13 листопада 2024 року 
м. Київ
справа №380/5084/22
адміністративне провадження №К/990/30654/23

ОКРЕМА    ДУМКА
судді Верховного Суду Стародуба О.П. 

у справі №380/5084/22 за позовом Керівника Галицької окружної прокуратури м. Львова до Виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи: Приватне акціонерне товариство "Львівський інструментальний завод", ЖК "Еко-Дім", ЖК "Avalon Light", ЖК "Greenville Park Lviv", про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження детального плану територій

щодо постанови Верховного Суду від 13.11.2024, якою касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задоволено частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.03.2023 і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2023 у справі №380/5084/22 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд погодився з висновками суду апеляційної інстанції про те, що у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд (відповідно до статей 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності") відсутні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю) щодо законності прийняття рішень відповідними органами місцевого самоврядування, в цьому випадку Львівською міською радою про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.
Проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, Верховний Суд визнав помилковими висновки апеляційного суду про те, що прокурором не наведено жодних обґрунтувань порушень держави, оскільки судом не було враховано посилання прокурора на те, що фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності при реалізації наданих повноважень, що беззаперечно становить суспільний інтерес.
Застосувавши висновки Верховного Суду у постановах від 25.10.2023 у справі №260/8230/21 та від 22.11.2023 у справі №320/835/23, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції помилково залишив позов без розгляду, не врахувавши того, що прокурор дотримався вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме довів наявність у нього права звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.

На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити щодо рішення Верховного Суду у цій справі окрему думку.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Водночас, захист інтересів держави здійснюється відповідними суб?єктами, в т.ч. органами прокуратури, не лише у спосіб звернення з позовом до адміністративного суду, який є лише одним з передбачених Конституцією та законами України механізмів реалізації відповідними органами своїх повноважень.
Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За правилами частини 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» (Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
У справі яка розглядається, позов до адміністративного суду подано прокурором в порядку представництва інтересів держави у зв?язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Отже у цій справі має місце другий з двох випадків, коли прокурор вправі звернутись до адміністративного суду, відтак, прокурор у цій справі виступає позивачем.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг
Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Таким чином, звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів військового управління, їх посадової чи службової особи з позовом до адміністративного суду має свої особливості, які полягають в тому, що таке звернення відбувається не з метою захисту прав чи інтересів таких органів, а на реалізацію публічно-владних управлінських функцій.
При цьому, право на звернення з таким адміністративним позовом має бути передбачено безпосередньо в Конституції чи законах України.
2.
Предметом оскарження у цій справі є рішення Львівської міської ради від 17.02.2017 №117 «Про ствердження детального плану території у районі вул. Замарстинівської, вул. Гетьмана І. Мазепи, вул.  Інструментальної, вул. Уманської».
Відповідно до статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 3038-VI), детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Відповідно до частини 2 статті 4 Закону № 3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Відповідно до частини 1 статті 6 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Таким чином, законом визначено перелік суб?єктів містобудування та органів, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, які є учасниками правовідносин, які виникають в процесі здійснення такої діяльності.
Відповідно до усталеної практики Верховного Суду містобудівна документація на місцевому рівні, в т.ч. детальний план території, є нормативно-правовими актами. 
Таких висновків Верховний Суд   дійшов, зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а.
3.
Аналізуючи норми права, які регламентують повноваження прокурора на представництво інтересів держави в адміністративному суді, Верховний Суд у постанові від 11.04.2024 у справі №240/9303/21 зробив правовий висновок, що повноваження прокурора на представництво інтересів держави в суді не розширюють повноважень відповідного суб?єкта владних повноважень і не зумовлюють виникнення у нього права звернення до суду, якщо таке не передбачено Конституцією чи законами України.
Предметом оскарження у справі №240/9303/21, як і у справі яка розглядається, також була містобудівна документація на місцевому рівні.
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Таким чином представництво прокурором інтересів держави повинно здійснюватись виключно у випадках і порядку встановлених законом.
Оскільки предметом оскарження у справі яка розглядається є нормативно правовий акт, то законом, який встановлює обов?язкові для прокурора випадки і порядок здійснення процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів держави, є стаття 264 КАС України
Цією статтею визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Наведеною нормою визначено спеціальних суб?єктів, які мають право оскаржити нормативно-правовий акт. Такими суб?єктами є особи, щодо яких уже застосовано нормативно-правовий акт, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Обґрунтовуючи підстави звернення з позовом до суду прокурор зіслався на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Водночас, зважаючи на визначені статтею 264 КАС України особливості оскарження нормативно-правових актів, наявність суб?єкта правовідносин, у яких застосовано або буде застосновано такий акт, є обов?язковою умовою його оскарження.
Відсутність суб?єкта правовідносин, у яких буде застосовано чи уже застосовано нормативно-правовий акт, виключає можливість його оскарження.
Позбавлений таких повноважень і прокурор (як самостійний позивач), оскільки в даному випадку в силу приписів частини першої статті 23 Закону № 1697-VII його повноваження на здійснення процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів держави, обмежені частиною другою статті 264 КАС України.
За таких обставин висновок Верховного Суду про підтвердження прокурором підстав звернення до суду у цій справі видається певною мірою необґрунтованим.

Суддя
О.П. Стародуб