ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2024 року 
м. Київ
справа № 320/36351/23
адміністративне провадження № К/990/38334/24 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року (суддя Панченко Н.Д.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року (колегія у складі суддів Бужак Н. П., Костюк Л.О., Кобаля М.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними та скасування табелів обліку робочого часу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати протиправними та скасувати Табелі обліку використання робочого часу ОСОБА_1 за лютий та березень 2020 року.
Позов мотивовано тим, що відповідач не забезпечив достовірний облік виконуваної працівником роботи шляхом ведення табеля обліку робочого часу. Позивач указав, що всупереч судовому рішенню, яким його поновлено на посаді, відповідач не ввів до штатного розпису посади на якій його було поновлено та не запропонував рівнозначну посаду, натомість заповнення табеля обліку робочого часу за лютий та березень 2020 року здійснювалося щодо посади, не передбаченої штатним розписом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року, яку залишив без змін Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 жовтня 2024 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за поданою ОСОБА_1 позовною заявою.
Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що табель обліку робочого часу не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки не є актом застосування норм права, такий акт не встановлює конкретних приписів, звернених до окремої особи, отже, не створює правових наслідків у вигляді виникнення обов`язків, зміни чи припинення будь-яких прав у робітника 
Із цих міркувань суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд також зауважив, що у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» щодо заявлених позивачем вимог слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому зазначені вище вимоги не можуть бути вирішені в судах жодної юрисдикції.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року й направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Скаржник переконує, що табель обліку використання робочого часу є актом застосування  норм права, зокрема, частини другої статті 30 Закону України «Про оплату праці», статей 61, 106, 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), розділу VII Закону України «Про державну службу», тобто є правозастосовним актом, створює правові наслідки у вигляді нарахування та виплати заробітної плати, є актом індивідуальної дії, який має безпосередній вплив на права та охоронювані законом інтереси позивача. Вказує, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що оспорювані табелі обліку використання робочого часу за лютий-березень 2020 року складені на неіснуючу посаду у структурі та штатному розписі відповідача, з викривленням інформації про відпрацьований позивачем час, тобто стосуються його індивідуально-виражених прав та інтересів, їх складено без дотримання форми, з перевищенням повноважень працівниками управління персоналу відповідача та всупереч наказам Міністерства юстиції України від 08 січня 2019 року №104/к і від 17 січня 2020 року №268/к. На думку позивача, незабезпечення суб`єктом владних повноважень (відповідачем) достовірного обліку виконуваної державним службовцем роботи є самостійним порушенням, публічно-правовим спором, на який поширюється юрисдикції адміністративних судів. Зауважує, що в розглядуваному випадку мова йде про порушення щодо нього законодавства про працю при проходженні публічної служби, способом судового захисту є визнання протиправними та скасування табелів обліку використання робочого часу ОСОБА_1 за лютий та березень 2020 року, однак його безпідставно позбавлено права доступу до суду.
Крім цього, скаржник доводить, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою висновки Вищого адміністративного суду України, викладені в ухвалі від 31 серпня 2016 року у справі №818/103/15 (провадження №К/800/35808/15), які позивач вважає застосовними до цієї справи.
Отже, на переконання скаржника, спір, який виник у зв`язку з оскарженням табелів обліку використання робочого часу є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
У відзиві відповідач просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані ним ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року - без змін.
Свої доводи відповідач обґрунтовує тим, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Водночас оскаржувані позивачем табелі не створюють правових наслідків у вигляді виникнення обов`язків, зміни чи припинення будь-яких прав у робітника, а потрібні лише для обліку використання робочого часу працівників та для контролю над дотриманням установленого режиму роботи, розрахунків із працівниками по заробітній платі, отримання інформації про відпрацьований час, складання статистичної звітності.
Таким чином, табель обліку використання робочого часу не є індивідуальним актом у контексті положень КАС України, оскільки не має характерних ознак такого акту, зокрема, не містить жодних волевиявлень суб`єкта владних повноважень; дія табеля обліку використання робочого часу, з огляду на його мету - фіксування даних, не вичерпується його виконанням (не має строку виконання); не містить у собі виконавців та строків виконання тощо.
З огляду на наведене, відповідач вважає законними і обґрунтованими оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій.
Рух касаційної скарги
08 жовтня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року у цій справ.
Ухвалою від 22 жовтня 2024 року Верховний Суд відкрив провадження за цією касаційною скаргою та витребував з Київського окружного адміністративного суду справу №320/36351/23.
Ухвалою від  04 грудня 2024 року справу призначено до розгляду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої  статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга  статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених  Конституцією  і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Пунктами 18 - 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Виходячи із наведеного правового регулювання, на відміну від нормативно-правового акта, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
У справі, що переглядається, позивач звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України та просить визнати протиправними і скасувати табелі обліку використання робочого часу ОСОБА_1 за лютий та березень 2020 року.
Згідно із частиною другою статті 30 Закону України «Про оплату праці» роботодавець зобов`язаний забезпечити достовірний облік виконуваної працівником роботи і бухгалтерський облік витрат на оплату праці у встановленому порядку.
Ведення табельного обліку робочого часу на підприємствах, в установах і організаціях регламентується наказом Держкомстату України від 05 грудня 2008 року №489 «Про затвердження типових форм первинної облікової документації зі статистики праці».
У табелі обліку використання робочого часу (типова форма №п-5) робляться відмітки про фактично відпрацьований час, відпрацьовані за місяць години, у тому числі надурочні, вечірні, нічні години роботи та ін., а також інші відхилення від нормальних умов роботи.
За роз`ясненням Міністерства праці та соціальної політики України в листі від 13 травня 2010 року №140/13/116-10 «Про роз`яснення деяких питань законодавства» табель обліку використання робочого часу належить до первинної облікової документації.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій цілком слушно вказали на те, що табель обліку використання робочого часу, будучи обліковим документом, не має ознак та властивостей рішення суб`єкта владних повноважень (нормативно-правового акту чи індивідуального акту) у значенні, вжитому в пунктах 18-19 частини першої статті 4, пункті 1 частини першої статті 19 КАС України, а тому позовні вимоги про визнання його протиправним і скасування не можуть бути предметом розгляду в суді адміністративної юрисдикції.
Доводи скаржника про те, що ведення роботодавцем табелю обліку використання робочого часу є правозастосовним актом, створює правові наслідки і має безпосередній вплив на його права та охоронювані законом інтереси, а незабезпечення роботодавцем достовірного обліку виконуваної державним службовцем роботи є самостійним порушенням, публічно-правовим спором, на який поширюється юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів відхиляє, оскільки в межах спору, де позивач порушує питання про визнання протиправним і скасування облікового документа, який очевидно не є рішенням, виданим суб`єктом владних повноважень на виконання владної управлінської функції у значенні КАС України, адміністративний суд позбавлений можливості вирішувати питання про правомірність або протиправність такого документа та надавати оцінку наведеним скаржником аргументам.
Табель обліку робочого часу - документ первинного обліку (як правило складається фахівцями кадрової служби, або бухгалтерії тощо), який необхідний для обліку використання робочого часу працівників, а також для контролю над дотриманням установленого режиму роботи, розрахунків із працівниками по заробітній платі, отримання інформації про відпрацьований час, складання статистичної звітності.
Іншими словами, у розглядуваному випадку на заваді можливості судового розгляду став обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом визнання протиправним і скасування рішення суб`єкта владних повноважень, де оспорюваний документ не є таким рішенням, а є внутрішнім обліковим документом, що ведеться з метою фіксування фактично відпрацьованого часу, відпрацьованих за місяць годин та іншої інформації, яка підлягає обліку роботодавцем.
Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на висновки суду касаційної інстанції, викладені в ухвалі від 31 серпня 2016 року у справі №818/103/15 (провадження №К/800/35808/15) з огляду на суттєві відмінності в предметі спору, його суб`єктному складі та правовому регулюванні, порівняно із цією справою. Зокрема, в названій справі позвивачка звернулася з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Сумській області (далі - ТУ ДСА України в Сумській області), голови Глухівського міськрайонного суду Сумської області, консультанта з кадрової роботи Глухівського міськрайонного суду Сумської області, в якому просила суд визнати неправомірними дії голови Глухівського міськрайонного суду Сумської області; зобов`язати відповідальну особу суду внести до табеля робочого часу інформацію щодо відпрацьованих нею днів за відповідний період та направити вказаний табель до ТУ ДСА України в Сумській області; зобов`язати ТУ ДСА України в Сумській області нарахувати та виплатити їй суддівську винагороду за вказаний період. Водночас питання про визнання протиправним і скасування табеля обліку використання робочого часу, як у розглядуваному випадку, позивачка перед судом не порушувала.
Доводи скаржника щодо безпідставного позбавлення його права доступу до суду не заслуговують на увагу, оскільки загалом, його мотиви, які зводяться до недостовірності обліку відповідачем його робочого часу, можуть бути оцінені судом, зокрема й у межах вирішення публічно-правового спору, однак наразі, з огляду на сформульовані ним позовні вимоги, предмет розгляду, цей спір таким не є, що перешкоджає відкриттю провадження за позовом ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає правильними висновки суду першої інстанції, що у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Доводи, викладені у касаційній скарзі, не дають підстав уважати, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з порушенням норм процесуального права і це призвело до необґрунтованої відмови у відкритті провадження у справі. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд вважає правильними висновки суду першої та апеляційної інстанцій, про те, що заявлений ОСОБА_1 позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що є підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України. Суд першої інстанції правильно роз`яснив позивачу, що, з огляду на предмет цього позову, він не віднесений до юрисдикції жодного суду, оскільки не може розглядатися за правилами будь-якого судочинства.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року в справі №320/36351/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк
Л.О. Єресько
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду