Відповідно до довідки про доставку електронного листа ухвала про відкриття касаційного провадження від 19.12.2023 була доставлена до електронного кабінету позивача 21.12.2023 о 03 год. 32 хв.
18. Скаржник просив про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20. У відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з ст. 1 Закону 1264-XII завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.
22. У відповідності до ст. 3 Закону № 1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища, зокрема, є: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.
23. Згідно з абз. 2, 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
24. Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).
25. Згідно з п. 7 Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
26. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
27. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закон № 877-V).
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
28. При цьому, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (ч. 5 ст. 7 Закон № 877-V).
29. З огляду на положення ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Суб`єкт господарювання має право підписати акт із зауваженнями у разі, якщо не погоджується з актом. У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
30. Судами встановлено, що Інспекція провела позапланову перевірку діяльності ПрАТ "Кераміка" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони атмосферного повітря, використання та охорони земель, поводження з відходами, пестицидами та агрохімікатами, використання і охорони надр. За результатом проведеної позапланової перевірки ПрАТ "КЕРАМІКА" сформовано акт від 01.07.2021 №595/12-02/08-04 та складено припис від 07.07.2021 №49/08-10.
31. Позивач у цій справі, крім скасування припису від 07.07.2021 № 49/08-10, також просить:
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо видання наказу від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)";
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо надання погодження від 04.06.2021 № 2.1/1030 ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) із здійснення державного нагляду Державної екологічної інспекції у Харківській області на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.
32. У постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 викладено правову позицію Великої Палати Верховного Суду щодо можливості скасування наказу про призначення перевірки після її проведення:

«…у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.»

33. Велика Палата Верховного Суду у справі №816/228/17 дійшла висновку про те, що «неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову…» та визначилась з тим, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.
34. У цій справі оскаржувався наказ про призначення перевірки, прийнятий податковим органом, але цей висновок має загальний характер, тому Суд вважає його застосовним і до справи, що розглядається.
35. Підхід, покладений в основу постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №816/228/17, свідчить про те, що позивач має право оскаржити процедуру призначення та дії щодо проведення перевірки шляхом викладення такої незгоди з наказом та діями, як підстав оскарження наслідків перевірки.
36. Положеннями ст. 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
37. Отже правомірність дій з призначення та проведення перевірки може бути оцінено судом при вирішенні спору за позовами суб`єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень та за позовами Інспекції про стягнення сум збитків, в основу яких покладені результати перевірки та складені розрахунки.
38. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 по справі №826/4278/14, від 20.02.2018 по справі № 803/1130/17 та від 15.07.2019 по справі №820/11047/15 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.
39. У цій справі результатом перевірки є припис. Саме при вирішенні спору щодо законності припису заявник не позбавлений можливості посилатись на порушення вимог законодавства щодо призначення та проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність висновків контролюючого органу. Таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень природоохоронного законодавства.
40. Одночасно Суд звертає увагу на те, що дії відповідача щодо призначення та проведення планової перевірки є реалізацією наказу, у зв`язку з чим, позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача є похідними від вимог щодо скасування наказу.
41. Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
42. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
43. У постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала таку правову позицію:

«Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

44. За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання припису не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
45. Водночас згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
46. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
47. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).
48. В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
49. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі в частині:
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо видання наказу від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- скасування наказу Державної екологічної інспекції у Харківській області від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)";
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції України щодо надання погодження від 04.06.2021 № 2.1/1030 ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) із здійснення державного нагляду Державної екологічної інспекції у Харківській області на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.
50.          За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб`єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.
51.          Отже предметом розгляду касаційного суду є виключно припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 07.07.2021 № 49/08-10.
52. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення перевірки позивача визначено звернення ОСОБА_1 від 28.05.2021 з приводу порушення вимог природоохоронного законодавства ПрАТ "Кераміка".
53. Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
54. Відповідно до ч.ч. 7, 8 ст. 5 Закону № 393/96-ВР у зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону.
55. У постанові від 26.10.2022 у справі №820/3193/18 Верховний Суд зазначив:

«Аналіз вищевикладених приписів законодавства дозволяє сформулювати основні вимоги до індивідуальних чи колективних звернень фізичних осіб, які можуть зумовлювати наявність підстав для проведення позапланової перевірки, а саме: звернення не може бути анонімним, повинно забезпечувати повну ідентифікацію заявника (заявників), зокрема, містити дані про них та бути підписаним; звернення повинно бути обґрунтованим і містити відомості про факти порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави; до звернення повинні бути додані документи чи їх копії, що підтверджують такі порушення (за наявності).»

56. Суд апеляційної інстанції, дослідивши заяву ОСОБА_1 від 28.05.2021, яка стала підставою для проведення перевірки позивача, встановив, що звернення містить власноручний підпис заявника, зазначено адресу електронної пошти, на зворотному боці заяви вказано адресу для листування. Заява ОСОБА_1 від 28.05.2021 містить опис діяльності позивача, припущення про обсяг викидів в атмосферне повітря та незаконне використання підприємством земельної ділянки. 
Водночас суди зазначили, що заявник не вказав адресу свого місця проживання, відомості про факти порушення, що спричинило шкоду його правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави. 
З цих підстав суди дійшли висновку, що заява ОСОБА_1 не відповідає приписам Закону № 393/96-ВР та Закону № 877-V
57. Суд не погоджується з таким висновком, вважає його наслідком застосування формального підходу до оцінки звернення ОСОБА_1 . Немає підстав вважати, що зазначена адреса «для листування» не є адресою «проживання» ОСОБА_1 . 
Також Суд не погоджується з висновком, що ОСОБА_1 не зазначив, які саме права чи законні інтереси заявника, територіальної громади чи держави порушує діяльність підприємства позивача. 
Відповідно до ст.50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
ОСОБА_1 зазначив, що виробництво здійснює значні викиди в атмосферу та забруднює земельну ділянку. Зазначена заявником у зверненні адреса у м. Дергачі збігається з містом здійснення діяльності позивачем, що доводить те, що ймовірне, на думку ОСОБА_1 , порушення позивачем екологічного законодавства порушує його конституційне право на безпечне для життя і здоров`я довкілля. 
Надмірна вимогливість до дотримання форми звернення може стати на заваді реалізації права громадян на звернення і обмежити їх участь в суспільному житті. 
58. З огляду на зазначене, звернення заявника відповідає вимогам Закону України "Про звернення громадян" та Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а тому його обґрунтовано покладено в основу наказу Державної екологічної інспекції у Харківській області №595/12-02 від 23.06.2021 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) приватного акціонерного товариства "Кераміка".
59. За змістом ст. 50 Закону України 1264-XII екологічною безпекою є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей, і така безпека гарантується громадянам України здійсненням широкого комплексу взаємопов`язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів.
Оскільки відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону 1264-XII завдання заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, проведення яких належить до повноважень Держекоінспекції та її територіальних органів, полягає у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами, то такі заходи, можна віднести до заходів, які можуть гарантувати громадянам екологічну безпеку і попередити погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей.
60. Таку позицію висловлено в постанові Верховного Суду від 26.10.2022 у справі №820/3193/18
61. Суд відхиляє довід про те, що у заяві наведено неточну адресу здійснення господарської діяльності ПрАТ "Кераміка» - м. Дергачі, вул. Лозівська, 1, в той час як відповідно до рішення виконавчого комітету Дергачівської міської ради від 09.11.2021 №364 позивач здійснює господарську діяльність за адресою: АДРЕСА_1 (т. 1, а.с.228), адже адреса була змінена рішенням Дергачівської міської ради №354 від 09.11.2021 через півроку після звернення ОСОБА_1 .
62. Стосовно строків проведення перевірки Суд виходить з того, що у відповідності до ч.4 ст. 6 Закону № 877-V строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
63. Відповідно до ч. 3 ст. 55 Господарського кодексу України суб`єкти господарювання залежно від кількості працюючих та доходів від будь-якої діяльності за рік можуть належати до суб`єктів малого підприємництва, у тому числі до суб`єктів мікропідприємництва, середнього або великого підприємництва.
Суб`єктами малого підприємництва є юридичні особи - суб`єкти господарювання будь-якої організаційно-правової форми та форми власності, у яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) не перевищує 50 осіб та річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 10 мільйонам євро, визначену за середньорічним курсом Національного банку України.
64. Відповідно до фінансової звітності позивача за формою №1-мс за 2020 рік, середня кількість працівників підприємства - 7 осіб, річний дохід - 2929200 грн.
65. Таким чином, позивач відноситься до суб`єктів малого підприємництва, строк проведення позапланового державного нагляду (контролю) не повинен перевищувати двох робочих днів.
66. Згідно з наказом на проведення перевірки від 23.06.2021 №595/12-02 та акту перевірки від 01.07.2021 №595/12-02 строк проведення перевірки підприємства позивача склав 5 робочих днів (24-25 червня, 29-30 червня та 1 липня 2021 року), що є порушенням Закону № 877-V.
67. Водночас Суд бере до уваги , що про здійснення позапланового заходу (перевірки) у 5-тиденний строк позивач знав до початку перевірки. Ці ж строки зазначено у направленні на перевірку, яку позивач отримав 24.06.2021.
68. Знаючи про такі строки перевірки, позивач проти перевірки не заперечив і до неї допустив, хоча відповідно до абз. 3 п. 5 ст. 7 Закону  № 877-V  суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
69. Схожі ситуації вже досліджувалися в практиці Верховного Суду. Зокрема, у постанові від 18.01.2019 у справі №815/3007/16 колегія суддів Касаційного адміністративного суду дійшла таких висновків: 

«аналізованими нормами зазначених вище нормативно-правових актів, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку.
Разом з цим, на думку колегії суддів, порушення органом державного нагляду (контролю)  вимог Закону № 877-V щодо оформлення та надання суб`єкту господарювання повідомлення (направлення) про перевірку та посвідчення на здійснення перевірки, є підставою для недопущення останнім посадових осіб органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
У разі невикористання суб`єктом господарювання цього права не можна визнати такі порушення  безумовною підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.  
Тобто, на думку колегії суддів, допустивши до перевірки посадових осіб органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю), позивач втратив право визнати незаконними наслідки такої перевірки з формальних підстав, зокрема, незазначення номеру та дати наказу, за яким призначено позаплановий захід, тривалість проведення перевірки».

70. Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається. Окрім того, Суд звертає увагу, що позивач не наводить спростувань виявленого порушення. Порушення тривалості проведення перевірки не усуває небезпеки  виявленого порушення і не може бути самостійною підставою для скасування припису.
71. Враховуючи зазначене, Суд вважає правомірним припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 07.07.2021 № 49/08-10, який було видано з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)", і не вбачає підстав для задоволення позовної вимоги і його скасування.
72. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
73. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
74. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених   статтею 341   цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
75.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції, закриття провадження у справі в частині вимог, які не належать до юрисдикції адміністративного суду, та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні іншої частини вимог.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Харківській області задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 червня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року у справі № 520/26475/21 скасувати.
Закрити провадження у справі № 520/26475/21 в частині позовних вимог про:
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо видання наказу від 23.06.2021 №595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- скасування наказу Державної екологічної інспекції у Харківській області від 23.06.2021 № 595/12-02 про здійснення позапланового заходу (перевірки) ПрАТ "Кераміка";
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки ПрАТ "Кераміка" на підставі наказу від 23.06.2021 №595/12-02 "Про здійснення позапланового заходу (перевірки)";
- визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції України щодо надання погодження від 04.06.2021 № 2.1/1030 ПГ на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) із здійснення державного нагляду Державної екологічної інспекції у Харківській області на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави.
В частині позовної вимоги про скасування припису Державної екологічної інспекції у Харківській області від 07.07.2021 № 49/08-10 ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб