УХВАЛА

16 грудня 2024 року 
м. Київ
справа №990/377/24
адміністративне провадження № П/990/377/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Олендера І.Я.
суддів: Бившевої І.А., Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П., 
перевіривши матеріали позовної заяви Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України про визнання незаконними дій, визнання протиправним та нечинним Указу Президента України,
ВСТАНОВИВ:
10.12.2024 на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» (ЄДРПОУ: 26500852; адреса: 03040, м. Київ, пр. 40-річчя Жовтня, 87) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (адреса: 01220, м. Київ, вул. Банкова, 11), Верховної Ради України (адреса: 01008,  м. Київ, вул. Грушевського, 5), у якій позивач просить:
- визнати незаконними дії Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану; 
- визнати Указ Президента України від 28.10.2024 №740/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» нечинним, протиправним та таким, що не відповідає вимогам закону (незаконним).
З матеріалів позовної заяви слідує, що Указом Президента України №740/2024 від 28.10.2024 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 годин 30 хвилин 10.11.2024 строком на 90 діб. Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» №4024-ІХ від 29.10.2024 затверджено Указ Президента України від 28.10.2024 №740/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, такі дії  Президента України та Верховної Ради України є незаконними, суперечать вимогам чинного законодавства та як наслідок призводять до порушення законних прав громадян України, що полягає в обмеженні більшості конституційних прав. 
Позивач уважає, що рішення про введення воєнного стану перешкоджає черговим президентським виборам, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено. Отже, як наголошує позивач, існує порушення прав громадян на проведення вільних виборів та демократію.
Позивач стверджує, що його позов спрямований на забезпечення верховенства Конституції України. Акти, непов`язані з конституційним провадженням, можуть бути оскаржені в особливому порядку, як це передбачено законодавством про оскарження актів інших конституційних органів, - Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.12.2024 визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: Олендера І.Я. (головуючий суддя), Бившевої І.А., Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства України, Суд керується наступним.
За пунктом 20 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено, зокрема, прийняття відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.
Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
Таким чином, указ Президента України про введення воєнного стану в Україні без затвердження Верховною Радою України є нечинним.
Указом Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 28.10.2024 №740/2024 продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 10.11.2024 строком на 90 діб. Указ затверджено Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 29.10.2024 №4024-IX, який набрав чинності з моменту його опублікування, а саме з 07.11.2024.
Суд звертає увагу, що, хоча позовні вимоги Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» сформульовано як вимоги про визнання Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 28.10.2024 №740/2024 протиправним і нечинним, визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України щодо продовження воєнного стану, проте, з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування), цей позов фактично стосується конституційності саме Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 29.10.2024 №4024-IX,  без ухвалення якого згаданий Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства. При цьому слід зазначити, що правовий акт (як рішення суб`єкта владних повноважень) є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак, позовні вимоги Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» щодо оскаржуваного у цій справі Указу Президента України, а також визнання незаконними дій Президента України та Верховної Ради України, за правовою природою є також вимогами щодо Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 29.10.2024 №4024-IX.
Такі висновки не суперечать принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтуються на змісті позовних вимог Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» і зазначених підставах позову. 
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленим у статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
За змістом статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України належить прийняття законів.
У Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 №17-рп/98 наголошено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.
Згідно зі статтею 147 Конституції України питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.
Так, пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 №2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).
У Рішенні від 27.03.2002 №7-рп/2002 Конституційний Суд України, виходячи з положень статей 85, 91 Конституції України, вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Однак такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Проте згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Суд звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пунктів 1, 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції/повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №9901/275/19 (провадження №11-536заі19), від 08.04.2020 у справі №9901/40/20 (провадження №11-75заі20), від 30.09.2020 у справі №9901/95/20 (провадження №11-270заі20), від 14.04.2021 у справі №800/400/16 (провадження №11-46заі21), від 25.04.2024 у справі №990/40/24 (провадження №11-39заі24) та в ухвалі Верховного Суду від 14.01.2024 у справі №990/40/24.
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене правове регулювання цих правовідносин, Суд дійшов висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, у відкритті провадження у цій справі необхідно відмовити.
Керуючись статтями 170, 248, 266, 294, 295  КАС України, -
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Громадської організації «Центр журналістських розслідувань протидії рейдерству та корупції в державних та правоохоронних органах» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховної Ради України про визнання незаконними дій, визнання протиправним та нечинним Указу Президента України.
Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
       Судді                                                                                                                                                                                                   І.Я. Олендер
                                                                                                                                                                                                                                        Л.І. Бившева
                                                                                                                                                                                                                                                      І.А. Гончарова
                                                                                                                                                                                                                                                    Р.Ф. Ханова   
                                                                                                                                                                                                                                        В.П. Юрченко