ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2024 року 
м. Київ

справа № 420/9554/20
адміністративне провадження № К/990/33137/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.,   
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/9554/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Одеської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна казначейська служба України про стягнення матеріальної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року (головуючий суддя Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року (колегія суддів: головуючий суддя Ступакова І.Г., судді Бітов А.І., Лук`янчук О.В.)   

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.          Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
1.1.          стягнути з Держави України в особі Одеської обласної прокуратури матеріальну шкоду, завдану ОСОБА_1 окремим положенням пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в розмірі, визначеному за статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII, за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року в сумі 3153729,74 грн.
1.2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у період з 15.07.2015р. нарахування та виплата заробітної плати позивача в органах прокуратури здійснювалися Одеською обласною прокуратурою не у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ, а відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ застосовуються в порядку та у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Однак, у зв`язку з прийняттям Конституційним Судом України вказаного рішення перерахунку його заробітної плати не здійснено, чим спричинено матеріальну шкоду в розмірі 3153729,74 грн (сума заробітної плати, яка недорахована та недовиплачена Одеською обласною прокуратурою у зв`язку із нарахуванням її на підставі неконституційного Закону).
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено. 
2.2.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив  з того, що  позивачу правомірно нараховувався та виплачувався посадовий оклад за спірний період, розмір якого обчислювався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, як це було передбачено положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. Що ж до посилань позивача на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), то суд першої інстанції, з посиланням на ст.152 Конституції України, зазначив, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, втратила чинність 26 березня 2020 року.
2.3.          Також, суд не знайшов правових підстав для задоволення позовних вимог за період з 26 березня 2020 року до липня 2020 року, зазначивши, що у вказаний період позивач працював у прокуратурі Одеської області, яка реорганізовувалась, а не у Одеській обласній прокуратурі, відтак і обчислення його заробітної плати правомірно здійснювалось у цей період відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, що узгоджується із приписами п.3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ.
ІІ. Касаційне оскарження
3.          Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову. 
3.1.          Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України. 
4.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5.          З липня 2011 року позивач працював в органах прокуратури на різних посадах.
6.          Наказом прокурора Одеської області №793к від 29.04.2020р. ОСОБА_1 було звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань та слідчих регіональної прокуратури Одеської області та органів прокуратури.
7.          17.05.2020р. ОСОБА_1 звернувся до прокуратури Одеської області із інформаційним запитом щодо надання розрахункових листів по заробітній платі за період з 2014 року по 2020 рік включно.
8.          22.05.2020р. ОСОБА_1 отримав відповідь від прокуратури Одеської області з копіями розрахункових листів, відповідно до яких посадовий оклад у 2014-2020 рр. складав: 2014 рік - 1597,00 грн.; 2015-2016 рр. - 3098,00 грн.; 2017-2018 рр. - 7750,00 грн.; 2019-2020 рр. - 5730,00 грн.
9.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2020р. по справі №420/4196/20, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.02.2021р., визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Одеської області №793к від 29.04.2020р., поновлено ОСОБА_1 на посаді та стягнуто на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
10.          Зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі №420/4196/20 в подальшому скасовані постановою Верховного Суду від 20.10.2021р. з ухваленням по справі нового судового рішення про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .
11.          16.09.2020р. ОСОБА_1 звернувся до Одеської обласної прокуратури з інформаційним запитом щодо надання інформації за період з 15.07.2015р. по 30.04.2020р. чи здійснювалися нарахування та виплата заробітної плати у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», або ж чи відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а також чи здійснювався перерахунок заробітної плати у зв`язку з прийняттям 26.03.2020р. рішення Конституційного Суду України у справі №6-р/2020 за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.
12.          Листом від 23.09.2020р. Одеська обласна прокуратура повідомила ОСОБА_1 , що нарахування заробітної плати здійснювалося відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505, підстави для перерахування заробітної плати за період з 15.07.2015р. по теперішній час відсутні в силу абзацу 3 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 19.09.2019р. №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури».
13.          Вважаючи, що з 15.07.2015р. нарахування та виплата заробітної плати мала здійснюватись у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», а не відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», ОСОБА_1 звернувся з цим позовом до суду, в якому зазначив, що йому спричинено матеріальну шкоду, завдану окремим положенням пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в сумі 3153729,74 грн., яка підлягає стягненню з Держави України в особі Одеської обласної прокуратури.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
14.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
16.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17.          Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
18.          Пунктом 2 резолютивної частини рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
19.          За правилами статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
20.          Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
21.          Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
22.          Згідно із статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
23.          Відповідно до частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
24.          Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
25.          Частиною третьою статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
26.          Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
28.          Перевіривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
29.          Верховний Суд відкрив касаційне провадження у цій справі з метою перевірки доводів касаційної скарги, яка подана на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
30.          Суди попередніх інстанцій установили, що у позовній заяві ОСОБА_1 просив суд стягнути з Одеської обласної прокуратури на його користь матеріальну шкоду, що завдана йому окремим положенням пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яке визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати в розмірі, визначеному за статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VII, за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року в сумі 3153729,74 грн.
31.          Підставою, що спонукала позивача звернутися до суду з цим позовом, було отримання ним заробітної плати в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є порушенням права власності.
32.          Позивач уважав належним способом захисту своїх порушених прав застосування до спірних правовідносин норми прямої дії, а саме: частини третьої статті 152 Конституції України, та стягнення з Одеської обласної прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати (посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру»), завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року.
33.          Отже, предметом спору, який визначив позивач, є стягнення збитків (матеріальної шкоди) у вигляді неотриманої частини заробітної плати  за період з 15 липня 2015 року до липня 2020 року.
34.          За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35.          Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
36.          Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди урегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
37.          Отже, поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
38.          Так, позивач, просив суд  відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду  у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
39.          Аналогічний висновок викладено Верховним Судом у постанові від 21 березня 2024 року у справі № 420/18759/21. Суд вважає цей висновок застосовним до спірних правовідносин та не вбачає підстав для відступу від нього. 
40.          Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
41.          З огляду на вказане Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі не відповідають.
42.          Так, на переконання Верховного Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не ураховано приписи статті 9 КАС України.
43.          Закріплений у частині другій статті 9 КАС України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
44.          За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
45.          Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
46.          Матеріалами справи підтверджено, що позовними вимогами ОСОБА_1 є  відшкодування матеріальної шкоди  за помилку держави внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на необхідність застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.
47.          Водночас, зі змісту оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій убачається, що суди під час розгляду справи вирішували питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави.
48.          Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
49.          Аналогічний правовий висновок викладений в постановах Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі №520/2904/21, від 27 липня 2023 року у справі №540/1780/21, від 21 березня 2024 року у справі 420/18759/21.
50.          З огляду на викладене, суд касаційної інстанції в силу приписів статті 341 КАС України позбавлений можливості надати оцінку доводам, які не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій.
51.          Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
52.          Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, у той час як їх установлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
53.          При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові і установити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених позивачем підстав, предмету позову та змісту спірних правовідносин.
V. Висновки щодо судових витрат
54.          З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року задовольнити частково.
2.          Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 червня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                    О. А. Губська

Судді                                                                                                 М.В. Білак 

                                                                                                         В.Е. Мацедонська