УХВАЛА
06 грудня 2024 року 
м. Київ
справа №640/13908/20
адміністративне провадження №К/990/21629/23, №К/990/22055/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження клопотання Кабінету Міністрів України про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду адміністративної справи за позовом Тростянецької сільської ради Ямпільського району Вінницької області до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Вінницької обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування розпоряджень, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Вінницької обласної державної/військової адміністрації та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022 (колегія суддів у складі: Мамедової Ю. Т., Клименчук Н. М., Костенка Д. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023 (колегія суддів у складі: Епель О. В., Карпушової О. В., Мєзєнцева Є. І.),
УСТАНОВИВ:
У червні 2020 року Тростянецька сільська рада Ямпільського району Вінницької області (далі - позивач, Тростянецька сільрада) звернулася до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Вінницька обласна державна адміністрація, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.05.2020 № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» у частині включення Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької ОТГ з центром у с. Бабчинці, Чернівецького району, Вінницької області;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» у частині включення Тростянецької громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької ОТГ з центром у с. Бабчинці, Чернівецького району, Вінницької області.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.05.2020 № 512-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Вінницької області» в частині включення Тростянецької територіальної громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці. Визнано протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 707-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Вінницької області» в частині включення Тростянецької територіальної громади Ямпільського району Вінницької області (у складі с. Вітрівка, Ямпільський район, Вінницької області) до переліку територіальних громад, що входять до Бабчинецької територіальної громади з адміністративним центром у с. Бабчинці.
Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).
При цьому суд наголосив, що ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.
Водночас суд установив, що Тростянецька сільрада, у тому числі жителі с. Вітрівка, не висловлювали згоду на об`єднання з Бабчинецькою територіальною громадою (в матеріалах справи наявні підписні листи жителів с. Вітрівка, в яких останні висловлювали незгоду на об`єднання з Бабчинецькою територіальною громадою) і Вінницькою обласною державною адміністрацією під час розробки проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області та Кабінетом Міністрів України під час затвердження оскаржуваних розпоряджень не було враховано думку громади с. Вітрівка, а також, що представників Тростянецької сільради не було включено в склад робочої групи з розроблення проекту Перспективного плану.
16.06.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Вінницької обласної державної/військової адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023, у якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.06.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 640/13908/20.
Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Вінницької обласної державної/військової адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023.
20.06.2023 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023, у якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Крім того, Кабінетом Міністрів України разом з касаційною скаргою було подано клопотання про передачу справи №   640/13908/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, з огляду на наявність виключної правової проблеми та необхідність формування єдиної правозастосовної практики. Так, на думку скаржника, з огляду на різність підходів Верховним Судом у постановах від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20 та від 28.04.2020 у справі № 240/4761/18 у розумінні статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» існує необхідність вирішити виключну правову проблему, а саме: правильності застосування Розділу ІІ (статті 5-8) та Розділу III (статті 11) Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» у разі затвердження Урядом у перспективному плані формування територій громад відповідної конфігурації спроможної територіальної громади, за відсутності погодження органами місцевого самоврядування запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади.
Також, з огляду на різність підходів Верховним Судом у постановах від 31.10.2022 у справі №   640/14698/20 та від 19.10.2022 у справі № 640/32312/20 у розумінні пункту 7-1 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», на думку скаржника, існує необхідність вирішити виключну правову проблему щодо: правильності застосування пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) Кабінету Міністрів України визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»; ефективності способу захисту порушених прав громадян, чи колишніх органів місцевого самоврядування територіальних громад, шляхом оскарження актів Уряду про визначення територій громад та затвердження адміністративних центрів таких громад, з огляду на фактичну реалізацію вказаних актів, юридичним наслідком якої є проведення місцевих виборів та створення і функціонування зазначених громад.
Крім того, скаржник зазначає про існування необхідності вирішити виключну правову проблему щодо правильності застосовування пункт 6-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо наявності чи відсутності права на оскарження актів Уряду про затвердження перспективних планів формування територій громад, визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад органами місцевого самоврядування, повноваження яких припиненні в порядку, передбаченому вказаною нормою.
Наголошує, що існування рішень Верховного Суду, із полярно різними підходами до тлумачення указаних у цьому клопотанні норм, може ставити під сумнів законні права Уряду щодо належного виконання передбачених Законами України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» прав та обов`язків, що в свою чергу, порушує принципи якості, передбачуваності законодавства та належного урядування, а також нівелює можливість якісного подальшого їх застосування.
Як на підставу для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Кабінет Міністрів України посилається на положення частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якої суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.06.2023 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 640/13908/20.
Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023.
Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2024 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Колегія суддів дослідивши доводи заявленого клопотання про передачу справи №   640/13908/20 на розгляд до Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної проблеми у формуванні єдиної правозастосовної практики в подібних судових спорах, уважає що у задоволенні останнього необхідно відмовити, з огляду на таке.
Підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду визначені статтею 346 КАС України.
Так, відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26.03.2019 у справі №  804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
Отже, виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. За якісним критерієм про виключність правової проблеми свідчать такі обставини: 1) касаційна скарга мотивована тим, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; 2) норми матеріального права були застосовані судами нижчих інстанцій так, що постає питання дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між інтересами сторін у справі.
Водночас, відповідно до ухвали Верховного Суду від 06.07.2023, суд відхилив посилання Кабінету Міністрів України в касаційній скарзі на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки скаржником не зазначено належного правового обґрунтування необхідності відступлення від правового висновку, застосованого до спірних правовідносин і викладеного у постанові Верховного Суду від 31.10.2022 у справі № 640/14698/20 та застосованого судами попередніх інстанції в оскаржуваних судових рішеннях.
Згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Положеннями статті 2 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) визначено, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Судом касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 КАС України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закон № 1402-VIII діє, зокрема, Касаційний адміністративний суд. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Отже, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення захисту прав, свобод або інтересів. Реалізація таких повноважень пов`язана з наявністю правових проблем.
Урахувавши наведене та проаналізувавши зазначені у клопотанні відповідача обґрунтування, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у спірних правовідносинах виключної правової проблеми, оскільки ці правовідносини врегульовано нормами права, які у повній мірі дозволяють Касаційному адміністративного суду у складі Верховного Суду вирішити спір, а відтак, не створюють підстави для передачі справи № 640/13908/20 на розгляд Великій Палаті Верховного Суду.
Таким чином, клопотання Кабінету Міністрів України про передачу справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 345, 346, 347, 359 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про передачу справи №   640/13908/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.  

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук ,
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду