ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
                                               
21 листопада 2024 року
м. Київ
Справа № 9901/86/21
Провадження № 11-165заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Кривенди О. В., 
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участю секретаря судового засідання Іванової Н. П.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача - адвоката Авраменка О. В.,
представника відповідача - Басая В. О.,
представника третьої особи Кабінету Міністрів України - Бєльського-Панасюка О. О.,
розглянула у судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через адвоката Авраменка Олександра Вікторовича, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), голови Сумської обласної державної адміністрації  (далі - Сумська ОДА) Хоми Василя Васильовича, про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді та
ВСТАНОВИЛА:
1.            У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Президента України від 16 лютого 2021 року № 67/2021-рп «Про звільнення ОСОБА_2 з посади голови Сумської районної державної адміністрації Сумської області» (далі - Розпорядження № 67/2021-рп; Сумська РДА відповідно);
- поновити його на посаді голови Сумської РДА.
2.            На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказує на те, що згідно з Розпорядженням № 67/2021-рп його звільнено з посади голови Сумської РДА  на підставі поданої ним заяви, проте стверджує, що він жодних заяв про своє звільнення чи вихід у відставку не подавав, а відтак вважає, що відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, що спричинило порушення конституційних прав позивача.
3.            Також зазначає, що з огляду на те, що він ( ОСОБА_1 ) заяви про своє звільнення не подавав, голова Сумської ОДА згідно з передбаченою статтями 8, 9 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV), пунктом 10 Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298) процедурою безпідставно звернувся до КМУ з пропозицією про його звільнення з посади відповідно до поданої ним заяви, а КМУ, в свою чергу, також протиправно згідно із частиною четвертою статті 118 Конституції України, пунктом 4 частини другої статті 23 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), підпунктом 4 пункту 7 Порядку № 298 підготував і вніс Президентові України подання про звільнення позивача із займаної посади.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4.            Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 19 червня 2024 року в задоволенні позову відмовив.
5.            Судове рішення мотивоване тим, що питання звільнення голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції Президента України й вказане повноваження реалізовується ним шляхом прийняття відповідного розпорядження.
6.            Конституційний Суд України у Рішенні від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), зокрема, зазначив, що реалізація вказаного вище повноваження Президента України зумовлена лише однією конституційною вимогою - наявністю подання КМУ.
7.            Тобто Конституція України і закони України не вимагають від Президента України у такому разі проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
8.            Процедура припинення повноважень голови районної державної адміністрації за пунктом 9 статті 9 Закону № 586-XIV (подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням) складається з декількох стадій, а саме наявності такої заяви голови відповідної районної державної адміністрації, внесення подання КМУ до Президента України та видання Президентом України розпорядження.
9.            Під час розгляду цієї справи встановлено, що прийняттю (виданню) Розпорядження № 67/2021-рп передували підготовка та направлення Сумською ОДА Прем`єр-міністру України матеріалів на звільнення позивача з посади голови Сумської РДА згідно з поданою ним заявою, подання Прем`єр-міністром України до КМУ відповідної пропозиції та внесення КМУ на розгляд Президента України подання від 09 лютого 2021 року за № 3897/0/2-21 з пропозицією звільнити ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА за власним бажанням.
10.         Зазначене подання КМУ позивач не оскаржував у судовому порядку, тобто воно є чинним.
11.         Отже, як зазначив суд першої інстанції, обставини, встановлені в цій справі, в сукупності з вказаними вище правовими положеннями свідчать про дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА.
12.         При оцінці доводів позивача про те, що заяви про своє звільнення він не подавав, суд першої інстанції визнав висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 28 березня 2024 року № 2942/21-32 належним доказом того, що рукописний текст та підпис на заяві від 02 лютого 2021 року про звільнення з посади голови Сумської РДА виконаний ОСОБА_1 , тобто позивачем у справі, що, у свою чергу, спростовує покладені позивачем в основу свого позову заперечення щодо такого факту та наявності його волевиявлення на звільнення. Натомість неможливість під час проведеної експертизи надання ні в категоричній, ні в імовірній формі однозначної оцінки питання виконання рукописного цифрового запису дати, який міститься в заяві від 02 лютого 2021 року, не може свідчити про її неподання та нівелювати наведений вище висновок суду.
13.         При цьому суд першої інстанції не взяв до уваги долучений до матеріалів справи висновок спеціаліста науково-дослідної лабораторії експертних досліджень ПП «Агенція 007» ОСОБА_3 від 25 жовтня 2021 року № 11, складений за результатами дослідження, проведеного за ініціативою позивача, як такий, що мав би значення для вирішення цього спору та свідчив про обґрунтованість позовних вимог. Суд зазначив, що об`єктом вказаного дослідження була відповідна заява від 02 лютого 2021 року, складена від імені ОСОБА_1 , представлена у роздрукованому вигляді та у вигляді електронних файлів різних форматів, а не її оригінал, й у зазначеному висновку не вказано, що спеціаліст обізнаний саме про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок та те, що його  підготовлено для подання до суду, вимоги щодо чого передбачені частиною шостою статті 104 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), й про такий підхід в контексті недотримання зазначених вимог процесуального закону свідчить позиція Великої Палати Верховного Суду, викладена у постанові від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18 (провадження № 14-270цс19).
14.         Разом із тим матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що заява ОСОБА_1 про звільнення була написана та подана ним внаслідок вчинення на нього тиску чи примусу зі сторони третіх осіб. Тобто позивач не довів, а суд не встановив обставин, які б давали підстави для висновку, що ОСОБА_1 при призначенні на посаду чи у будь-який інший час зі сторони посадових осіб чи будь-яких інших осіб були висловлені умови, погрози чи вчинені інші дії, які б могли реально вплинути на його волевиявлення щодо написання заяви про звільнення за власним бажанням, а також не надав доказів звернення до компетентних органів з приводу здійснення на нього відповідного тиску. Відсутні й докази існування конфлікту між позивачем як головою Сумської РДА та іншими органами чи їх посадовими особами, який міг би спричинити написання зазначеної вище заяви.
15.         Позивачем не надано й доказів ухвалення обвинувального вироку, яким би встановлювався злочинний умисел посадових осіб (особи) Сумської ОДА чи будь-яких інших осіб щодо підроблення офіційних документів чи внесення до них завідомо неправдивих відомостей, зокрема щодо заяви, складеної від імені ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., про звільнення з посади голови Сумської РДА, іншою особою від імені позивача. Натомість кримінальне провадження, внесене 10 липня 2021 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12021205520000931 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 172 (грубе порушення законодавства про працю), частиною першою статті 366 (службове підроблення) Кримінального кодексу України, наявністю якого, у тому числі, й обґрунтовував ОСОБА_1 свою позицію, закрито 27 серпня 2022 року слідчим СВ Сумського районного управління поліції ГУНП в Сумській області на підставі пункту 2 частини першої статті 284 Кримінального процесуального кодексу України, тобто у зв`язку із відсутністю ознак складу кримінальних правопорушень. У постанові слідчого зазначено, що в ході проведення досудового розслідування будь-яких фактів, які б можна було використати як доказ та які б вказували чи прямо свідчили про вчинення злочинів, не встановлено.
16.         Суд першої інстанції врахував положення Конституції України, законів 
№ 586-XIV, № 794-VII, Порядку № 298, Порядку підготовки пропозицій та попереднього розгляду кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих державних адміністрацій, затвердженого Указом Президента України від 04 серпня 2006 року № 675/2006 (далі - Порядок № 675/2006), що регламентують повноваження Президента України та в яких прописана процедура прийняття (видання) ним відповідного розпорядження, та в межах змісту та обсягу встановлених фактичних обставин, а також з огляду на наведені підстави, якими позивач обґрунтовував позовні вимоги, його позицію по суті спору та надані ним та його представником пояснення у ході судового розгляду дійшов висновку, що звільнення ОСОБА_1 з посади Сумської РДА відбулося з дотриманням вимог чинного законодавства України на підставі заяви позивача та за його волевиявленням.
Короткий зміст та обґрунтування заявлених в апеляційній скарзі вимог
17.         Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції не повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи, та ухвалив рішення з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.
18.         В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2024 року та ухвалити нове - про задоволення позову.
19.          ОСОБА_1 мовить, що суд першої інстанції залишив поза увагою те, що на подання позивачем 02 лютого 2021 року заяви про звільнення з посади голови Сумської РДА за власним бажанням не вказують жодні докази. Підтвердженням того, що ця заява позивачем 02 лютого 2021 року не подавалася слугує те, що така заява ніде не реєструвалася - ані в Сумській РДА, ані у Сумській ОДА.
20.         Посилається на те, що як Інструкція з діловодства в Сумській районній державній адміністрації, затверджена розпорядженням голови Сумської РДА від 07 червня 2018 року № 277-ОД, так й Інструкція з діловодства в Сумській обласній державній адміністрації, затверджена розпорядженням голови Сумської ОДА від 22 травня 2018 року № 310-ОД, передбачають реєстрацію документів всіх категорій, яка полягає у створенні запису облікових даних про документ та оформленні реєстраційно-моніторингової картки в електронній формі у системі електронного діловодства із зазначенням обов`язкових реквізитів, за допомогою яких фіксується факт створення, відправлення або одержання документа шляхом проставлення на ньому реєстраційного індексу з подальшим внесенням до реєстраційно-моніторингової картки необхідних відомостей. Пункт 37 Інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну в Сумській районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови Сумської РДА від 07 червня 2018 року № 276-ОД, передбачає, що усі вхідні, внутрішні, вихідні, інші документи незалежно від форми їх створення, підготовлені в райдержадміністрації, підлягають реєстрації в системі електронного документообігу.
21.         Разом із тим, як зазначає ОСОБА_1 , пояснити обставини появи цієї заяви 02 лютого 2021 року в Сумській ОДА, а також спосіб надходження заяви до голови Сумської ОДА (третьої особи) відповідач та учасники справи не змогли.
22.          ОСОБА_1 звертає увагу на те, що у матеріалах справи містяться пояснення начальника відділу організаційної роботи та управління персоналом Сумської районної військової адміністрації Садової Т. А. від 21 листопада 2022 року про те, що така заява взагалі не надходила і не реєструвалася. Проте суд першої інстанції на це уваги не звернув, не витребував належним чином засвідчені копії зазначених вище інструкцій та не надав належної оцінки поясненням начальника відділу.
23.         Відтак, на думку позивача, суд першої інстанції порушив норми частин першої, третьої статті 2, частини четвертої статті 9 КАС України, що призвело до неправильного вирішення справи.
24.         У скарзі йдеться і про те, що у матеріалах справи наявні дві версії заяви ОСОБА_1 про звільнення за власним бажанням, ніби написаної та поданої ним 02 лютого 2021 року:
- перша надавалась відповідачем у копії разом з відзивом на позовну заяву та матеріалами, які надійшли до Офісу Президента України та на підставі яких видавалось Розпорядження № 67/2021-рп;
- друга надана в оригіналі на виконання вимог ухвали суду першої інстанції про витребування доказів.
25.         Позивач зазначає, що на цих двох заявах видно, що запис дати на заяві виконано різними почерками та у різних місцях аркуша паперу відносно основного текстового запису. Вважає, що це може свідчити про наявність двох оригіналів заяв. Суд першої інстанції мав витребувати другу версію заяви в оригіналі та призначити її експертизу. Проте цього зроблено не було.
26.         Мовить у скарзі й про те, що Порядок № 298 та Порядок № 675/2006 передбачають можливість видання розпорядження про звільнення саме і лише на підставі оригіналу заяви про звільнення за власним бажанням.
27.         Проте суд першої інстанції неповно дослідив докази у справі та не надав належної оцінки тому, що до подання КМУ додавалася копія заяви позивача, нібито складена та подана ним 02 лютого 2021 року, не встановлено коли та яким чином з`явився оригінал такої заяви.
28.         Звертає увагу на те, що якби він мав своє усвідомлене бажання звільнитися за власним бажанням, то подав би заяву безпосередньо до КМУ або безпосередньо відповідачу, як того вимагають положення вказаних порядків, а не до Сумської ОДА, яка відповідно до положень порядків у редакціях, чинних на момент виникнення спірних відносин, не мала жодного відношення до процедури звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації і не мала відповідних повноважень на внесення пропозицій з цього приводу.
29.          ОСОБА_1 вважає необґрунтованим посилання суду на те, що ним не оскаржувалося подання КМУ в судовому порядку, тому воно є чинним, оскільки такий висновок не відповідає висновку, викладеному Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/743/18. У цій постанові зазначено, що оскарження остаточного рішення Президента України про звільнення позивача є ефективним способом захисту його прав. Під час цього судового провадження судовому контролю підлягають підстави та всі стадії процедури звільнення позивача.
30.         Твердить, що в обох версіях заяви про звільнення за власним бажанням не визначено дати, з якої нібито позивач бажав звільнитися з посади. При цьому в законах № 586-ХІV та № 794-VІІ, які є спеціальними, відсутня норма, що регулює порядок та строки звільнення за власним бажанням, тому, на його думку, застосовується законодавство про працю. Отже, враховуючи це, звільнення позивача з посади голови Сумської РДА за власним бажанням мало проводитись після закінчення двотижневого строку попередження за умови, що сторони не домовилися про звільнення у більш короткий строк. Одностороннє скорочення двотижневого строку як працівником, так і роботодавцем не допускається. Навіть якщо б заява дійсно подавалася позивачем 02 лютого 2021 року, відлік двотижневого строку мав розпочатися з 03 лютого 2021 року та відповідно закінчитися 17 лютого 2021 року. Однак Розпорядження № 67/2021-рп видано 16 лютого 2021 року.
31.         Посилається на постанову Верховного Суду України від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-1269цс16 та зазначає, що, розглядаючи позовні вимоги щодо оскарження наказу про припинення трудового договору, суди повинні з`ясувати, зокрема, чи було волевиявлення працівника на припинення трудового договору в момент видачі наказу про звільнення. Разом із цим позивач заперечує наявність у нього волевиявлення на звільнення з посади голови Сумської РДА як на 02 так і на 16 лютого 2021 року.
32.         Наголошує, що суд першої інстанції не надав належної оцінки висновку спеціаліста науково-дослідної лабораторії експертних досліджень ПП «Агенція 007» ОСОБА_3 від 25 жовтня 2021 року № 11, згідно з яким запис дати на заяві про звільнення позивача з посади виконаний не ОСОБА_1 , а іншою особою. При цьому у висновку зазначено, що спеціаліст попереджений про відповідальність за завідомо неправдивий висновок (зауважує, що чиним законодавством передбачена лише кримінальна відповідальність).
33.         У висновку судової почеркознавчої експертизи від 28 березня 2024 року № 2942/21-32 судові експерти не змогли ані підтвердити, ані спростувати те, що рукописний цифровий запис «02.02.21» на заяві про звільнення за власним бажанням виконано позивачем. Причиною цього стало те, що судові експерти не змогли використати всі передбачені законодавством способи і методи дослідження об`єкта експертизи та експериментальних, вільних та умовно-вільних зразків у частині виконання запису дати.
34.         Щодо цього експертами 18 листопада 2021 року заявлено клопотання, зокрема щодо надання письмового дозволу на вирізання штрихів рукописних записів та підписів у всіх наданих документах, проте суд першої інстанції в ухвалі від 15 лютого 2023 року не знайшов підстав для задоволення такого клопотання, оскільки відповідні методи призведуть до пошкодження, у тому числі об`єкта дослідження - заяви про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА від 02 лютого 2021 року, після чого остання буде втрачена як доказ. Водночас експерти вказували, що вирізання фрагментів проводиться після попереднього збереження зовнішнього виду документів на електрофотографічних копіях, які додаються до висновку експерта.
35.         Вважає, що суд першої інстанції порушив вимоги частини четвертої статті 106 КАС України, оскільки саме суд має надати дозвіл на експертне дослідження пов`язане з повним або частковим знищенням об`єкта експертизи, думка учасників справи не є визначальною для нього. Непроведення експертного дослідження питання щодо того, ким виконано запис дати на заяві про звільнення позивача, на його думку, позбавляє його можливості довести той факт, що він 02 лютого 2021 року зазначеної заяви не підписував.
36.         Крім того, недослідження вказаного питання становитиме порушення вимог статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод стосовно права на справедливий суд.
37.         На підставі викладеного позивач просить скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове - про задоволення позову.
Позиція інших учасників справи
38.         Президент України та КМУ у відзивах на апеляційну скаргу просять залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2024 року - без змін.
39.         Президент України посилається на те, що Конституція України і закони України не вимагають від Президента України проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
40.         Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що обставини, встановлені в цій справі, в сукупності свідчать про дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури звільнення позивача з посади голови Сумської РДА.
41.         Щодо доводів позивача про те, що заяви про своє звільнення він не подавав, відповідач зазначає, що суд першої інстанції обґрунтовано послався на висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 28 березня 2024 року № 2942/21-32, згідно з яким рукописний текст та підпис на заяві від 02 лютого 2021 року про звільнення з посади голови Сумської РДА виконаний ОСОБА_1 , що спростовує покладені позивачем в основу свого позову заперечення щодо такого факту та наявності його волевиявлення на звільнення.
42.         Посилається відповідач також на те, що суд правильно зазначив, що неможливість під час проведеної експертизи надання ні в категоричній, ні в імовірній формі однозначної оцінки питанню виконання рукописного цифрового запису дати, який міститься в заяві від 02 лютого 2021 року, не може свідчити про її неподання та нівелювати наведений вище висновок суду.
43.         Мовить у відзиві й про те, що кримінальне провадження, внесене 10 липня 2021 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12021205520000931 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 172 (грубе порушення законодавства про працю), частиною першою статті 366 (службове підроблення) Кримінального кодексу України, наявністю якого, у тому числі, позивач обґрунтовував свою позицію, закрито 27 серпня 2022 року слідчим СВ Сумського районного управління поліції ГУНП в Сумській області на підставі пункту 2 частини першої статті 284 Кримінального процесуального кодексу України, тобто у зв`язку із відсутністю ознак складу кримінальних правопорушень.
44.         Наведене, як зазначає відповідач, доводить правомірність прийнятого Президентом України Розпорядження № 67/2021-рп.
45.         КМУ у відзиві зазначає, що ним внесено Президенту України подання від 09 лютого 2021 року № 3897/0/2-21 про звільнення декількох голів райдержадміністрацій, у тому числі ОСОБА_1 з посади Сумської РДА на підставі поданої ним на ім`я Президента України заяви про звільнення із займаної посади за власним бажанням.
46.         Питання, пов`язані з призначенням та припиненням повноважень голів місцевих державних адміністрацій, врегульовані спеціальними нормативно-правовими актами, а саме: Законом № 586-ХІV та Порядком № 298, а отже, норми трудового чи іншого законодавства застосуванню до спірних правовідносин не підлягають.
47.         Посилається КМУ на те, що Конституційний Суд України у Рішенні від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), зокрема, зазначив, що реалізація зазначеного вище повноваження Президента України щодо звільнення та призначення голів місцевих державних адміністрацій зумовлена лише однією конституційною вимогою - наявністю подання КМУ. 
48.         Аналогічна позиція зазначена і у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 березня 2019 року у справі № 9901/636/18, від 04 березня 2020 року справа № 9901/791/18.
49.         Вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що відповідачем дотримано законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА.
50.         Йдеться у відзиві й про те, що суд першої інстанції обґрунтовано послався на висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз від 28 березня 2024 року № 2942/21-32, згідно з яким рукописний текст та підпис на заяві від 02 лютого 2021 року про звільнення з посади голови Сумської РДА виконаний ОСОБА_1 .
51.         Звертає увагу, що матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що заява ОСОБА_1 про звільнення була написана та подана ним внаслідок вчинення на нього тиску чи примусу зі сторони третіх осіб. Відсутні й докази існування конфлікту між позивачем як головою Сумської РДА та іншими органами чи їх посадовими особами, який міг би спричинити написання такої заяви.
Рух апеляційної скарги
52.         Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 серпня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2024 року, а ухвалою від 10 жовтня 2024 року призначила справу до розгляду в  судовому засіданні на 21 листопада 2024 року.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
53.         Розпорядженням Президента України від 01 липня 2020 року № 408/2020-рп «Про призначення ОСОБА_1 головою Сумської районної державної адміністрації Сумської області» позивача призначено на вказану посаду.
54.         02 лютого 2021 року ОСОБА_1 на ім`я Президента України було подано заяву про звільнення із займаної посади за власним бажанням.
55.         Цього ж дня Сумською ОДА підготовлено та направлено Офісу Президента України та Прем`єр-міністру України матеріали на звільнення позивача з посади голови Сумської РДА згідно з поданою ОСОБА_1 заявою.
56.         У свою чергу КМУ на підставі пропозиції Прем`єр-міністра України від 08 лютого 2021 року № 4865/1/1-21 та відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України вніс Президенту України подання від 09 лютого 2021 року за № 3897/0/2-21 про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА за власним бажанням згідно з поданою ним заявою, а також проєкт відповідного розпорядження.
57.         Розпорядженням № 67/2021-рп позивача звільнено із займаної посади.
58.         На виконання зазначеного Розпорядження тимчасово виконуючий обов`язки голови Сумської РДА 23 лютого 2021 року видав розпорядження за № 08-К «Про припинення повноважень голови Сумської районної державної адміністрації», в якому вказав, що ОСОБА_1 припинив повноваження голови Сумської РДА 16 лютого 2021 року.
59.          ОСОБА_1 не погодився з Розпорядженням № 67/2021-рп та звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
60.         Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
61.         Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ.
62.         Згідно із частиною п`ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і КМУ, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
63.         За змістом пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України.
64.         Частиною третьою вказаної вище статті Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
65.         Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом № 586-ХІV.
66.         За частинами першою і другою статті 8 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України.
67.         Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 586-ХІV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України, зокрема, у разі подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
68.         За змістом пункту 4 частини другої статті 23 Закону № 794-VІІ КМУ розглядає питання щодо призначення на посаду або звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій і внесення Президенту України відповідних подань.
69.         КМУ на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень КМУ (частини перша - третя статті 49 Закону № 794-VІІ).
70.         Частиною третьою статті 4 Закону № 794-VІІвизначено, що КМУ відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент КМУ), який визначає порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів КМУ.
71.         Згідно з абзацом одинадцятим пункту 2 параграфа9 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин), Прем`єр-міністр вносить на розгляд Президента України подання за рішенням КМУ шляхом надсилання листа за своїм підписом та завізований проєкт Указу або розпорядження Президента України про призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій.
72.         Порядок № 298 визначає процедуру розгляду подання щодо, зокрема, призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій. Відповідно до підпункту 7 пункту 2 цього Порядку (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин) голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ.
73.         За правилами підпункту 4 пункту 7 Порядку № 298 подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься КМУ Президентові України.
74.         Відповідно до пункту 7 Порядку № 675/2006 у разі внесення КМУ подання Президентові України про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації Офіс Президента України протягом п`ятнадцяти календарних днів здійснює підготовку та подає на розгляд Президентові України в установленому порядку відповідні пропозиції. До подання КМУ про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації додаються такі документи: обґрунтування причини неможливості перебування особи на займаній посаді разом із поясненням особи, яку звільняють, у разі потреби - матеріалами службового розслідування, медичною довідкою, чи заява особи про звільнення за власним бажанням, про відставку, інші документи, що безпосередньо стосуються питання.
75.         Зміст наведених законодавчих положень свідчить про те, що питання звільнення голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції Президента України й вказане повноваження реалізовується ним шляхом прийняття відповідного розпорядження.
76.         Конституційний Суд України у Рішенні від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим), зокрема, зазначив, що реалізація вказаного вище повноваження Президента України зумовлена лише однією конституційною вимогою - наявністю подання КМУ.
77.         Тобто Конституція України і закони України не вимагають від Президента України у такому разі проводити будь-які процедури з вирішення питання про звільнення голови місцевої державної адміністрації, які б передбачали обов`язкову перевірку фактів, з яких КМУ виходив при прийнятті рішення про внесення Президенту України подання, заслуховування особи, щодо якої внесено подання, витребування у неї відповідних пояснень тощо.
78.         Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі № 9901/791/18.
79.         Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що процедура припинення повноважень голови районної державної адміністрації за пунктом 9 статті 9 Закону № 586-ХІV (подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням) складається з декількох стадій, а саме: наявності такої заяви голови відповідної районної державної адміністрації, внесення подання КМУ на розгляд Президентові України та видання Президентом України відповідного розпорядження.
80.         Під час розгляду цієї справи встановлено, що прийняттю (виданню) оспорюваного Розпорядження передували підготовка та направлення Сумською ОДА Прем`єр-міністру України матеріалів на звільнення позивача з посади голови Сумської РДА згідно з поданою ним заявою, подання Прем`єр-міністром України до КМУ відповідної пропозиції та внесення КМУ на розгляд Президента України подання від 09 лютого 2021 року за № 3897/0/2-21 з пропозицією звільнити ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА за власним бажанням.
81.         Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується із висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Президент України, видаючи на підставі подання КМУ Розпорядження № 67/2021-рп про звільнення позивача з посади голови місцевої державної адміністрації за власним бажанням, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
82.         Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними доводи апелянта про те, що він не подавав заяву про звільнення з посади.
83.         Варто зауважити, що суд першої інстанції ретельно дослідив зазначені обставини, зокрема, призначивши ухвалою від 15 лютого 2023 року судову почеркознавчу експертизу, проведення якої доручив Київському науково-дослідному інституту судових експертиз.
84.         У рішенні суд проаналізував висновок зазначеної експертизи від 28 березня 2024 року № 2942/21-32 та зазначив таке.
1) рукописний текст, а саме: «Президентові України Зеленському В. О. голови Сумської районної державної адміністрації Сумської області ОСОБА_1 Заява Прошу Вас звільнити мене з посади голови Сумської районної державної адміністрації Сумської області за власним бажанням ОСОБА_1 », який міститься у заяві від 02 лютого 2021 року, складеній від імені ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., про звільнення з посади голови Сумської РДА, - виконаний ОСОБА_1 ;
2) підпис від імені ОСОБА_1 , який міститься між рукописними записами «02.02.21» та « ОСОБА_1 » у заяві від 02 лютого 2021 року, складеної від імені ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., про звільнення з посади голови Сумської РДА, - виконаний ОСОБА_1 ;
3) встановити, чи виконаний рукописний цифровий запис «02.02.21», який міститься між рукописним текстом та «підписом» у заяві від 02 лютого 2021 року, складеній від імені ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О. , про звільнення з посади голови Сумської РДА, - не є можливим з причин, викладених у пункті 3 дослідної частини, а саме: «При оцінці результатів порівняльного дослідження встановлено, що ні співпадіння, ні розбіжності не можуть слугувати підставою для позитивного або негативного висновку. Ознаки, що збігаються хоч і численні, їх ідентифікаційна значимість невисока, що обумовлено простотою будови елементів цифр, тому вони, при наявності ознак, що розрізняються, не можуть бути покладені в основу позитивного (категоричного або ймовірного) висновку. Розбіжні ознаки, не можуть слугувати підставою для негативного висновку, так як через обмежений об`єм графічної інформації у досліджуваному цифровому записі, не можливо перевірити їх стійкість і дати їм однозначну оцінку: чи є вони варіантами ознак почерку одного виконавця, або це ознаки почерку різних осіб. Відсутність однозначної оцінки розбіжностей не надала можливість вирішити питання ні в категоричній, ні в імовірній формі».
85.         Суд першої інстанції, надавши оцінку зазначеному експертному висновку в сукупності з іншими доказами в справі, дійшов обґрунтованого висновку про те, що  заява про звільнення з посади голови Сумської РДА написана особисто ОСОБА_1 та підписана ним.  
86.         При цьому, як правильно зазначив Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, неможливість під час проведеної експертизи надати ні в категоричній, ні в імовірній формі однозначну оцінку питанню виконання рукописного цифрового запису дати, який міститься в заяві ОСОБА_1 про звільнення з посади, не свідчить про її неподання та нівелювання наведеного вище висновку суду.
87.         Погоджується Велика Палата Верховного Суду і з наведеною у рішенні суду першої інстанції оцінкою долученого до матеріалів справи висновку спеціаліста науково-дослідної лабораторії експертних досліджень ПП «Агенція 007» ОСОБА_3 від 25 жовтня 2021 року № 11, складеного за наслідками проведеного за ініціативою позивача дослідження заяви про його звільнення з посади. 
88.         Так, суд вказав, що не може взяти до уваги цей висновок, оскільки об`єктом дослідження, за наслідками якого його складено, була відповідна заява ОСОБА_1 від 02 лютого 2021 року,  представлена у роздрукованому вигляді та у вигляді електронних файлів різних форматів, а не її оригінал. У висновку не зазначено, що спеціаліст обізнаний про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок, а також те, що цей висновок підготовлено для подання до суду, як це передбачено частиною шостою статті 104 КАС України.
89.         При цьому суд першої інстанції слушно послався на викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18 (провадження № 14-270цс19)  висновки з питань проведення експертизи.  
90.         Доказів на підтвердження того, що заява ОСОБА_1 про звільнення була написана та подана ним внаслідок вчинення на нього тиску чи примусу зі сторони третіх осіб, матеріали справи не містять. Суд не встановив обставин, які б давали підстави для висновку, що ОСОБА_1 при призначенні на посаду чи у будь-який інший час зі сторони посадових осіб чи будь-яких інших осіб були висловлені умови, погрози чи вчинені інші дії, які б могли реально вплинути на його волевиявлення щодо написання заяви про звільнення за власним бажанням. Відсутні й докази існування конфлікту між позивачем як головою Сумської РДА та іншими посадовими особами, який міг би спричинити написання зазначеної вище заяви.
91.         Враховано Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду і те, що не існує обвинувального вироку, яким би встановлювався злочинний умисел посадових осіб (особи) Сумської ОДА чи будь-яких інших осіб щодо підроблення офіційних документів чи внесення до них завідомо неправдивих відомостей, зокрема, щодо заяви, складеної від імені ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., про звільнення з посади голови Сумської РДА, іншою особою від імені позивача. Натомість кримінальне провадження, внесене 10 липня 2021 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12021205520000931 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 172 (грубе порушення законодавства про працю), частиною першою статті 366 (службове підроблення) Кримінального кодексу України, наявністю якого, у тому числі, обґрунтовував ОСОБА_1 свою позицію, закрито 27 серпня 2022 року слідчим СВ Сумського районного управління поліції ГУНП в Сумській області на підставі пункту 2 частини першої статті 284 Кримінального процесуального кодексу України, тобто у зв`язку із відсутністю ознак складу кримінальних правопорушень. У постанові слідчого зазначено, що в ході проведення досудового розслідування будь-яких фактів, які б можна було використати як доказ та які б вказували чи прямо свідчили про вчинення злочинів, не встановлено.
92.         Не можна погодитися і з твердженням апелянта про недотримання при його звільненні  вимог статті 38 Кодексу законів про працю України в частині попередження роботодавця письмово за два тижні про намір розірвати трудовий договір, оскільки строк здійснення Офісом Президента України підготовки та подання на розгляд Президентові України відповідних пропозицій щодо звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації визначено у пункті 7 Порядку № 675/2006.
93.         Інші доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.
94.         Отже, надавши оцінку доказам, що містяться в матеріалах справи, та аргументам позивача, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що звільнення ОСОБА_1 з посади голови Сумської РДА відбулося з дотриманням вимог чинного законодавства України, на підставі заяви позивача та згідно з його волевиявленням, а тому відсутні правові підстави для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
95.         За викладених обставин та нормативного врегулювання спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду проправомірність прийнятого Президентом України Розпорядження від 16 лютого 2021 року № 67/2021-рп «Про звільнення ОСОБА_2 з посади голови Сумської районної державної адміністрації Сумської області».
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
96.         Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
97.         За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.            Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.            Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 червня 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач                                                                                      О. В. Кривенда 
Судді:                                     О. О. Банасько                                            С. Ю. Мартєв
О. Л. Булейко                                              К. М. Пільков
Ю. Л. Власов                                               С. О. Погрібний
І. А. Воробйова                                           О. В. Ступак
М. І. Гриців                                                  І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна                                             Є. А. Усенко
Л. Ю. Кишакевич                                        Н. В. Шевцова
В. В. Король