ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2024 року 
м. Київ

справа № 160/6995/23
адміністративне провадження № К/990/26003/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Савка Віталія Вікторовича
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року (головуючий суддя - Рянська В.В.) 
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року (головуючий суддя - Малиш Н.І., судді: Круговий О.О., Шлай А.В.) 
у справі № 160/6995/23
за позовом  ОСОБА_1 
до Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області
про визнання протиправним та скасування рішення, 
РУХ СПРАВИ
1.  ОСОБА_1 звернулась до суду із позовною заявою, в якій просила визнати протиправним та скасувати рішення про скасування посвідки на тимчасове проживання № НОМЕР_1 від 15 вересня 2022 року, затверджене начальником ГУ ДМС України в Дніпропетровській області Богданом Чегілем, яким вирішено на підставі підпункту 4 пункту 63 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322, скасувати посвідку на тимчасове проживання № НОМЕР_2 , яка належить ОСОБА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вона є громадянкою РФ, з 2019 року перебуває у зареєстрованому шлюбі з громадянином України ОСОБА_2 та на підставі посвідки про тимчасове проживання з 2020 року проживає на території України, де має зареєстроване місце проживання. Востаннє термін дії посвідки було продовжено до 19 вересня 2022 року. З огляду на засудження військового вторгнення РФ на територію України та свою активну позицію уважає, що це може загрожувати її свободі і життю на території країни походження.
Вважає оскаржуване рішення необґрунтованим та таким, що прийнято за відсутності передбачених законодавством підстав, без урахування її права на сім`ю, без доведення створення нею загрози національній безпеці України, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні. За період перебування на території України вона не притягувалася до відповідальності, після скасування посвідки їй не було повідомлено про підозру та не пред`явлено обвинувачення. 
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Позивач не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій звернулася з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.  ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , відповідно до паспорту № НОМЕР_3 , виданого 26 листопада 2018 року органом МВС 77605, є громадянкою РФ.
7. 11 жовтня 2019 року уклала шлюб з громадянином України ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , що підтверджується копією свідоцтва про шлюб серії НОМЕР_4 , виданого 11 жовтня 2019 року Центральним районним у місті Дніпрі відділом державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, актовий запис № 668.
8. На підставі возз`єднання сім`ї з громадянином України (на підставі шлюбу) 13 листопада 2020 року позивачу видано посвідку на тимчасове проживання в Україні № НОМЕР_5 , зі строком дії до 02 листопада 2021 року.
9. Відповідно до довідки від 27 жовтня 2021 року вих. №02.3-24/8247 про реєстрацію місця проживання особи, виданої за відомостями відділу формування та ведення реєстру територіальної громади департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради Новокодацького району, місце проживання ОСОБА_1 з 02 січня 2020 року зареєстровано за адресою: АДРЕСА_1 .
10. 07 жовтня 2021 року ОСОБА_1 видано посвідку на тимчасове проживання в Україні № НОМЕР_2 , зі строком дії до 19 вересня 2022 року.
11. Управлінням Служби безпеки України у Дніпропетровській області на адресу ГУ ДМС України в Дніпропетровській області надіслано лист від 13 вересня 2022 року №55/2-2086 «Щодо скасування тимчасової посвідки», в якому зазначено, що в ході оперативно-службової діяльності у встановленому законом порядку отримано інформацію стосовно громадянки РФ ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка може вчиняти дії, направлені на дестабілізацію обстановки в Україні. Також вказано, що громадянка РФ ОСОБА_1 перебуває на території України на підставі посвідки на тимчасове проживання в Україні № НОМЕР_2 , яка дійсна до 19 вересня 2022 року. Під час спілкування з близькими їй особами ОСОБА_1 виправдовує та заперечує збройну агресію РФ проти України, представляє її як внутрішній громадянський конфлікт. У зв`язку з тим, що ознак кримінального правопорушення дії ОСОБА_1 не містять, проте становлять потенційну загрозу громадському порядку та національній безпеці України, Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області просило прийняти рішення про скасування посвідки на тимчасове проживання в Україні громадянці РФ ОСОБА_1 .
12. 15 вересня 2022 року Управлінням у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС України в Дніпропетровській області прийнято рішення №12031500047488 про скасування виданої громадянці РФ ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , посвідки на тимчасове проживання № НОМЕР_2 на підставі підпункту 4 пункту 63 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року №322 (далі - Порядок № 322).
13. У рішенні міститься запис про ознайомлення ОСОБА_1 з його текстом 13 квітня 2023 року, а також відмітка про направлення копії рішення поштою.
14. Відповідно до копії листа Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області від 20 вересня 2022 року №1201.3.1-12938/000393-22 позивачу направлено копію оскаржуваного рішення на адресу зареєстрованого місця проживання. 
15. Листом від 21 грудня 2022 року №1201.3.1-20957/12.3-22 за результатами розгляду звернення ОСОБА_1 від 21 листопада 2022 року №М-2834/6/1201-22 повідомлено її про прийняття 15 вересня 2022 року рішення №12031500047488 про скасування посвідки на тимчасове проживання № НОМЕР_2 та про те, що копію зазначеного рішення надіслано рекомендованим листом за місцем проживання.
16. Уважаючи протиправним рішення відповідача про скасування посвідки на тимчасове проживання, позивач звернулася до суду із цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до підпункту 4 пункту 63 Порядку № 322 посвідка скасовується якщо з`ясовується, що дії іноземця або особи без громадянства загрожують національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні.
18. Встановивши, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення став лист ІНФОРМАЦІЯ_3 від 13 вересня 2022 року №55/2-208, відповідно до якого дії позивача можуть загрожувати національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав та законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що посвідка на тимчасове проживання № НОМЕР_1 від 15 вересня 2022 року скасована правомірно.
19. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що не може надати правової оцінки самій інформації, яка була покладена у основу оскаржуваного рішення, оскільки орган, якій її надав - Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області - не є відповідачем у справі та вимога щодо оскарження дій цього органу стосовно надання вказаної інформації як такої, що не відповідає дійсності, позивачем не заявлялась.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі представник позивача підставою перегляду оскаржуваних судових рішень вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та посилається на те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосовано норму права (підпункт 4 пункту 63 Порядку №322), без урахування висновку щодо застосування цієї норми права, викладеного Верховним Судом у постановах від 14 квітня 2020 року у справі №480/296/19 та від 20 червня 2018 року у справі №825/1340/16.
21. Зазначає, що повідомлення УСБУ у Дніпропетровській області не є преюдиційним рішенням для інших судів, не є обов`язковим для виконання усіма іншими державними органами та при вирішенні інших справ, у тому числі адміністративних. Більш того, УСБУ у Дніпропетровській області не приймала жодних рішень, які б стосувались прав позивача та у неї виникло право на їх оскарження. УСБУ у Дніпропетровській області лише повідомило про свої підозри інший орган, не приймаючи з цього питання ані процесуальних рішень, ані актів індивідуального характеру, які б обмежували права позивача та стали підставою для оскарження. 
22. Скаржник вказує, що при прийнятті спірного рішення ГУ ДМС у Дніпропетровській області, а також під час судового розгляду справи суди попередніх інстанцій не досліджували факт вчинення або можливості вчинення позивачем дій, які б могли містити загрозу національній безпеці України, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні. Зазначає, що доказів її протиправної поведінки під час перебування на території України у відповідача немає.
23. Також позивач зауважує, що ця справа становить для неї виняткове значення, оскільки у разі її видворення за межі України це потягне за собою кардинальні та неповоротні зміни у її житті, зокрема, розлучення із сім`єю, яка знаходиться в Україні, а це вже буде порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
24. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
27. Спірні правовідносини стосуються правомірності рішення ГУ ДМС у Дніпропетровській області про скасування посвідки на тимчасове проживання, яка належить ОСОБА_1 .
28. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а також на підставі підпункту «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, оскільки вказані заявником доводи потребують перевірки.
29. Відповідно до частини першої статті 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
30. Відповідно до частини першої статті 33 Конституції України кожному хто на законних підставах перебуває на території України, гарантуються свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
31. Частиною другою статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються, зокрема, громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
32. Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (далі - Закон № 3773-VI) встановлено, що іноземець - особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.
33. За приписами статті 3 Закону № 3773-VI іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.
34. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають під юрисдикцією України, незалежно від законності їх перебування, мають право на визнання їх правосуб`єктності та основних прав і свобод людини.
35. Іноземці та особи без громадянства зобов`язані неухильно додержуватися Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей, інтереси суспільства та держави.
36. Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону №3773-VI іноземці та особи без громадянства, які відповідно до закону прибули в Україну для працевлаштування або укладення гіг-контракту або під час перебування на законних підставах на території України у випадку, передбаченому частиною тринадцятою цієї статті, отримали дозвіл на застосування праці іноземців та осіб без громадянства в Україні та посвідку на тимчасове проживання, вважаються такими, які на законних підставах перебувають на території України на період роботи в Україні.
37. Правилами частини третьої   статті 5 Закону №3773-VI   обумовлено, що іноземці та особи без громадянства, зазначені у частинах четвертій-п`ятнадцятій, вісімнадцятій та      двадцятій      статті 4 цього Закону, отримують посвідку на тимчасове проживання.
38. Постановою Кабінету Міністрів України  від 25 квітня 2018 року   № 322 затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання.
39. Згідно з пунктом 1 Порядку № 322 посвідка на тимчасове проживання є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні.
40. Відповідно до підпункту 4 пункту 63 Порядку № 322 посвідка скасовується територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, який її видав, у разі коли дії іноземця або особи без громадянства загрожують національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні.
41. У пунктах 64-66 Порядку №322 передбачено, що рішення про скасування посвідки приймається керівником територіального органу/територіального підрозділу ДМС чи його заступником протягом п`яти робочих днів з дня надходження відомостей, які є підставою для її скасування. Копія рішення про скасування посвідки видається територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС, який прийняв таке рішення, іноземцеві або особі без громадянства під розписку або надсилається такій особі і приймаючій стороні рекомендованим листом не пізніше ніж через п`ять робочих днів з дня його прийняття. Територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС протягом п`яти робочих днів з дня прийняття рішення про скасування посвідки інформує про це ДМС та Адміністрацію Держприкордонслужби.
42. Як встановлено судами, ГУ ДМС у Дніпропетровській області прийнято 15 вересня 2022 року рішення № 12031500047488 на підставі підпункту 4 пункту 63 Порядку № 322 з урахуванням листа ІНФОРМАЦІЯ_3 (№55/2-2086 від 13 вересня 2022 року) про те, що дії ОСОБА_1 становлять потенційну загрозу громадському порядку та національній безпеці України.
43. Відповідно до частин першої, другої   статті 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України»   (далі - Закон № 2229-XII) на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
44. Згідно з пунктом 13 частини першої      статті 24 Закону № 2229-XII      Служба безпеки України відповідно до своїх основних завдань зобов`язана брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну.
45. Тобто, саме на Службу безпеки України, як на орган, що наділений унікальною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенціальних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, покладено обов`язок, в тому числі вживати заходи превентивного характеру з метою протидії розвідувальній, розвідувально-підривній діяльності проти України. Тим більше в умовах воєнного стану.
46. В той же час в постанові від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19 Верховний Суд наголошував, що подання спеціально уповноваженого органу про скасування посвідки на тимчасове проживання особі, відносно якої це подання вноситься до відповідного органу ДМС, не містить ознак управлінського рішення з регулюючим впливом на права чи законні інтереси інших суб`єктів права, у зв`язку з чим не може бути самостійним предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства, на відміну від рішення органу ДМС. Вказав, що обґрунтованість такого подання має перевірятися органом ДМС, як суб`єктом управлінської діяльності, який на підставі цього подання приймає рішення, що є предметом перевірки у адміністративному судочинстві. У свою чергу, рішення ДМС як суб`єкта управлінської діяльності повинно відповідати критеріям, наведеним у частині другій      статті 2 КАС України, розуміння змісту вимог щодо дотримання яких має бути однаковим для усіх суб`єктів управлінської (адміністративної) діяльності, що регулюється іншими нормативними актами.
47. Зокрема, якщо йдеться про критерій обґрунтованості рішення ДМС, то таке рішення має прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття (вчинення дій). Дискреція дозволяє адміністративному органу прийняти найбільш зважене в конкретних умовах рішення, засноване на особистих (власних) оцінках обставин, а не на чіткому приписі норми права (не формально).
48. Колегія суддів зазначає, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім вимогам, зазначеним у частині другій   статті 2 КАС України, а не просто констатувати, що оскаржуване рішення прийняте суб`єктом владних повноважень в межах наданих йому   законом   повноважень.
49. Проте, як видно зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанції, констатуючи правомірність прийнятого відповідачем на підставі підпункту 4 пункту 63 Порядку №322 рішення, не перевірили наявність обставин, з якими вказана норма Порядку №322 пов`язує скасування посвідки, а саме чи було позивачем допущено дії, які загрожують національній безпеці, громадському порядку, здоров`ю, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні. Суди, у свою чергу, обмежилися констатацією факту наявності листа ІНФОРМАЦІЯ_3 (№55/2-2086 від 13 вересня 2022 року), як достатньої підстави для прийняття спірного рішення.
50. Крім того, суди попередніх інстанцій не надали оцінки аргументам позивача щодо втручання оскаржуваним рішенням в її сімейне життя та ризику повернення в країну походження з урахуванням потенційної загрози її життю та здоров`ю через призму співмірності та пропорційності застосованого заходу, тобто суди в спірних правовідносинах не дотрималися принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи.
51. Виходячи зі змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі, в адміністративному судочинстві на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний   закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування необхідних доказів.
52. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, то Верховний Суд з урахуванням наданих йому повноважень, які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, позбавлений можливості перевірити правильність викладених висновків в цілому по суті спору.
53. Критерій обґрунтованості за статтею 242 КАС України означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
54. Відповідно до частини другої      статті 353 КАС України      підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта   статті 353 КАС України).
56. Переглянувши оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та з урахуванням встановлених фактичних обставин справи, Верховний Суд констатує, що суди при вирішенні спірних правовідносин допустили порушення норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин, які мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, що є підставою для скасування оскаржуваних рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
57. Суду першої інстанції під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої      статті 2 КАС України      та з урахуванням установленого      статтею 6 цього Кодексу      принципу верховенства права.
58. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями   341, 345, 349, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Савка Віталія Вікторовича задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року - скасувати, а справу №160/6995/23 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду