ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2024 року 

м. Київ

справа № 420/14551/23
адміністративне провадження № К/990/41142/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника керівника Херсонської обласної прокуратури
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року (суддя Вовченко O.A.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року (колегія у складі суддів Шевчук О.А., Бойка А.В., Федусика А.Г.)
у справі № 420/14551/23
за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави 
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська пересувна механізована колона" 
про визнання протиправними та скасування протоколу, наказу та спеціального дозволу на користування надрами.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 14 червня 2023 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури (далі - позивач, прокурор) звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - відповідач, ДКЗ), Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеська пересувна механізована колона" (далі - відповідач, ТОВ "Одеська пересувна механізована колона"), в якому просив:
- поновити строк звернення до суду;
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії ДКЗ від 15.04.2016 №3556;
- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр України від 20.10.2016 №361 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Одеська пересувна механізована колона";
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №    6154, виданий 18.11.2016 ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" для видобування корисних копалин, видобування вапняків, придатних для виробництва вапна гідравлічного на території Білокриницького родовища (ділянка Основна) Херсонської області.

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ ЩОДО СТРОКУ

2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 26.06.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
3. 06.07.2023 від Державної комісії України по запасах корисних копалин надійшло клопотання від 30.06.2023 про залишення позовної заяви без розгляду. 
Його обґрунтовано тим, що наказ Держгеонадра від 20.10.2016 №361 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" опубліковано на офіційному сайті у розділі архів наказів за 2016 рік. Спеціальний дозвіл на користування надрами надано ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" 18.12.2016, доступ до реєстру спеціальних дозволів на користування надрами був відкритий до початку повномасштабного вторгнення росії в Україну. Протоколи засідання колегії ДКЗ оприлюднювались на сайті Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України". 
Таким чином, прокурор мав доступ до інформації щодо надання спеціального дозволу на користування надрами у 2016 році. Крім того, протоколи ДКЗ перебували у вільному доступі до введення воєнного стану в Україні Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24.02.2022 № 64/2022.
Рішенням від 19.03.2021 Рада національної безпеки і оборони України рекомендувала Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органами вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування. Це Рішення введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021. Проте прокурорське реагування, як вбачається з ухвали суду, розпочато лише з 21.06.2023.
4. 20.07.2023 від ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач, крім іншого, теж просив перевірити дотримання строку звернення до суду та визнати причини його пропуску неповажними.
ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» вважає, що позивач пропустив строк звернення до суду, оскільки спірний протокол № 3556 від 15.04.2016, наказ від 20.10.2016 № 361, спеціальний дозвіл на користування від 18.11.2016 були прийняті сім років назад. Позивач не обґрунтував, чому упродовж цього тривалого періоду часу не звертався до суду. 
Лише 20.03.2023 Херсонська обласна прокуратура звернулася до Держгеонадр про те, що нею вивчаються питання раціонального використання природних ресурсів, зокрема корисних копалин на території Херсонської області і запитала документи. 
ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» дії Херсонської прокуратури вважає тиском та переслідуванням законної діяльності товариства.
5. 31.07.2023 від Державної служби геології на надр України надійшла заява про залишення позову без розгляду, яку обґрунтовано тим, що позивач звернувся з позовом 21.06.2023 поза межами трьох місячного строку, визначеного ст. 122 КАС України. Відповідач вважає, що наказ Держгеонадр №361 від 20.10.2016 було опубліковано на офіційному сайті Держгеонадр України протягом 5 днів з моменту прийняття. Таким чином, перебіг процесуального строку на звернення до адміністративного суду з вимогою про визнання протиправними та скасування наказу Держгеонадр № 361 від 20.10.2016 починається з 25.10.2016. Позивач звернувся до адміністративного суду з адміністративним позовом 21.06.2023 без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду.
6. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 07.08.2023 позов заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії ухвали.
7. 18.08.2023 до Одеського окружного адміністративного суду від позивача надійшла заява про поновлення процесуального строку звернення до суду. Прокурор зазначає, що після прийняття Державною комісією України по запасах корисних копалин та Державною службою геології та надр України оскаржуваних рішень Херсонська обласна прокуратура не володіла інформацією про недотримання відповідачами вимог законодавства, які порушують інтереси держави. 
Оскаржуваний протокол ДКЗ № 3556 від 15.04.2016 та спеціальний дозвіл на користування надрами №6154 від 18.11.2016 з інформацією про його чинність органами прокуратури отримано від Державної служби геології та надр України лише 05.04.2023 у відповідь на лист від 20.03.2023. Оскаржуваний наказ Державної служби геології та надр України від 20.10.2016 № 361 та інші документи, які обставинами позовних вимог, органами прокуратури отримані від Державної служби геології та надр України лише 30.05.2023 у відповідь на лист від 27.04.2023. 
Отже, підстави для звернення обласної прокуратури до суду з позовом про оскарження спірних рішень виникли після встановлення відомостей, що можуть свідчити про можливі порушення інтересів держави, після отримання цих документів разом з іншими доказами від органів державного контролю та надання їм правової оцінки. 
Незаконність протоколу ДКЗ України № 3556 від 15.04.2016, наказу Державної служби геології та надр України від 20.10.2016 №361, спеціального дозволу на користування надрами № 6154 від 18.11.2016 встановлена прокурором після 05.04.2023 (часу фактичного ознайомлення з протоколом та матеріалами), тому строк звернення до суду пропущено з поважних причин. 
Опублікування на офіційних сайтах відповідачів інформації про надання ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» спеціального дозволу на користування надрами від 18.11.2016 № 6154 не свідчить про наявність у прокурора з того часу підстав для звернення з позовом в інтересах держави до суду.
Прокуратура не здійснює функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів та не проводить наглядових перевірок. До того ж, протокол ДКЗ України від 15.04.2016 №    3556 та наказ Держгеокадастру від 20.10.2016 № 361 не перебувають у загальному доступі на офіційних сайтах цих суб`єктів. 
Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 є лише рекомендацією загального характеру щодо вжиття у майбутньому заходів на виявлення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, а не підставою для пред`явлення позову.
8. Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 29.09.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2023, залишив позов без розгляду відповідно до ч. 3 ст. 123 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Суди виходили з того, що якщо оскаржувані протокол ДКЗ № 3556 від 15.04.2016, наказ Держгеонадр від 20.10.2016 № 361 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» та спеціальний дозвіл на користування надрами від 18.11.2016 № 6154 є протиправними, то вони є протиправними з дня їх прийняття. Тому і підстави, що дають позивачу право на пред`явлення позовних вимог, виникли з дати прийняття оскаржуваних протоколу, наказу та дозволу.
Крім того, рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021, яке введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021, рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
Згідно з ч.4 ст.10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Тобто, незважаючи на формулювання у рішенні Ради національної безпеки і оборони України вимоги вжиття додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування з використанням слова «рекомендувати», зважаючи на норми ч.4 ст.10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» органи прокуратури зобов`язані були своєчасно зреагувати на таке рішення та вжити відповідні заходи.
Відсутність доказів невідкладної реакції органів прокуратури після введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021 свідчить про неповажність причин пропуску позивачем строку звернення до суду.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

10. У касаційній скарзі прокурор просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2023, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
11. Як на підставу касаційного оскарження прокурор покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/3756/17, від 01.06.2022 у справі №460/100/21, від 03.10.2019 у справі №813/1998/18, від 05.07.2023 у справі №380/15396/22, від 21.09.2022 у справі №420/11012/21, від 17.09.2021 у справі №420/473/20, від 01.12.2022 у справі №240/3448/19 та від 26.01.2023 у справі №240/3379/19. 
Зазначає про те, що підстава для звернення прокурора до суду з цим позовом виникла після надходження до Херсонської обласної прокуратури листів Держгеонадр від 05.04.2023 №1808/03-4/2-23, від 30.05.2023 №2828/03-4/2-23 про чинність наданого ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" спеціального дозволу на користування надрами від 18.11.2016 № 6154 та надання документів, на підставі яких надавався дозвіл. 
Оцінка законності рішень суб`єктів владних повноважень надається прокурором після вивчення обставин та підстав їх прийняття у порядку, визначеному ч. 3, 4 ст. 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру", за результатами отримання копій документів та матеріалів органів державної влади. 
Сам факт прийняття спірних рішень не свідчить про їх протиправність та про наявність підстав у прокурора для звернення до суду з позовом. Суди попередніх інстанцій не встановили момент, коли прокурор дізнався або мав дізнатися про наявність оскаржуваного протоколу, наказу та дозволу. 
12. Суд ухвалою від 21.12.2023 відкрив касаційне провадження у цій справі з підстави, передбаченої абз. 2 ч. 4 ст. 328 КАС України.
13. Позивач просив розглядати справу за участі представника Офісу Генерального прокурора, однак своєю ухвалою Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
14. 22.12.2023 надійшов відзив від Державної комісії України по запасах корисних копалин, Державної служби геології та надр України, в якому відповідачі покликаються на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій, адже прокурор пропустив строк звернення до суду без поважних причин. Зазначають, що витребування прокурором документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження процесуальних строків. 
15. 23.01.2024 надійшов відзив від ТОВ "Одеська пересувна механізована колона", в якому зазначено про правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на недоведеність поважності причин пропуску прокурором строку звернення до суду. 

ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї.
17. Ключовим у справі є питання дотримання прокурором строку звернення до суду.
18. Згідно з ч. 1 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
19. Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
20. На відміну від загального правила, сформульованого у абз. 1 ч. 2 ст. 122 КАС України, про те, що строк звернення до суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод та інтересів, для обчислення строку звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень необхідно встановити що саме стало підставою для пред`явлення позову та коли ці підстави виникли.
21. Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
22. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».
23. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
24. Частиною 4 цієї ж статті визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
25. Підставу звернення до суду прокурор пов`язує з виявленням порушення законодавства під час визнання Білокриницького родовища підготовленим до подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації, що засвідчено    протоколом засідання колегії ДКЗ від 15.04.2016 №3556; видання наказу Держгеонадр України від 20.10.2016 №361 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Одеська пересувна механізована колона" та відповідного спеціального дозволу № 6154, виданого 18.11.2016 для видобування корисних копалин, видобування вапняків, придатних для виробництва вапна гідравлічного на території Білокриницького родовища (ділянка Основна) Херсонської області.
26. Прокурор вважає ці акти незаконними, оскільки ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» не здійснювало роботи з геологічного вивчення ділянки надр, а отже й не мало права на отримання спеціального дозволу на їх видобування без проведення аукціону. Видача спеціального дозволу поза процедурою аукціону суперечить вимогам законодавства та порушує інтереси держави. Звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішення суспільно значимого питання законності передачі у користування надр, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства.
27. Зазначені обставини, які є підставами для реалізації прокурором повноважень із звернення до суду з позовом, хоч існували з 2015-2016 років, однак стали відомі прокурору значно пізніше. 
28. Суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що прокурор повинен був дізнатися про порушення законодавства при видачі спеціального дозволу з часу оприлюднення відповідної інформації на сайті Держгеонадра у 2016 році, оскільки ніщо не вказує на те, що прокурор повинен був стежити за сайтом, перевіряти відповідні реєстри та проводити перевірку. 
29. Посилання судів на те, що оскаржувані протокол, наказ та дозвіл у свій час оприлюднювалися на офіційних сайтах та в реєстрах суб`єктів владних повноважень не є доказом обізнаності прокурора про їх наявність, не свідчить про те, що з цього дня виникли підстави, що дають прокурору право на пред`явлення позову, та саме по собі не може бути днем відліку строку звернення до суду.
30. Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 (введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021), яким рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування теж не може вважатися днем відліку строку чи підставою звернення до суду, оскільки воно не містить відомостей про правопорушення, осіб, що їх вчинили. Це рішення є лише приводом для організації роботи прокуратури у відповідному напрямку. 
31. На виконання вимог ч.ч. 3,4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Херсонською обласною прокуратурою 20.03.2023 та 27.04.2023 направлено запити до Державної служби геології та надр України, у яких зазначено про можливі порушення вимог законодавства про надра під час надання ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» права на користування надрами та прохання надати документи, на підставі яких відповідач отримав спеціальний дозвіл на користування надрами.
32. Листами Держгеонадра від 05.04.2023 та 30.05.2023 останнє підтвердило отримання ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» без конкурсу спеціального дозволу на користування надрами від 18.11.2016 № 6154 для видобування вапняків, придатних для виробництва вапна гідравлічного на території Білокриницького родовища (ділянка Основна) Херсонської області та його чинність на цей час, а також надало копії документів, на підставі яких видано вказаний дозвіл.
33. На основі цих відповідей прокурор дійшов висновку, що ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» неправомірно набуло право користування надрами місцевого значення без проведення аукціону, у зв`язку з чим наказ Державної служби геології та надр України від 20.10.2016 № 361 в частині надання ТОВ «Одеська пересувна механізована колона» спеціального дозволу на користування надрами поза аукціоном та сам дозвіл є протиправними та підлягає скасуванню.
34. Саме проаналізувавши надані відповіді, прокурор встановив ознаки порушення закону та інтересів держави і, відповідно, підстави для звернення до суду з позовом.
35. Прокурор стверджує, що про підстави для звернення з позовом до суду виникли після надходження до прокуратури листів Держгеонадра від 05.04.2023 та від 30.05.2023. На час звернення до суду з позовом, на думку прокурора, порушення законодавства триває.
36. Учасник справи не довели, а суди не встановили обставин, які б свідчили про те, що прокурор знав про ці порушення раніше, ніж 05.04.2023. З огляду на це, Суд вважає, що тримісячний строк звернення до суду слід обчислювати з 05.04.2023.
37. Зважаючи на те, що прокурор звернувся до суду 14.06.2023, тримісячний строк звернення до суду дотримано. Отже, висновок судів про те, що строк пропущено, є помилковим.
38. Оскільки строк не пропущено, то доводи прокурора щодо поважності причин пропуску строку, який помилився в обчисленні строку і вважав його таким, що пропущено, і контрдоводи інших учасників справи не мають значення для справи.
39. Суд не бере до уваги покликання позивача на висновки Верховного Суду, викладені у постановах Верховного Суду від 21.09.2022 у справі №420/11012/21, від 01.12.2022 у справі № 240/3448/19 та від 26.01.2023 у справі № 240/3379/19 з огляду на те, що у постановах Верховного Суду від 01.12.2022 у справі № 240/3448/19 та від 26.01.2023 у справі № 240/3379/19 не ставилося питання строків звернення до суду, а справа розглядалася по суті. 
У постанові Верховного Суду від 21.09.2022 у справі № 420/11012/21 йшлося про особливості застосування строку звернення до суду під час оскарження нормативно-правових актів.  Отже, висновки Верховного Суду у цих справах є не релевантними до обставин справи, що розглядається.
40.          Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
41.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
42.          Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
43.          Згідно зі ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
44. Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
45. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу позивача слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
46. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Херсонської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2023 року у справі №420/14551/23 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                              С.М. Чиркін