ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м     У к р а ї н и

06 грудня 2024 року 	м. Дніпро	справа № 340/3544/24	
Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Коршуна А.О. (доповідач),
                               суддів:  Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,        
розглянув в порядку письмового провадження  апеляційну скаргу 	 Заступника керівника Новоукраїнської  окружної прокуратури Кіровоградської області 	
на ухвалу Кіровоградського  окружного адміністративного суду  від 21.10.2024р.  у справі №340/3544/24	
за  позовом:	Заступника керівника Новоукраїнської  окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області та Новоукраїнської районної державної адміністрації Кіровоградської області 	
до:  про:	Комунального підприємства Смолінський «Добробут» та Смолінської селищної ради  визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії  	

ВСТАНОВИВ:

           29.05.2024р. Кіровоградським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Заступника керівника Новоукраїнської  окружної прокуратури Кіровоградської області (далі – прокурор)  в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі – ГУ ДСНС у Кіровоградській області)  та Новоукраїнської районної державної адміністрації Кіровоградської області (далі – Новоукраїнська РДА) до Комунального підприємства Смолінський «Добробут» (далі – КП Смолінський «Добробут») та Смолінської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії / а.с. 3-28/
          Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04.06.2024р. вищезазначений адміністративний позов було залишено без руху та позивачу надано строк для усунення зазначених судом недоліків адміністративного позову / а.с. 100-101/. 
          У межах наданого вищезазначеною ухвалою суду строку позивачем зазначені судом недоліки позову було усунуто/ а.с. 103-109/ та судом першої інстанції 13.06.2024р.  за вищезазначеним адміністративним позовом відкрито провадження у адміністративній справі №340/3544/24 та справу призначено до судового розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання / а.с. 110-111/.
          Як вбачається із адміністративного позову / а.с. 3-28/ прокурор, який звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави у особі   ГУ ДСНС у Кіровоградській області та Новоукраїнської РДА, просив суд: 
-   визнати протиправною бездіяльність КП Смолінський «Добробут» та Смолінської селищної ради стосовно невжиття заходів щодо приведення у стан готовності до використання за призначенням відповідно до   «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018р., захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №42558, що розміщене за адресою: вул. Казакова, 11 смт. Смоліне Новоукраїнського району Кіровоградської області;
-   зобов`язати КП Смолінський «Добробут» та Смолінську селищну раду, привести захисну споруду цивільного захисту №42558, що розміщена за адресою: вул. Казакова, 11 смт. Смоліне Новоукраїнського району Кіровоградської області, у стан готовності до використання за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018р..     
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.08.2024р. у справі №340/3544/24 позовну заяву Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області, в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Кіровоградській області та Новоукраїнської РДА,  до КП  Смолінський «Добробут» та Смолінської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишено без розгляду / а.с. 155-161/. 
Прокурор,   не погодившись з ухвалою суду першої інстанції від 21.10.2024р. у цій справі, за допомогою засобів поштового зв`язку 01.11.2024р. подав до суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу, яка зареєстрована судом 07.11.2024р. / а.с. 169-184,185,186/.
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.09.2024р. з метою забезпечення розгляду вищезазначеної апеляційної скарги з суду першої інстанції витребувано матеріали справи  №340/3544/24 / а.с. 101/, які надійшли до суду апеляційної інстанції 21.10.2024р. / а.с. 103/
Ухвалами Третього апеляційного адміністративного суду від 18.11.2024р.   у справі №340/3544/24 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.10.2024р. у справі №340/3544/24 та витребувано з суду першої інстанції матеріали адміністративної справи  №340/3544/24 /а.с. 187/ та  справу призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження з 03.12.202р. /а.с. 188/, про що судом апеляційної інстанції було повідомлено учасників справи /а.с. 189-195/.
Прокурор, посилаючись у апеляційній скарзі / а.с. 169-182/ на те, що ухвала суду першої інстанції від 21.10.2024р. постановлена судом із порушенням норм чинного процесуального права, оскільки ГУ ДСНС у Кіровоградській області є органом, який уповноважений           діяти від імені держави з метою здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо утримання захисних споруд на території Кіровоградської області, також широкі повноваження у сфері цивільного захисту мають органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, неготовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту в умовах воєнного часу потребує термінового реагування уповноважених державних органів для збереження життя і здоров`я людей, у тому числі шляхом звернення до адміністративного суду і з урахуванням швидкої зміни сутності та змісту спірних відносин з урахуванням їх виникнення під час військового стану суди повинні застосовувати широкій підхід до визначення  права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду із позовом, якщо таке право безпосередньо не передбачено КАС України, тому прокурор вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо відсутності у ГУ ДСНС у Кіровоградській області та Новоукраїнської РДА права на звернення до суду із позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисту споруду з мотивів відсутності повноважень закріплених в законодавстві,  тому просив ухвалу суду першої інстанції   від 21.10.2024р. скасувати, справу повернути до суду першої інстанції для продовження розгляду справи. 
Відповідач – Смолінська селищна рада,  у письмовому відзиві на апеляційну скаргу / а.с. 196-199/, заперечував проти доводів апеляційної скарги та посилаючись на те, що судом першої інстанції прийнято обґрунтоване рішення про залишення адміністративного позову у цій справі без розгляду просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, ухвалу суду першої інстанції від 21.10.2024р. залишити без змін. 
Відповідно до ч. 1 ст. 309 КАС України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції має бути розглянута протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а положеннями ч. 5 ст. 250 КАС України передбачено, що датою ухвалення судового рішення  в порядку письмового провадження  є дата складення повного судового рішення.
Перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали  суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з  наступних підстав.  
З ухвали Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21.10.2024р. у справі №340/3544/24 / а.с. 155-161/, яка є предметом апеляційного перегляду  вбачається, що суд першої інстанції, залишаючи без розгляду позовну заяву, виходив із того,       що відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки відсутня юридична ситуація, за якої має місце   нездійснення чи неналежне здійснення захисту певних інтересів органом державної влади, тому відсутні підстави для розгляду позову.
Відповідно до абз.1 ч.3 та абз.1, 2 ч.4     ст.23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»   встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Частиною 3   ст. 53 КАС України   передбачено, що у визначених   законом   випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а у випадку та порядку визначеному законом.
Отже колегія суддів зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно, і у кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом владних повноважень і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічну   правову   позицію висловив Верховний Суд у постановах від 25.04.2018р.   у справі   №806/1000/17, від 19.07.2018р. у справі   №822/1169/17, від 13.05.2021р. у справі   №806/1001/17   та від 13.02.2019р. у справі   №826/13768/16, від 26.05.2020р. у справі   №912/2385/18.
Предметом спору у цій адміністративній справі є контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання.
З матеріалів справи вбачається, що судом першої інстанції встановлено, що прокурором подано позов у зв`язку з неналежним виконанням ГУ ДСНС України у Кіровоградській області та Новоукраїнською РДА своїх повноважень, щодо звернення до суду в порядку адміністративного судочинства з позовом про визнання  протиправною бездіяльності КП Смолінський «Добробут» та Смолінської селищної ради стосовно невжиття заходів щодо приведення у стан готовності до використання за призначенням відповідно до  «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018р., захисної споруди цивільного захисту, та зобов`язання  КП Смолінський «Добробут» та Смолінську селищну раду, привести захисну споруду цивільного захисту №42558 у стан готовності до використання за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018р., але ці органи державної влади ( ГУ ДСНС у Кіровоградській області та Новоукраїнська РДА)  не мають повноважень на звернення до суду з позову з таким предметом, в зв`язку з чим судом першої інстанції зроблено висновок про те, що заявляти такий позов не має повноважень і прокурор.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. 
Відповідно до ч.8   ст. 32 Кодексу цивільного захисту України   утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Положеннями ч. 5 ст. 32 вищезазначеного Кодексу передбачено, що контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями.
Згідно із   п. 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку,  який затверджено   постановою Кабінету Міністрів України №138   від 10.03.2017р. (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди це власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі, і утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138), а здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, відповідно до п. 12 Порядку № 138, забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями 
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені   наказом МВС України № 579   від 09.07.2018р. (далі - Наказ №579).
Так положеннями вищезазначеного наказу передбачено, що споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579). 
Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджено   постановою Кабінету Міністрів України №1052   від 16.12.2015р. (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 3 Положення №1052 визначено, що основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Пунктом 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021р. №2228-IX із   Кодексу цивільного захисту України   виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Аналіз наведених вище норм чинного законодавства дає можливість зробити висновок про те, що  ДСНС має право, як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48   Кодексу цивільного захисту України) і колегія суддів вважає, що Кодекс цивільного захисту   України не передбачає повноважень ДСНС, як суб`єкта владних повноважень,   на звернення до суду в порядку адміністративного судочинства із позовними вимогами про визнання  протиправною бездіяльності певного суб`єкта господарювання стосовно невжиття заходів щодо приведення у стан готовності до використання за призначенням відповідно до  «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018р., захисної споруди цивільного захисту, та зобов`язання  таких суб`єктів господарювання привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання за призначенням.
Аналогічну правову позицію висловлювала і Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 03.08.2023р. у справі №260/4120/22, від 11.08.2023р.  у справі №560/10015/22, від 09.09.2023р. у справі №260/4044/22, від 21.12.2023р. у справі №400/4238/22.
При цьому колегія суддів також вважає за необхідне зазначити, що у адміністративному позові не зазначено яким нормативно-правовим актом районній державній адміністрації надано право на звернення до суду в порядку адміністративного судочинства із позовними вимогами зазначеними у адміністративному позові прокурора  у якості позивача.
Отже прокурором у цій позовній заяві зазначено, що він звертається до суду з метою захисту інтересів держави у особі органів,  які не мають права на звернення до суду з таким позовом, наслідком чого є фактична відсутність у прокурора права на звернення до суду із таким позовом, що у свою чергу є підставою для залишення такого позову без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України
За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції постановив у цій справі обґрунтовану ухвалу від 21.10.2024р. про залишення   без розгляду адміністративного позову,  і  враховуючи, що ухвала суду першої інстанції від 21.10.2024р. у цій справі постановлена         без порушень норм чинного процесуального законодавства, таку ухвалу необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу прокурора залишити без задоволення, оскільки доводи апеляційної скарги суперечать фактичним обставинам справи та зводяться до помилкового тлумачення заявником апеляційної скарги норм чинного процесуального законодавства.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 311,315,316,321,322 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Новоукраїнської  окружної прокуратури Кіровоградської області – залишити без задоволення.
Ухвалу Кіровоградського  окружного адміністративного суду від 21.10.2024р.  у справі №280/9671/4 – залишити без змін. 
Постанова  суду набирає законної сили з моменту її прийняття і може бути оскаржена у строки та в порядку, які встановлені ст.ст. 329,331 КАС України.
Постанова виготовлена та підписана – 06.12.2024р.    
   
Головуючий - суддя                                                                      А.О. Коршун 

                               суддя                                                                      С.В. Сафронова 

                               суддя                                                                      Д.В. Чепурнов