ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 806/5175/14
провадження № 11-227апп24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І. Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу  ОСОБА_1 на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року (головуючий суддя Моніч Б. С., судді Граб Л. С., Сторчак В. Ю.) про відмову у відкритті апеляційного провадження у справі за позовом  ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою, та 
ВСТАНОВИЛА:
Історія справи та короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
1.  У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Прокуратури Житомирської області, у якому просив:
- скасувати наказ прокурора Житомирської області від 23 жовтня 2014 року № 412к про звільнення його з посади начальника відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство Прокуратури Житомирської області; 
- поновити на займаній посаді; 
- стягнути на його користь із Прокуратури Житомирської області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі; 
- зобов`язати Прокуратуру Житомирської області проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VІІ «Про очищення влади» (далі - Закон № 1682-VІІ).
2.  Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 20 січня 2015 року зупинено провадження у справі № 806/5175/14 за заявою позивача до вирішення Конституційним Судом України подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону № 1682-VІІ.
3. У серпні 2020 року ОСОБА_1 подав до суду першої інстанції клопотання про поновлення провадження у справі, обґрунтоване тим, що 20 січня 2015 року 47 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України положень частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VІІ. Ухвалою від 01 квітня 2015 року Перша колегія Конституційного Суду України об`єднала в одне конституційне провадження указані подання Верховного Суду України та народних депутатів. Позивач указав про відсутність офіційної інформації щодо вирішення цієї справи Конституційним Судом України, розгляд якої триває понад три роки, та наголосив на порушенні критеріїв розумності тривалості судового розгляду його справи, у зв`язку із чим просив суд поновити провадження у справі №  806/5175/14.
4. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження у справі з тих підстав, що оскільки Конституційний Суд України не вирішив подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону № 1682-VІІ і відповідного рішення не ухвалив, обставин, що зумовлювали зупинення провадження у справі, не усунуто, то клопотання задоволенню не підлягає.
5. У січні 2021 року позивач повторно звернувся до суду першої інстанції із заявою про поновлення провадження у справі, у якій, з-поміж іншого, посилався на те, що рішення Конституційного Суду України у справі (до результатів розгляду якої зупинено провадження у справі №  806/5175/14) не має впливу на вирішення цього спору по суті вимог,  та послався на прийняття до провадження Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) його заяви про порушення права на розгляд справи у розумні строки.
6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року відмовлено в поновленні провадження у справі з аналогічних підстав, викладених у попередній ухвалі суду.
7. Не погодившись із цією ухвалою, позивач оскаржив її в апеляційному порядку.
8. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 22 жовтня 2021 року, повернуто апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року з тих підстав, що ця ухвала відсутня в переліку ухвал, визначеному статтею 294 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), на які можуть бути подані скарги окремо від рішення суду.
9. У липні 2023 року позивач знову звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із заявою про поновлення провадження у справі, яку обґрунтував тим, що впродовж 8 років справа не розглядається, а Конституційний Суд України тривалий час не розглядає конституційні подання щодо конституційності окремих положень Закону № 1682-VІІ, та одночасно послався на рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» як приклад наслідків порушення національним судом строків розгляду справи.
10.           Указану заяву Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 28 серпня 2023 року повернув без розгляду, посилаючись на її очевидну безпідставність, бо обставини, за яких зупинено провадження у справі, не змінилися.
11.           Не погодившись із цією ухвалою, позивач знову оскаржив її в апеляційному порядку.
12.           Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Ухвалу суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. Перевіряючи судове рішення та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції, оцінюючи підстави та зміст порушеного у клопотанні питання, дійшов висновку, що суд першої інстанції мав об`єктивну можливість його розглянути по суті, проте проявив надмірний формалізм у вирішенні цього питання.
13.           За результатом нового розгляду клопотання позивача про поновлення провадження у справі ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року відмовлено в його задоволенні.
14.           Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року на підставі пункту 1 частини першої статті 299 КАС України.
15. Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що за правилами статті 294 КАС України ухвала про відмову в поновленні провадження не включена до переліку ухвал, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, а тому така ухвала оскарженню не підлягає.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог та позиція інших учасників справи
16.           06 квітня 2024 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд)касаційну скаргу на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
17. На обґрунтування касаційної скарги заявник, з-поміж іншого, зазначив, що буквальне тлумачення приписів пункту 11 частини першої статті 294 КАС України передбачає, що оскарженню в апеляційному порядку підлягають як ухвали про зупинення провадження у справі, так і про відмову в поновленні зупиненого провадження.
18.           ОСОБА_1 вважає, що застосування судом апеляційної інстанції висновків Касаційного адміністративного судущодо застосування пункту 11 частини першої статті 294 КАС України, що надалі були підтримані судовою палатою з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в постанові від 12 березня 2024 року у справі № 640/12926/20, обмежує його права, оскільки така практика Верховного Суду нівелює дію засобів захисту від надмірної тривалості розгляду справи, що є безумовним порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
19.           Позивач вважає, що неодноразова відмова суду від розгляду справи по суті вимог порушує його право на доступ до правосуддя, а такий засіб юридичного захисту, як зупинення провадження у справі до ухвалення рішення Конституційним Судом України щодо конституційності закону, вичерпав себе через бездіяльність останнього. Водночас дії суду першої інстанції свідчать про намагання останнього перекласти відповідальність за тривалий розгляд цієї справи виключно на Конституційний Суд України.
20.           Заявник наголошує, що 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заява № 58812/15), що стосувалася звільнення п`яти держслужбовців (двоє з яких прокурори) відповідно до Закону № 1682-VІІ. У цій справі ЄСПЛ констатував порушення статті 6 Конвенції, бо тривалість внутрішнього судового розгляду понад чотири з половиною роки, з посиланням на бездіяльність Конституційного Суду України, не може вважатися «розумною».
21.           Указане рішення ЄСПЛ стало підставою для подальшого поновлення національними судами, в тому числі і Верховним Судом, провадження у такій категорії справ. Натомість Житомирський окружний адміністративний суд ухилився від обов`язку розглянути його спір та проявив надмірний формалізм у вирішенні його питання.
22.           Посилаючись на те, що листом від 07 грудня 2017 року ЄСПЛ повідомив ОСОБА_1 про прийняття до провадження його заяви та зобов`язав останнього надсилати до ЄСПЛ копії усіх рішень національних судів, прийнятих стосовно нього, заявник вважає, що наразі існує виключна правова проблема, оскільки заборона оскарження окремо ухвали про відмову у поновленні провадження у справі створило умови, за яких справи можуть не розглядатися судами з формальних причин.
23.           Виходячи з наведеного у касаційній скарзі ОСОБА_1 просив передати матеріали справи № 806/5175/14 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зокрема, на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.
Рух касаційної скарги
24.           Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 01 травня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Підставою відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема пункту 1 частини першої статті 299 КАС України.
25.           23 вересня 2024 року Касаційний адміністративний суд ухвалою справу № 806/5175/14 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.
26.                  10 жовтня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 806/5175/14 та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Короткий зміст ухвали Касаційного адміністративного суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
27. Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд керувався тим, що існує правова проблема, яка полягає в тому, чи можна оскаржити в апеляційному порядку ухвалу суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі окремо від рішення суду, хоч за правилами статті 294 КАС України така ухвала не включена до переліку ухвал, які підлягають апеляційному оскарженню.
28.                  Касаційний адміністративний суд зауважив, що питання правомірності оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження наразі вирішується виходячи із висновків судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у справі № 640/12926/20, у якій сформульовані висновки про відсутність підстав для окремого оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову у поновленні провадження.
29.                  Однак, за твердженням колегії суддів Касаційного адміністративного суду, застосування вказаних висновків, викладених у постанові судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в справі № 640/12926/20 вплинуло на заявника у двох аспектах:
- він фактично позбавлений права оскаржити судове рішення, що перешкоджає поновленню провадження у справі, предметом розгляду якої є трудовий спір;
- реалізація особою права на вирішення трудового спору в розумні строки наразі залежить виключно від розсуду суду першої інстанції шляхом постановлення відповідної ухвали, що не може бути оскаржена до прийняття ним рішення по суті вимог.
30.           Касаційний адміністративний суд вважає, що поєднання цих заходів має дуже серйозні наслідки для ОСОБА_1 , який протягом тривалого періоду перебуває у стані невизначеності, що значною мірою впливає як на нього, так і на його життєдіяльність, оскільки починаючи з 2014 року питання щодо правомірності звільнення позивача з одночасною забороною обіймати посади державної служби, утратою всіх своїх здобутків наразі у правовому полі так і не вирішене. Також позивачу заборонено обіймати будь-які посади державної служби, у сфері, в якій він багато років працював, а відмова суду першої інстанції поновити провадження у цій справі протягом восьми років з формальних підстав суперечить основним засадам (принципами) адміністративного судочинства.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
31.                  Статтею 129 Конституції України до основних засад судочинства віднесено забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
32.                  Ця засада (принцип) судочинства закріплена й у частині третій статті 2 і статті 13 КАС України.
33.                  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
34.                  За приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
35.                  Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру (стаття 6 Конвенції).
36.                  ЄСПЛ зазначає, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо апеляційне оскарження існує в національному правовому порядку, держава зобов`язана забезпечити особам під час розгляду справи в апеляційних судах у межах юрисдикції таких судів додержання основоположних гарантій, передбачених статтею 6 Конвенції, з урахуванням особливостей апеляційного провадження, а також має братись до уваги процесуальна єдність судового провадження в національному правовому порядку та роль у ньому апеляційного суду. «Право на суд», одним із аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати обмеженням; їх накладення дозволене за змістом, особливо щодо умов прийнятності апеляційної скарги. Проте такі обмеження повинні застосовуватись з легітимною метою та повинні зберігати пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення ЄСПЛ від 06 грудня 2007 року у справі «Воловик проти України», параграфи 53, 55).
37.                  Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
38.                  Учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду лише у випадках, передбачених статтею 294 цього Кодексу. Оскарження ухвал суду, які не передбачені статтею 294 цього Кодексу, окремо від рішення суду не допускається (частина друга статті 293 КАС України).
39.                  Заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду. У разі подання апеляційної скарги на ухвалу, що не підлягає оскарженню окремо від рішення суду, суд апеляційної інстанції повертає її заявнику, про що постановляє ухвалу, яка не підлягає оскарженню (частина третя статті 293 КАС України).
40.                  Перелік ухвал, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду, визначений статтею 294 КАС України.
41.                  Відповідно до цієї статті окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо:
1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; 2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову; 3) повернення заяви позивачеві (заявникові); 4) відмови у відкритті провадження у справі; 6) передачі справи на розгляд іншого суду; 7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк; 8) затвердження умов примирення сторін; 9) призначення експертизи; 10) визначення розміру судових витрат; 11) зупинення провадження у справі; 12) залишення позову (заяви) без розгляду; 13) закриття провадження у справі; 14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення; 15) відмови ухвалити додаткове рішення; 16) роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення; 17) відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, відмови в задоволенні заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; 18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред`явлення виконавчого документа до виконання; 19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення; 20) заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження; 21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення; 22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню; 23) окрема ухвала; 24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу; 25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу; 26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження; 27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження; 28) залишення без задоволення заяви, поданої в порядку, визначеному статтею 383 цього Кодексу.
42.                  Питання щодо зупинення та поновлення провадження у справі визначені положеннями статті 236 КАС України. Зокрема, за приписами пункту 3 частини першої цієї статті суд зупиняє провадження у справі в разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
43.                  Згідно із частиною четвертою статті 236 КАС України про зупинення провадження у справі суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про зупинення провадження у справі може бути оскаржена.
44.                  Відповідно до частини першої статті 237 КАС України провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
45.                  Так, у справі, що розглядається, суд першої інстанції ухвалою від 20 січня 2015 року зупинив провадження у справі, а починаючи із серпня 2020 року чотири рази відмовив у задоволенні клопотання позивача про поновлення провадження у справі, що перебуває на розгляді в Житомирському окружному адміністративному суді з 2014 року.
46.                  Зокрема, ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року відмовлено в задоволенні клопотання позивача про поновлення провадження у справі № 806/5175/14 до вирішення Конституційним Судом України подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону № 1682-VІІ.
47.                  Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року на підставі пункту 1 частини першої статті 299 КАС України.
48.                  Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що за правилами статті 294 КАС України ухвала про відмову у поновленні провадження не включена до переліку ухвал, які підлягають апеляційному оскарженню.
49.                  Спірним питанням у цій справі є можливість / неможливість оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції, яка не передбачена статтею 294 КАС України, зокрема ухвали про відмову в задоволенні клопотання про поновлення провадження у справі. 
50.                  Наразі судовою палатою з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду сформований висновок у справі № 640/12926/20, згідно з яким немає підстав для окремого оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі, яке зупинене ухвалою суду.
51.                  Так, упостанові від 12 березня 2024 року в справі № 640/12926/20 колегія суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду констатувала, що процесуальним законом закріплено два окремі юридичні механізми оскарження ухвал суду першої інстанції: окремо від рішення суду щодо ухвал, перелік яких визначено у статті 294 КАС України, та шляхом включення заперечень до апеляційної скарги на рішення щодо ухвал, які не визначені у статті 294 КАС України.
52.                  Отже, виходячи зі змістовного аналізу частини першої статті 294 КАС України судова палата Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що використання законодавцем прийменника «щодо» спрямоване саме на визначення переліку тих ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, а стаття 293 цього Кодексу містить застереження щодо неможливості (недопущення) оскарження ухвал окремо від рішення суду, які відсутні у переліку, передбаченому статтею 294 цього Кодексу.
53.                  Ураховуючи наведене, судова палата Касаційного адміністративного суду висновувала, що відсутність у статті 294 КАС України прямої вказівки на можливість апеляційного оскарження ухвали про відмову в задоволенні клопотання про поновлення провадження у справі в цьому випадку має тлумачитись як неможливість апеляційного оскарження такої ухвали, а відсутність ухвали про відмову в поновленні провадження у справі в переліку, визначеному у статті 294 КАС України, на переконання судової палати, не є обмеженням права позивача на доступ до суду, оскільки в позивача за процесуальним законом є право на оскарження саме ухвали про зупинення провадження у справі.
54.                  За таких обставин судова палата Касаційного адміністративного суду не знайшла підстав для відступу від висновку щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України при вирішенні питання щодо можливості апеляційного оскарження окремо від рішення суду ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі, які викладені в постановах від 18 липня 2019 року у справі № 803/173/16, від 23 жовтня 2019 року у справі № 803/172/16 і від 22 листопада 2021 року у справі № 806/5175/14.
55.                  Водночас судова палата Касаційного адміністративного суду вважала за необхідне відступити від висновку, викладеного в постанові Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року в справі № 826/5780/15, у якій зроблено протилежний висновок щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України. Відступаючи у цій справі від висновків Верховного Суду, які викладено у вказаній постанові, колегія суддів зазначила, що відповідно до сформованої практики такий перелік судових рішень не є вичерпним.
56.                  Висновки суду апеляційної інстанції в оскаржуваній ухвалі від 07 березня 2024 року обґрунтовані саме посиланням на висновки судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 12 березня 2024 року у справі №640/12926/20, щодо відсутності права на окреме оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження, і такі висновки в силу приписів частини п`ятої статті 242 КАС України є обов`язковими для врахування в судовій практиці.
57.                  Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд констатував, що тривалість невирішення цієї справи складає близько 10 років. Підставою, що перешкоджає поновленню провадження у цій справі, суд визначив невирішення Конституційним Судом України подання Верховного Суду України щодо конституційності положень Закону № 1682-VІІ.
58.                  Водночас, як зазначено в касаційній скарзі, подібна справа за подібних обставин вже перебувала на розгляді в ЄСПЛ, який, установивши з боку Уряду порушення статті 6 Конвенції, у своєму рішенні у справі «Полях та інші проти України» (заява № 58812/15), з-поміж іншого, зауважив, що тривалість провадження у Конституційному Суді України повинна оцінюватися з урахуванням його конкретної ролі. Його роль охоронця Конституції України робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, у якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні. Ця особливість також має враховуватися під час оцінки ефективності звернення до Конституційного Суду України як засобу юридичного захисту та тривалості провадження у ньому. Наприклад, Суд установив, що провадження тривалістю понад три роки не призвело до неефективності конституційного подання (пункт 188).
59.                  Суд також не було поінформовано про будь-який розвиток у розгляді справи Конституційним Судом України після 06 липня 2017 року, окрім того, що суд проводив обговорення. Немає жодних ознак того, що навіть до цієї дати у справі були вжиті будь-які процесуальні кроки з 22 березня 2016 року, коли суд провів засідання у справі та перейшов до обговорення (пункт 191). Також варто зазначити, хоча само по собі це не є вирішальним, що встановлені національним законодавством строки розгляду справ Конституційним Судом України було значно перевищено за відсутності переконливого пояснення (пункт 192).
60.                  Таким чином, ЄСПЛ ще у жовтні 2019 року визнав нефективним засобом юридичного захисту звернення до Конституційного Суду України (тривалість провадження у ньому), бо трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмета спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування. 
61.                  Отож питання дотримання національними судами критерію розумності строків розгляду спорів національними судами неодноразово було предметом оцінки ЄСПЛ. Зокрема, у справах «Карнаушенко проти України» (Karnaushenko v. Ukraine), «Вольський та інші проти України» (Volskyy and others v. Ukraine) та «Буглов та інші проти України» (Buglov and others v. Ukraine) Суд установив порушення пункту 1 статті 6 та статті 13 Конвенції, оскільки тривалість проваджень була надмірною та не відповідала вимозі «розумного строку», тому заявники не мали у своєму розпорядженні ефективного засобу юридичного захисту.
62.                  Один із ключових доводів позивача полягає у тому, що без апеляційного оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі він не має інших ефективних засобів захисту від надмірної тривалості судового провадження, що становить порушення статті 6 Конвенції.
63.                  Вирішуючи питання щодо можливості / неможливості оскарження такої ухвали в апеляційному порядку, слід ураховувати всі обставини, що мають значення для справи, задля уникнення обмеження права особи на апеляційний перегляд, що є порушенням конституційного права на судовий захист, яке за статтею 64 Конституції України не може обмежуватись. 
64.                  Стаття 293 КАС України містить застереження щодо неможливості  оскарження ухвал окремо від рішення суду, які відсутні в переліку, передбаченому статтею 294 КАС України. Зокрема, оскаржувана позивачем у цій справі ухвала суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі не міститься в переліку, визначеному у статті 294 КАС України.
65.                  Велика Палата Верховного Суду зауважує, що законодавець цілеспрямовано обмежив коло процесуальних питань, результат вирішення яких - ухвали суду - підлягають самостійному апеляційному оскарженню, з огляду на пріоритетність вирішення тих чи інших процесуальних питань. Надання учасникам судового процесу права на апеляційне оскарження всіх ухвал суду першої інстанції окремо від рішення суду незалежно від їх процесуальної суті і значення стало б передумовою для зловживання учасниками справи процесуальними правами та безпідставного затягування розгляду справи, що не відповідало б основним завданням судочинства.
66.                  Установлення процесуальним законом заборони (обмеження) щодо окремого оскарження ухвал, не передбачених статтею 294 КАС України, спрямоване на відстрочення реалізації права на апеляційне оскарження з питань, що не перешкоджають подальшому провадженню у справі до подання апеляційної скарги на рішення суду щодо суті спору, і має на меті забезпечити розгляд справи впродовж розумного строку та запобігти зловживанням процесуальними правами, які можуть призводити до невиправданих зволікань під час такого розгляду.
67.                  Окремо КАС України визначає випадки, коли ухвала суду першої інстанції не підлягає оскарженню в будь-який спосіб (наприклад, частина дев`ята статті 29, частина друга статті 188 КАС України).
68.                  Водночас статтею 320 КАС України встановлені підстави для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
69.                  Отже, ця стаття надає суду апеляційної інстанції повноваження щодо перегляду ухвал суду першої інстанції, які можуть бути окремо оскаржені від рішення суду та перешкоджають подальшому провадженню у справі.
70.                  Переліку ухвал, які одночасно відповідають двом зазначеним вимогам, КАС України не встановлює, оскільки серед передбачених статтею 294 цього Кодексу ухвал, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду, є як ухвали, що перешкоджають провадженню у справі (щодо повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, зупинення провадження у справі, залишення позову (заяви) без розгляду тощо), так і ухвали, які провадженню у справі не перешкоджають (щодо забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів; призначення експертизи; визначення розміру судових витрат; роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення тощо).
71.                  Вирішення питань, пов`язаних із зупиненням та поновленням провадження у справі, врегульовано статтями 236 і 237 КАС України.
72.                  Відповідно до положень статті 236 КАС України за наявності підстав, передбачених частинами першою і другою цієї статті, суд постановляє ухвалу про зупинення провадження у справі. Ухвала суду про зупинення провадження у справі може бути оскаржена.
73.                  Згідно із частиною першою статті 237 КАС України провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу.
74.                  Таким чином, поновлення провадження у справі відповідно до статті 237 КАС України пов`язане не зі скасуванням ухвали про зупинення провадження у справі, а зі встановленням факту усунення обставин, з якими суд пов`язував зупинення провадження у справі.
75.                  Отже, право суддівського розсуду при вчиненні процесуальної дії створило судову практику, згідно з якою суд за результатом вирішення відповідного клопотання учасника справи може постановити ухвалу як про поновлення провадження у справі, так і про відмову у його поновленні. 
76.                  Крім того, у статті 237 КАС України закріплене диспозитивне право кожного учасника справи звернутися до суду з клопотанням про поновлення провадження у справі, що в силу статей 166, 241 та 248 КАС України створює імперативний припис для суду розглянути таке клопотання. Тому беззаперечним є те, що наслідки розгляду такого клопотання впливають на можливість подальшого розгляду справи.
77.                  У визначеному статтею 294 КАС України переліку ухвал, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду, є ухвала суду першої інстанції щодо зупинення провадження у справі, яка безспірно перешкоджає подальшому провадженню у справі, проте відсутня ухвала суду про відмову в поновленні провадження у справі, постановлена відповідно до статті 237 КАС України.
78.                  Водночас суть та правові наслідки ухвали про відмову в поновленні провадження у справі дають підстави для висновку, що така ухвала так само перешкоджає подальшому руху справи та впливає на строки її розгляду, оскільки у такому випадку продовжує свою дію ухвала про зупинення провадження у справі.
79.                  Про значущість впливу на процесуальні права учасника процесу ухвал, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, вказують і передбачені статтею 320 КАС України підстави для скасування таких ухвал, до яких належать неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, та недоведеність обставин, що мають значення для справи.
80.                  Таким чином, виходячи з логічного тлумачення указаних процесуальних норм слід акцентувати увагу на тому, що саме від належно встановлених обставин у питанні поновлення провадження у справі і залежить дотримання судом права на справедливий суд.
81.                  Отже, тлумачення статті 294 КАС України стосовно оскарження в апеляційному порядку ухвал суду першої інстанції окремо від рішення суду має відбуватися з урахуванням того, чи перешкоджає така ухвала подальшому провадженню у справі, та можливості / неможливості поновити свої права особою, яка подає апеляційну скаргу, в інший спосіб, аніж шляхом оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду.
82.                  Як уже було наведено, стаття 6 Конвенції, проголошуючи право на справедливий суд, указала його складовою розгляд справи упродовж розумного строку. Реалізація цього елемента права на справедливий суд знайшла своє відображення у приписах статті 2 КАС України щодо завдань та основних засад адміністративного судочинства, яка, визначаючи завдання адміністративного судочинства, передбачила необхідність своєчасного вирішення судом спорів.
83.                  Повертаючись до поставленого у цій справі питання, варто зазначити, що приписи статті 237 КАС України покликані, зокрема ,захищати одну зі складових права на справедливий суд - дотримання розумного строку розгляду судової справи. 
84.                  Відповідаючи на питання можливості відновлення порушеного права цього компоненту справедливого суду в ході перегляду судового рішення по суті судом апеляційної інстанції, необхідно констатувати, що такої можливості суд апеляційної інстанції не має через темпоральний характер цієї категорії.
85.                  У зв`язку із цим установлені обмеження щодо окремого апеляційного оскарження ухвали про відмову поновити провадження у справі є непропорційними праву сторони процесу на справедливий суд.
86.                  Стосовно висновків судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 12 березня 2024 року у справі № 640/12926/20, про те, що у цьому випадку поновити свої права особа, яка подає апеляційну скаргу, може шляхом оскарження ухвали суду першої інстанції про зупинення провадження у справі, Велика Палата Верховного Суду наголошує, що з огляду на тривалий [близько 10 років] розгляд Конституційним Судом України справи (до результатів розгляду якої зупинено провадження у справі № 806/5175/14) строки оскарження ухвали про зупинення провадження у справі минули, що унеможливлює її оскарження, та, як наслідок, призводить до обмеження права на справедливий судовий розгляд у розумні строки. 
87.                  Велика Палата Верховного Суду зауважує, що процесуальні ухвали, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, є такими, що впливають на строк розгляду справи та, відповідно, належать до переліку ухвал, апеляційний перегляд яких повинен здійснюватися задля перевірки дотримання права учасника процесу на справедливий суд.
88.                  Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про те, що ухвала суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі не може бути оскаржена в апеляційному порядку, не відповідає принципу верховенства права, практиці ЄСПЛ та статті 6 Конвенції, оскільки в цьому випадку тривале невирішення справи Конституційним Судом України, до вирішення якої було зупинено відповідне провадження у справі, призводить до обмеження права на справедливий судовий розгляд та загрожує самій суті цього права, що не відповідає статті 8 Конституції України та статті 13 Конвенції в частині надмірної тривалості розгляду справи, яка не відповідає вимозі «розумного строку», і унеможливлює ефективний засіб юридичного захисту.
89.                  Вирішуючи правову проблему щодо можливості оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження у справі окремо від рішення суду, з метою дотримання статті 6 Конвенції щодо розгляду справи в розумні строки та основних засад (принципів) адміністративного судочинства, таких як верховенства права, забезпечення права на апеляційний перегляд справи, розумність строків розгляду справи (частина третя статті 2 КАС України), Велика Палата Верховного Суду висновує, що така ухвала підлягає оскарженню в апеляційному порядку як така, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, оскільки поновити свої права особою, яка подає апеляційну скаргу, в інший спосіб, аніж шляхом оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду, неможливо.
90.                  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті апеляційного провадження на ухвалу суду першої інстанції про відмову в поновленні провадження, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, суперечить верховенству права, а також ефективному захисту порушених прав і свобод людини та не відповідає принципу розумності строків розгляду справи, тому оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції прийнята без з`ясування судом обставин, що мають значення для вирішення справи.
Щодо відступу від висновку про застосування норми права
91.                  ЄСПЛ зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (пункт 61 рішення від 28 жовтня 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії», заява № 28342/95). 
92.                  Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (пункт 123 рішення від 29 листопада 2016 року у справі «Парафія греко-католицької церкви у м. Люпені проти Румунії», заява № 76943/11). 
93.                  Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (пункт 36 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «С. В. проти Сполученого Королівства», заява № 20166/92).
94.                  Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів у тлумаченні, які існують. 
95.                  У пункті 70 рішення від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (заява № 27238/95) ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
96.                  У пункті 49 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів про якість судових рішень зазначається, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, це потрібно чітко зазначити у рішенні.
97.                  З урахуванням мотивів, наведених у попередніх розділах цієї постанови, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України у подібних правовідносинах, які викладено у постанові судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного судуу складі Верховного Суду від 12 березня 2024 року у справі № 640/12926/20, вказавши, що ухвали суду першої інстанції, які відсутні в переліку статті 294 КАС України, можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, якщо перешкоджають подальшому провадженню у справі й особа, яка подає апеляційну скаргу, не може поновити свої права в інший спосіб, аніж шляхом оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду, з урахуванням та доведеністю всіх обставин, що мають значення для справи.
98.                  Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона відступає не від постанови в конкретній справі, а від висновку щодо застосування норм права. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
99.                  Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
100.              Оскільки суд апеляційної інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті апеляційного провадження, не з`ясував обставин, що мають значення для справи, то касаційну скаргу позивача необхідно задовольнити, ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Правовий висновок Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права
101.              Велика Палата Верховного Суду щодо застосування статей 237, 293 і 294 КАС України висновує наступне. Ухвали суду першої інстанції, які відсутні в переліку статті 294 КАС України, можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню у справі й особа, яка подає апеляційну скаргу, не може поновити свої права в інший спосіб, аніж шляхом оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції окремо від рішення суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
102.              Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
103.              Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2024 року скасувати.
3. Справу № 806/5175/14 направити для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | Н. В. Шевцова
Судді: | О. О. Банасько | О. В. Кривенда
| О. Л. Булейко | С. Ю. Мартєв
| Ю. Л. Власов | К. М. Пільков
| І. А. Воробйова | С.О. Погрібний
| М. І. Гриців | О. В. Ступак
| Ж. М. Єленіна | І. В. Ткач
| Л. Ю. Кишакевич | В. Ю. Уркевич
| В. В. Король | Є. А. Усенко