УХВАЛА

22 жовтня 2024 року 
м. Київ

справа №990/335/24
адміністративне провадження № П/990/335/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Шишова О.О., Яковенка М.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
18 жовтня 2024 року до Верховного Суду, як суду першої інстанції, надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), у якій вона просить:
-          визнати незаконним та скасувати рішення ВРП від 19 вересня 2024 року №2752/0/15-24 щодо визнання відсутності порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності;
-          визнати порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності з іншою діяльністю;
-          винести окрему ухвалу на адресу Ради адвокатів України щодо порушення закону кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Дніпропетровської області, Радою адвокатів Дніпропетровської області при видачі ОСОБА_2 свідоцтва на право зайняття адвокатською діяльністю №4399 від 05 липня 2019 року для вирішення питання щодо відповідальності винних осіб та анулювання свідоцтва на право зайняття адвокатською діяльністю №4399 від 05 липня 2019 року ОСОБА_2 .
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що вона 23 травня 2024 року (вх. №2049/0/6-24) звернулась до ВРП із заявою про порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності.
Рішенням Вищої ради правосуддя від 19 вересня 2024 року №2752/0/15-24 «Про визнання відсутності порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності» визнано відсутність порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності.
З результатами розгляду скарги позивач не погоджується, у зв`язку з чим звертається з позовом про оскарження вказаного рішення.
За наслідками перевірки встановлено, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі Ї Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю Ї змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18?рп/2004 щодо поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП врегульовано статтею 266 КАС України.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності, а також актів ВРП.
Отже, для визначення підсудності справ про оскарження дій чи бездіяльності або актів ВРП за правилами адміністративного судочинства, з-поміж іншого, суду належить визначити предмет спору, тобто зміст (суть) спірних правовідносин та правовий статус учасників спору.
Як вбачається з матеріалів справи, на електронну пошту ВРП 23 травня 2024 року (вх. №2049/0/6-24) надійшла скарга ОСОБА_1 про порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між членами ВРП від 23 травня 2024 року вказану скаргу ОСОБА_1 передано члену ВРП ОСОБА_3 для проведення перевірки.
У скарзі ОСОБА_1 повідомила, що 19 січня 2024 року на зборах суддів Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області голова суду ОСОБА_2 звітував перед колективом суддів щодо своєї роботи як голови суду протягом року та підтвердив, що у 2019 році, обіймаючи посаду судді, отримав право на заняття адвокатською діяльністю.
Крім того, автор скарги зазначила, що відповідно до загальнодоступного реєстру Національної асоціації адвокатів України Рада адвокатів Дніпропетровської області 2 липня 2019 року надала ОСОБА_2 право на заняття адвокатською діяльністю, 5 липня 2019 року видала свідоцтво №4399.
На переконання ОСОБА_1 , суддя Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 з 2019 року порушує вимоги щодо несумісності, що є підставою для його звільнення. 
З огляду на викладене ОСОБА_1 просила розглянути питання про порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності, визнати порушення суддею вимог законодавства та звільнити його з посади.
Ухвалою члена ВРП ОСОБА_3 від 1 липня 2024 року №1306/0/18-24 за скаргою ОСОБА_1 відкрито справу про порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності.
Рішенням ВРП від 19 вересня 2024 року №2752/0/15-24 «Про визнання відсутності порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності» визнано відсутність порушення суддею Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 вимог щодо несумісності
Не погодившись із наведеним рішенням, ОСОБА_1 звернулась до суду із позовною заявою.
За змістом частин першої і другої статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка складається з двадцяти одного члена та до повноважень якої, зокрема, віднесено розгляд справ про порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності.
За положеннями частин першої і другої статті 39 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон №1798-VIII) ВРП відкриває та розглядає справи про порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності їх посад із діяльністю або статусом, визначеними Конституцією та законами України (справи щодо несумісності). Справа щодо несумісності може бути відкрита за заявою будь-якої особи, якій відомі відповідні факти.
Пунктом 12.7 глави 12 «Розгляд справ щодо порушення вимог законодавства про несумісність» Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року №52/0/15-17 (далі Ї Регламент) урегульовано, що підготовка справи до розгляду здійснюється в порядку, визначеному для розгляду дисциплінарних справ, з урахуванням строків, передбачених пунктом 12.9 Регламенту.
Згідно із приписами пункту 13.26 Регламенту за результатами підготовки справи доповідач не пізніше тридцяти днів із дня відкриття дисциплінарної справи:
готує висновок та проєкт рішення (ухвали), які разом з матеріалами дисциплінарної справи передає до відповідного структурного підрозділу секретаріату Ради для надання членам Дисциплінарної палати для вивчення;
повідомляє судді та скаржнику про наявність проєкту висновку, про право ознайомлення з ним та матеріалами дисциплінарної справи в порядку, визначеному главою 27 Регламенту.
За частиною першою статті 40 Закону №1798-VIII справа щодо несумісності розглядається ВРП на її засіданні.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону №1798-VIII за результатами розгляду справи щодо несумісності ВРП може ухвалити рішення: 1) про визнання порушення суддею вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом і звільнення його з посади; 2) про визнання порушення прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом і внесення в установленому порядку подання про звільнення його з посади; 3) про визнання відсутності порушень суддею або прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом.
Рішення у справі щодо несумісності ухвалюється більшістю голосів членів ВРП, які беруть участь у засіданні. Член ВРП, визначений доповідачем у справі, не бере участі в голосуванні (частина друга статті 41 Закону №1798-VIII).
Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з положеннями статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За змістом частини четвертої статті 22, частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП.
Зазначеним нормам процесуального закону кореспондують приписи частини першої статті 35 Закону №1798-VIII, згідно з якою рішення ВРП може бути оскаржене до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його ухвалення.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі №9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі №460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі №990/46/22).
Також Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
Зміст спірного рішення свідчить, що воно в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів судді Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 , щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності.
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 06 жовтня 2021 року у справі №9901/26/21, від 03 листопада 2021 року у справі №9901/226/21, від 02 лютого 2022 року у справі №9901/256/21, від 16 березня 2023 року у справі №9901/494/21, від 06 квітня 2023 року у справі №990/152/22 та ін.).
Спірне рішення не адресоване ОСОБА_1 , воно не породжує, не змінює і не припиняє її прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює оскарження цього індивідуального акта позивачем незалежно від того, вважає чи не вважає вона, що такий акт опосередковано зачіпає її права та/або законні інтереси. Воно породжує права й обов`язки тільки для судді Саксаганського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області ОСОБА_2 , суб`єкта, якому воно адресоване.
При цьому Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
З даного приводу колегія суддів зазначає про таке.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі №9901/947/18, з поміж іншого, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Враховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Керуючись статтями 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя-доповідач                                                                                О.В.Білоус
Судді                                                                                                    Н.Є.Блажівська
                                                                                                    І.Л.Желтобрюх
                                                                                                    О.О.Шишов
                                                                                                    М.М.Яковенко