УХВАЛА

21 листопада 2024 року 
м. Київ
справа №640/20360/20
адміністративне провадження № К/990/41501/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Рахункової палати на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року (суддя Лисенко В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року (колегія у складі суддів Мєзєнцева Є.І., Епель О.В., Файдюка В.В.) у справі за позовом Національної академії аграрних наук України до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Національна академія аграрних наук України (далі - НААН України) звернулась до суду з позовом до Рахункової палати, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року №13-1 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету».
Свої доводи позивач обґрунтував тим, що відповідач прийняв оскаржуване рішення з порушенням встановленого Законом України від 02 липня 2015 року №576-VIII «Про Hахункову палату» (далі - Закон №576-VIII) порядку, не врахував численні пояснення та заперечення НААН України, а також власного юридичного департаменту, відобразивши в рішенні обставини, які не відповідають дійсності, в результаті чого було поширено недостовірні відомості про позивача.
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 11 травня 2023 року, яке залишив без змін Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 вересня 2023 року, позов задовольнив повністю.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржуване рішення прийнято суб`єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій та безпосередньо стосується прав та інтересів НААН України як об`єкта здійснення відповідного контролю. Оспорюване рішення є тим юридично значимим актом, який тягне за собою для підконтрольного об`єкта правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та породжує для нього певні обов`язки, оскільки саме за наслідками розгляду рішення об`єктом контролю останній зобов`язаний вжити заходи, зазначені у такому рішенні.
За висновком місцевого адміністративного суду, Рахункова палата в порушення вимог статей 32, 34, 35 Закону №576-VIII у межах спірних правовідносин повністю проігнорувала зауваження та пропозиції об`єкта контролю за результатами проведення аудиту, що призвело до прийняття необґрунтованого рішення у значенні частини другої статті 2 КАС України, а саме без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, що водночас указує на недотримання відповідачем критеріїв добросовісності, розсудливості, пропорційності та урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення. На переконання суду, зазначені обставини є самостійними підставами для визнання оскаржуваного рішення протиправним та його скасування.
Оцінюючи констатовані в оскаржуваному рішенні порушення, суд першої інстанції, послуговуючись результатами економічної експертизи від 27 лютого 2023 року №02/2023, указав на непідтвердження переважної більшості висновків про неефективність використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, на яких ґрунтується оскаржуване рішення.
Крім цього, суд зазначив, що публікація спірного рішення відбулася передчасно, з порушенням вимог статті 36 Закону №576-VIII, що об`єктивно призвело до репутаційних ризиків позивача.
Суд апеляційної інстанції повною мірою погодився з висновками місцевого адміністративного суду, відхиливши наведені в апеляційній скарзі доводи про те, що зауваження та пропозиції НААН України до Звіту було розглянуто, за результатами чого складено відповідні довідки та долучено їх згаданого Звіту, та зауважив, що згідно з наявним у справі примірником Звіту, зазначені документи Рахункова палата до нього не долучала. Крім цього, суд апеляційної інстанції акцентував увагу на тому, що оскаржуване рішення відповідача не містить жодної інформації щодо розгляду, відхилення або врахування зауважень та пропозицій об`єкта контролю. Відповідач висловив заперечення проти експертного висновку, однак апеляційний суд, указавши на ненадання Рахунковою платою доказів, які б прямо і беззаперечно спростовували висновки експертизи, констатував відсутність підстав для відхилення цього експертного висновку і неврахування встановлених у ньому обставин. Із цих міркувань апеляційний суд як і суд першої інстанції вважав непідтвердженими переважну більшість висновків Рахункової палати про неефективність використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, на яких ґрунтується оскаржуване рішення.
В касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норм статей 32, 34, 35 Закону №576-VIII без урахування висновку щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19, де Верховний Суд, дослідивши положення Закону №576-VIII, указав, що ними не встановлено обов`язковості врахування заперечень об`єкта контролю, висловлених до проєкту звіту. Тобто, член Рахункової палати наділений правом врахувати або не врахувати ці зауваження при остаточному опрацюванні проекту Звіту. Аналогічним чином стаття 34 згаданого Закону не регламентує включення до рішення Рахункової палати інформації про врахування чи відхилення зауважень, пропозицій об`єкта контролю. 
Крім цього, на думку скаржника, вирішуючи спір, суди обох попередніх інстанцій залишили поза увагою, що законодавство закріплює певний алгоритм дій при отриманні членом Рахункової палати зауважень від об`єкта контролю, що передбачає виключно розгляд таких зауважень та складання довідки за результатами їх розгляду, водночас не закріплює обов`язку врахування поданих зауважень. Отже, на переконання скаржника, зауваження позивача до акту та проєкту Звіту розглянуто в установленому порядку, разом із цим, подання зауважень об`єктом контролю до рішення Рахункової палати і, відповідно, процедуру розгляду таких зауважень Законом не передбачено, а відтак й обов`язку щодо врахування поданих об`єктом контролю зауважень до рішення Рахункової палати.
Також, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували правову природу рішень Рахункової палати, зокрема, що спірне рішення за своєю сутністю має рекомендаційний характер, не призводить до настання для позивача правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього певних обов`язків, не містить наміру примусу та не передбачає жодних санкцій за невиконання, це рішення надіслано позивачеві для розгляду та інформування щодо результатів такого розгляду, а не обов`язкового виконання наданих рекомендацій. З огляду на наведене, скаржник доводить, що рішення Рахункової палати не є тим юридично значимим актом, за наслідками розгляду якого об`єкт контролю зобов`язаний вжити заходи, зазначені у рішенні.
У відзиві НААН України просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Зокрема, зауважує, що у тій же постанові, на неврахування апеляційним судом висновків у якій посилається скаржник, Верховний Суд досліджував правову природу рішення, яке приймає Рахункова палата на підставі звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), та висловив позицію, що таке рішення є актом індивідуальної дії, що може бути оскаржено відповідно до пункту 4 частини першої статті 33 Закону №576-VIII. Суд касаційної інстанції також зазначив, що згадане рішення Рахункової палати є юридично значимим актом, оскільки саме за наслідками його розгляду об`єктом контролю останній зобов`язаний вжити заходи, зазначені у такому рішенні.
Разом із цим, позивач переконує, що викладені у постанові Верховного Суду від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19 висновки не містять підстав для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій у розглядуваній справі оскільки вони головним чином стосувалися не ігнорування зауважень та пропозицій об`єкта контролю, а помилковості висновків судів попередніх інстанцій щодо дотримання об`єктом контролю вимог бюджетного законодавства.
В решті, наведені у відзиві доводи, загалом відтворюють мотиви і висновки судів першої та апеляційної інстанції, рішення яких позивач вважає законними і обґрунтованими.
Ухвалами Верховного Суду від 25 жовтня 2023 року та від 20 листопада 2023 року касаційну скаргу Рахункової палати на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року повернуто особі, яка її подала.
08 грудня 2023 року Рахункова палата повторно подала до Верховного Суду касаційну скаргу. 
Разом з касаційною скаргою заявлено клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження
Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2023 року визнано поважними причини пропуску Рахунковою палатою строку на касаційне оскарження рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, поновлено цей строк та відкрито касаційне провадження за поданою відповідачем касаційною скаргою з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Цією ж ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу №640/20360/20.
У зв`язку з тривалим ненадходженням матеріалів справи ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2024 року справу повторно витребувано із суду першої інстанції.
24 червня 2024 року матеріали справи №640/20360/20 надійшли до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2024 року у справі закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду.
Перевіривши наведені в касаційній скарзі обґрунтування підстави касаційного оскарження судового рішення, проаналізувавши постанову Верховного Суду від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19, висновки якої, на думку скаржника, не враховані судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові, дослідивши зміст оскаржуваного судового рішення, колегія суддів дійшла таких висновків.
За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд зазначає, що касаційне провадження у справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Частиною п`ятою статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Водночас Верховний Суд наголошує, що системний аналіз норм адміністративного процесуального законодавства свідчить, що під час вирішення справ суди враховують не будь-які висновки Верховного Суду, а ті, які висловлені Судом у подібних правовідносинах.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово надавала роз`яснення як треба розуміти подібність правовідносин.
Розглядаючи це питання, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7; пункт 40 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16).
Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19; пункт 5.5 постанови від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г; постанова від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11; постанова від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц).
На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19.
Ключові аргументи скаржника стосуються двох питань: (1) відсутності у Законі №576-VIII вимог щодо обов`язковості врахування заперечень об`єкта контролю, висловлених до проєкту звіту, а також потреби відображення у рішенні Рахункової палати інформації про врахування чи відхилення зауважень, пропозицій об`єкта контролю; (2) юридичної природи рішення Рахункової палати, зокрема, відповідач доводить, що спірне рішення за своєю сутністю має рекомендаційний характер, не призводить до настання для позивача правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього певних обов`язків, не містить наміру примусу та не передбачає жодних санкцій за невиконання.
Відповідно до статті 35 Закону №576-VIII за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.
Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.
Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються Законом та Регламентом Рахункової палати.
У розглядуваній справі суди встановили, що НААН України неодноразово зверталася до Рахункової палати зі своїми зауваженнями до висновків Рахункової палати за результатами проведеного аудиту.
Листом від 23 березня 2020 року вих. № 1-7/40 НААН України надіслано до Рахункової палати свої зауваження до акту про результати проведення аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету від 16 березня 2020 року № 01-03-10/30.
Суд указав, що за Законом №576-VIII зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, проте ані зауваження НААН України, ані зазначений документ відповідача щодо Розгляду зауважень НААН України не долучені до акта
Листом від 29 травня 2020 року вих. № 13-2/254 НААН України надіслала та просила врахувати зауваження та пропозиції до проекту звіту Рахункової палати про результати проведення аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету. Також 09 червня 2020 року НААН України було подано до Рахункової палати листи на ім`я голови Рахункової палати Пацкана В.В. № 13-2/261 та члена Рахункової палати ОСОБА_2 № 13-2/262 із зазначенням інформації за результатами аудиту Рахункової палати стосовно ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності.
Відповідач переконує, що зауваження позивача до проєкту Звіту було розглянуто у встановленому Законом порядку, зокрема, за результатами їх розгляду член Рахункової палати ОСОБА_2 склав довідку, яку долучено до звіту як його невід`ємну частину.
Суд апеляційної інстанції оцінив ці доводи відповідача критично, вказавши, що згідно з примірником звіту, наявним у матеріалах справи, зазначені документи до нього не долучено, водночас оспорюване рішення не містить інформації щодо розгляду, відхилення або врахування зауважень та пропозицій об`єкта контролю.
Зі змісту оскаржуваного рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 суди встановили, що в ньому немає жодної інформації стосовно розгляду, відхилення або врахування зауважень та пропозицій об`єкта контролю.
З огляду на ці обставини, апеляційний суд констатував, що відповідач в порушення вимог статей 32, 34, 35 Закону №576-VIII у межах спірних правовідносин проігнорувала зауваження та пропозиції об`єкта контролю за результатами проведення аудиту, що призвело до прийняття необґрунтованого у розумінні частини другої статті 2 КАС України рішення.
У постанові від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19, на яку посилається скаржник, Верховний Суд в світлі установлених у ній обставин щодо неврахування відповідачем поданих об`єктом контролю заперечень до проєкту звіту, зауважив, що положеннями Закону №576-VIII не встановлено обов`язковості врахування таких заперечень, тобто член Рахункової палати наділений правом врахувати або не врахувати ці зауваження при остаточному опрацюванні проекту звіту та відповідно до статті 23 Закону №576-VIII несе персональну відповідальність за результати своєї роботи.
В аспекті висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19, важливо зауважити на тому, що цей висновок Верховний Суд зробив у контексті розгляду позовної вимоги, яка стосувалася оскарження пункту звіту про результати аудиту ефективності управління матеріальними цінностями державного матеріального резерву, а не рішення Рахункової палати, як у розглядуваній справі. Надалі Верховний Суд вказав, що порушення, встановлені у звіті Рахункової палати не є кінцевим рішенням відповідача, яким встановлено порушення бюджетного законодавства, тому що звіт підлягає обговоренню на засіданні Рахункової палати, на підставі якого Рахункова палата приймає остаточне рішення, таким чином, звіт щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності не є тим актом, який тягне за собою для підконтрольного суб`єкта правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього будь-яких обов`язків.
Висновки Верховного Суду не можуть розглядатися відірвано від контексту спірних правовідносин та перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом установлених у кожній конкретній справі обставин справи.
У межах цієї справи, на відміну від справи №240/8992/19, спір не стосується оскарження пункту звіту з мотивів неврахування членом Рахункової палати зауважень / заперечень до проєкту звіту, а зумовлений, серед іншого, твердженням позивача про те, що при прийнятті остаточного рішення Рахункова палата проігнорувала позицію об`єкта контролю взагалі. У справі №240/8992/19 Верховний Суд не досліджував цього питання та не робив висновків про те, що положення Закону №576-VIII закріплюють за Рахунковою палатою таке право. Водночас варто зауважити, що констатована Верховним Судом у згаданій справі відсутність законодавчо визначеного обов`язку саме члена Рахункової палати враховувати заперечення та/або зауваження уповноваженої особи об`єкта контролю до проєкту звіту при його остаточному опрацюванні, не може сприйматися як така, що нівелює обов`язок цього члена Рахункової палати у випадку реалізації об`єктом контролю права на надання письмових зауважень, розглянути їх та скласти довідку про результати такого розгляду, як цього вимагає частина третя статті 35 закону №576-VIII.
Отже, дослідивши зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності з урахуванням обставин конкретно зазначеної справи, Верховний Суд резюмує про помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки висновки Верховного Суду у постанові від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19, на неврахування апеляційним судом яких посилається скаржник у касаційній скарзі, загалом стосуються іншої стадії оформлення результатів аудиту, їх зроблено в контексті повноважень члена Рахункової палати, а не Рахункової палати, як у цій справі та з питання оскарження пункту звіту, що не є кінцевим рішенням відповідача і підлягає обговоренню на засіданні Рахункової палати, тобто суттєво відрізняються від спірних правовідносин у цій справі.
Стосовно посилання скаржника на неврахування судами юридичної природи оспорюваного у справі рішення Рахункової палати, яке, на його переконання, має за своєю сутністю рекомендаційний характер, не призводить до настання для позивача правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього певних обов`язків, не містить наміру примусу та не передбачає жодних санкцій за невиконання, колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 17 червня 2021 року в справі №240/8992/19 подібних висновків не робив, що виключає посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України як підставу касаційного оскарження.
Натомість, здійснивши системний аналіз поняття законного (охоронюваного законом) інтересу, що міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі №1-10/2004, з урахуванням висновків Верховного Суду щодо ознак, які мають бути притаманні законному інтересу щоб він підлягав судовому захисту саме в адміністративному судочинстві, викладених в постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, а також послуговуючись загальновідомими ознаками і властивостями індивідуального акту у порівнянні з нормативно-правовим актом, сформульованими у вітчизняній теорії права у поєднанні з їх нормативним визначенням, закріпленим у пунктах 18, 19 частини першої статті 4 КАС України, Верховний Суд у згаданій постанові зробив висновок, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини першої статті 33 Закону №576-VIII). При цьому Верховний Суд урахував, що відповідно до частини другої статті 36 Закону №576 оскаржуване рішення може бути преюдиційним для інших державних органів, що безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача.
Беручи до уваги викладене, колегія суддів констатує, що постанова Верховного Суду від 17 червня 2021 року в справі №240/8992/19 не може слугувати прикладом неправильного застосування апеляційним судом норм права при ухваленні судового рішення, щодо якого подано касаційну скаргу в цій справі, у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
Ураховуючи викладене, Суд дійшов висновку про необхідність закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України.
Керуючись статтями 248, 339, 345, 355, 359 КАС України, Суд
УХВАЛИВ
Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою Рахункової палати на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 травня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі №640/20360/20 за позовом Національної академії аграрних наук України до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк
Л.О. Єресько 
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду