ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 року 
м. Київ
справа № 440/1964/20
адміністративне провадження № К/990/10413/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської   В.   Е.,
суддів: Губської   О.   А., Уханенка   С.   А.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунального підприємства «Полтавський обласний центр медико-соціальної експертизи» Полтавської обласної ради, про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021 року (суддя Слободянюк   Н.   І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2021   року (головуючий суддя Бартош   Н.   С., судді: Подобайло   З.   Г., Григоров   А.   М.)
І. Суть спору
У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, (далі - відповідач, Департамент), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунального підприємства «Полтавський обласний центр медико-соціальної експертизи» Полтавської обласної ради (далі - КП «Полтавський обласний центр медико-соціальної експертизи»), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- скасувати наказ Департаменту від 25 березня 2020 року №   30-о «Про зміну структури Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій»;
- скасувати персональне попередження Департаменту від 25 березня 2020 року про наступне звільнення ОСОБА_1 ;
- скасувати наказ Департаменту від 23 квітня 2020 року №   46 «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- зобов`язати Департамент зберегти за позивачем його робоче місце на час всього терміну його лікування;
- стягнути з Департаменту на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі: 70000,00   грн за дискримінацію та тиск, який на нього здійснювався та здійснюється протягом 2019-2020 років як на хворого на туберкульоз.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що він у період з 26   березня 2019 року по 27 грудня 2019 року проходив основний курс лікування від туберкульозу, а по вересень 2020 року повне лікування, а тому має право на збереження за ним робочого місця відповідно до статті 21 Закону України «Про протидію захворюванню на туберкульоз». Однак, в порушення наведеної норми Департаментом видано наказ від 23 квітня 2020 року №   46, яким ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» (у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Департаменту).
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника управління - начальника відділу міжнародного співробітництва та залучення інвестицій Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації.
У періоди з 05 березня 2019 року по 27 грудня 2019 року (9 місяців 1 день) ОСОБА_1 перебував на стаціонарному лікуванні, оскільки рішенням ЦЛКК від 23   квітня 2019   року позивачу встановлений остаточний клінічний діагноз активного туберкульозу легень - МРТБ обох легень (інфільтративний) Дестр-, МБТ+, М+, МГ+, Риф+, К+, резист+1 (HRE), гіст. 0, кат. 4 (ВДТБ), ког. 1 (2019).
Указані обставини підтверджуються листками непрацездатності: серії АДЦ №   057049 від 05 березня 2019 року, серії АДЦ №   267486 від 12 березня 2019   року,  серії АДЦ №   594929 від 05 квітня 2019 року, серії АДЦ №   295004 від 24 квітня 2019   року, серії АДЦ №   295014 від 23 червня 2019 року, серії АДЦ №   295019 від 08   липня 2019 року, серії АДЦ №   295054 від 09 липня 2019 року,  серії АДЦ №   295058 від 29 липня 2019 року, серії АДЦ №   295065 від 16 серпня 2019 року, серії АДЦ №   163142 від 24 вересня 2019 року, серії АДЦ №   295134 від 25 вересня 2019   року, серії АДЦ №   295144 від 29 жовтня 2019 року, серії АДЦ №   295172 від 27   листопада 2019 року. При цьому, листок непрацездатності №   295172 був закритий 27   грудня 2019   року з відміткою «стати до роботи з 28   грудня 2019 року».
Також, 01 грудня 2019 року ОСОБА_1 безстроково встановлена друга група інвалідності, що підтверджується випискою з акта огляду МСЕК до довідки від 27   грудня 2019 року серії АВ №   0076849.
Поряд з цим, згідно зі штатним розписом Департаменту на 2020 рік (введений в дію з 01 січня 2020 року), в структурі Департаменту 4 управління (у тому числі Управління інвестиційної політики, зовнішньоекономічної діяльності та міжнародного співробітництва), загальна численність штатних одиниць складала 58 одиниць. При цьому в структурі Управління інвестиційної політики, зовнішньоекономічної діяльності та міжнародного співробітництва перебувало два відділи: відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій (керівником якого був позивач) та відділ зовнішньоекономічної діяльності, європейської інтеграції та координації міжнародної технічної допомоги.
Розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 17   січня 2020 року №   36 «Про упорядкування структури облдержадміністрації» зі змінами, внесеними розпорядженням від 04 лютого 2020 року №   69, затверджено перелік структурних підрозділів облдержадміністрації та їх граничну чисельність, зокрема, штатну чисельність Департаменту скорочено з 58 до 44 штатних одиниць. 
23 січня 2020 року та 31 січня 2020 року керівником Департаменту видано накази №   4-о «Про зміну істотних умов праці та можливе вивільнення у зв`язку із скороченням граничної чисельності Департаменту» та №   8-о «Про упорядкування структури департаменту за затвердження штатного розпису».
03 лютого 2020 року ОСОБА_1 , як заступник начальника управління -начальник відділу міжнародного співробітництва та залучення інвестицій управління інвестиційної політики, зовнішньоекономічної діяльності та міжнародного співробітництва, отримав персональне попередження про можливе наступне вивільнення. Разом з цим, позивачу запропоновано переведення на посаду начальника відділу зовнішньоекономічної діяльності управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків Департаменту з окладом 7050,00 грн на місяць.
Відповідно до штатного розпису Департаменту на 2020 рік (введений в дію з 03   лютого 2020 року), в структурі Департаменту 3 управління, загальна численність штатних одиниць складала 44 одиниць. При цьому, в структурі управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків (1 одиниця) два відділи: відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій (5 одиниць) та відділ зовнішньоекономічної діяльності (4 одиниці, у тому числі посада начальника відділу, яку обіймав позивач).
Розпорядженням Полтавської обласної державної адміністрації від 04 лютого 2020   року №   69 повноваження Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської ОДА у сфері паливно-енергетичного комплексу передані до Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської ОДА (п. 9), повноваження Департаменту соціального захисту населення Полтавської ОДА з питань праці, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції та соціального діалогу передані до Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської ОДА (п. 10). 
Наказом Департаменту від 07 лютого 2020 року №   14-а затверджено Положення про Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків Департаменту та його відділи: відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій, відділ зовнішньоекономічної діяльності.
Відповідно до штатного розпису Департаменту на 2020 рік (введений в дію з 25   березня 2020 року) в структурі Департаменту 3 управління, загальна численність штатних одиниць складала 44 одиниць. Так, в структурі Департаменту перебували: Управління стратегічного планування та регіонального розвитку, до якого входили: відділ з питань регіонального розвитку, відділ економічного аналізу та стратегічного планування; Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків, до якого входили: відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій, відділ зовнішньоекономічної діяльності; Управління економічного розвитку підприємництва та промисловості, до якого входили: відділ економічного розвитку підприємництва, відділ економічного розвитку промисловості, державної та спільної власності громадян; відділ бухгалтерського обліку та фінансової звітності; відділ управління персоналом та правового забезпечення.
Згідно з наказом Департаменту від 25 березня 2020 року №   30-о «Про зміну структури Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій»: Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків перейменовано на Управління інвестиційної політики та соціально-трудових відносин; відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків перейменовано на відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій Управління інвестиційної політики та соціально-трудових відносин.; відділ зовнішньоекономічної діяльності Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків ліквідований (посади начальника цього відділу та 3 одиниці головного спеціаліста цього відділу скорочено). Утворений відділ соціально-трудових відносин Управління інвестиційної політики та соціально-трудових відносин. Введені: 1 одиниця - начальник цього відділу та 3 одиниці головного спеціаліста.
Додатком №   1 до наказу Департаменту №   30-о визначено список працівників Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій облдержадміністрації, які у зв`язку із зміною структури Департаменту попереджаються про можливе наступне звільнення та про зміну істотних умов державної служби.
25 березня 2020 року ОСОБА_1 був персонально попереджений про наступне звільнення та про зміну істотних умов державної служби.
Наказом Департаменту від 01 квітня 2020 року №   37-а затверджено Положення про управління інвестиційної політики та соціально-трудових відносин Департаменту та його відділи: відділ міжнародного співробітництва та залучення інвестицій та відділ соціально-трудових відносин.
15 квітня 2020 року лікарем Краєвською О. О. видана ОСОБА_1 довідка про те, що з 26 березня 2019 року по 15 квітня 2020 року він перебуває на лікуванні в умовах КППОКПТД ПОР з приводу активного туберкульозу, яку останній надав за місцем роботи. Однак, відповідачем ця довідка не була прийнята до уваги, оскільки не відповідала пункту 1.1 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13 листопада 2001 року №   455.
Також, відповідно до виписки з амбулаторної карти №   002183 ОСОБА_1 , виданої КП «Полтавський обласний клінічний протитуберкульозний диспансер Полтавської обласної ради» від 22 травня 2020 року №   01-07/1123, засвідченою завідувачем лікувально-діагностичного відділення №   1 Ільченко М. М. та лікарем-фтизіатром Краєвською О. О. , на основі даних отриманих аналізів, рішенням ЦЛКК №   135 від 23 квітня 2019 року ОСОБА_1 встановлений остаточний клінічний діагноз активного туберкульозу легень - МРТБ (25 березня 2019 року) обох легень (інфільтративний). Знаходився на стаціонарному лікуванні з 26 березня 2019 року до 08 липня 2019 року з видачею листів непрацездатності: №   594929 з 26 березня 2019 року по 24 квітня 2019 року, №   295004 з 25 квітня 2019 року по 16 травня 2019   року, №   295014 з 17 травня 2019 року по 23 червня 2019 року, №   295019 з 24   червня 2019 року по 08 липня 2019 року. 04 липня 2019 року за вимогою хворого оглянутий на ЦЛКК для переведення на амбулаторний етап лікування. Рішенням ЦЛКК було рекомендовано перевод на амбулаторне лікування та по теперішній час (тобто 22 травня 2020 року - дату видачі такої виписки) знаходиться на амбулаторному лікуванні. В амбулаторних умовах видані листки непрацездатності №   295054, №   295058, №   295065, №   163142, №   295134, №   295144, №   295172. Лист непрацездатності №   295172 закритий 27 грудня 2019 року з відміткою «стати до роботи з 28 грудня 2019 року». З 28 грудня 2019 року по теперішній час (тобто 22   травня 2020 року - дату видачі такої виписки) листів непрацездатності з приводу туберкульозу не отримував. Основний курс лікування туберкульозу планово триватиме 18-20 місяців (з 26 березня 2019 року до 25 вересня 2020   року, або до 25 листопада 2020 року - в залежності від клініко-лабораторно-рентгенологічної динаміки туберкульозного процесу).
Наказом Департаменту від 23 квітня 2020 року №   46-о відповідно до пункту 1 частини першої, частини п`ятої статті 87 Закону України «Про державну службу» ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу зовнішньоекономічної діяльності Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків за ініціативою суб`єкта призначення у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Департаменту. Через тимчасову непрацездатність, датою звільнення вважати перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, що буде зазначений у документі про тимчасову непрацездатність державного службовця.
Указаний наказ на виконання вимог статті 9-1 Закону України «Про державну службу» направлено Департаментом на адресу позивача супровідним листом від 23 квітня 2020 року за вих. №   06-24/1364, який був повернутий із відміткою відділення поштового зв`язку «за закінченням встановленого строку зберігання».
У подальшому, згідно з наказом Департаменту від 11 серпня 2020 року №   80-о начальника відділу зовнішньоекономічної діяльності Управління інвестиційної політики та зовнішньоекономічних зв`язків Департаменту економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій ОСОБА_1 звільнено із займаної посади за ініціативою суб`єкта призначення у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Департаменту 11 серпня 2020   року.
Указані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020   року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2021 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що пропозиція державному службовцю будь-якої вакантної посади державної служби у тому самому державному органі (за наявності) відповідно до статті 87 Закону України «Про державну службу» є правом, а не обов`язком відповідача. При цьому, суди попередніх інстанцій зазначили, що під час прийняття оскаржуваного наказу від 23 квітня 2020 року №   46, гарантії, визначені положеннями статті 21 Закону України «Про протидію захворювання на туберкульоз» відповідачем не порушені, а підставою для прийняття вказаного наказу є зміна структури Департаменту, а не факт того, що позивач хворіє на туберкульоз чи є особою з інвалідністю, яка, як наслідок, спростовує припущення позивача про обмеження його прав, яке можна пов`язувати з дискримінацією.
Постановою Верховного Суду від 16 червня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2021 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.
Верховний Суд дійшов висновку, що приписи Закону України «Про протидію захворювання на туберкульоз» чітко встановлює гарантію обмеження звільнення хворого на туберкульоз. Ураховуючи, що держава закріпила у виді соціальної гарантії для осіб, які хворіють на туберкульоз, збереження за ними місця роботи на весь період лікування, то керуючись принципом верховенства права пріоритетним у правозастосуванні до спірних правовідносин є саме Закон України «Про протидію захворювання на туберкульоз», а не Закон України «Про державну службу». 
Водночас, колегія суддів касаційної інстанції зауважила, що із виписки з амбулаторної карти ОСОБА_1 вбачається, що основний курс лікування туберкульозу планово триватиме 18-20 місяців (з 26 березня 2019 року до 25   вересня 2020 року, або до 25 листопада 2020 року - в залежності від клініко-лабораторно-рентгенологічної динаміки туберкульозного процесу). Верховний Суд уважає, що викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За результатами нового розгляду цієї справи, Полтавський окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 03 вересня 2021 року про відмову у задоволенні позову, яке в подальшому було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22   листопада 2021   року.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідно до частин першої, другої статті 21 Закону України «Про протидію захворювання на туберкульоз» уперше виявленим хворим на заразні форми туберкульозу та хворим з рецидивом туберкульозу, які є застрахованими особами за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, листок непрацездатності видається на весь визначений лікарем період проведення основного курсу лікування. За висновком медико-соціальної експертної комісії листок непрацездатності зазначеним особам може бути продовжено, але не більш як на 10 місяців з дня початку основного курсу лікування. На весь період лікування хворого на туберкульоз за ним зберігається місце роботи.
Ураховуючи вказані норми Закону України «Про протидію захворювання на туберкульоз», суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у відповідача підстав для збереження за позивачем його робочого місця відповідно до статті 21 згаданого Закону (після закриття 27 грудня 2019 року листка непрацездатності серії АДЦ №295172 від 27 листопада 2019 року), оскільки з 28   грудня 2019 року по 22 травня 2020 року (дату видачі виписки №   01-07/1123 від 22 травня 2020 року) листів непрацездатності з приводу туберкульозу ОСОБА_1 не отримував та у матеріалах справи відсутній висновок МСЕК щодо продовження листка непрацездатності на термін, що не перевищує 10 місяців з дня початку основного курсу лікування, тобто до 26 січня 2020 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
28 квітня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1  на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021   року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22   листопада 2021   року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 листопада 2024 року (у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_4 у відставку) призначено склад суду: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Губська   О.   А., Уханенко   С.   А.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1  просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, прийняти нове судове рішення про задоволення позову.
На обґрунтування позиції скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій невірно застосовані норми права, а саме: частину першу та третю статті 10, частину першу статті 21 Закону України «Про протидію захворюванню на туберкульоз», наказу МОЗ України від 06   лютого 2002 року №   45 «Про затвердження Інструкції з бактеріологічної діагностики туберкульозу», пункту 3.3 наказу МОЗ України від 22   жовтня 2008 року №   600 «Про затвердження стандарту надання медичної допомоги хворим на хіміорезистентний туберкульоз», пункту 1 наказу МОЗ України від 04   вересня 2014 року №   620 «Про затвердження та впровадження медико-технологічних документів зі стандартизації медичної допомоги при туберкульозі», підпунктів 2 та 3 пункту 4.5.5 частини 4 Уніфікованого клінічного протоколу первинної, вторинної (спеціалізованої) та третинної (високоспеціалізованої) медичної допомоги «Туберкульоз», підпункту 1.1 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність, затвердженої наказом МОЗ України від 13   листопада 2001 року №   455, розділу 3 та підпункту 2 пункт 17 розділу 4 наказу МОЗ України від 25   лютого 2020 року №   530 «Щодо стандартів охорони здоров`я при туберкульозі».
Скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій для визначення періоду лікування та наявності статусу хворого на туберкульоз (МРТ Б) помилково застосована стаття 21 Закону України «Про протидію захворюванню на туберкульоз», яка регламентує соціальний захист хворого, а не застосовані статті 9, 10 цього ж Закону з відповідними наказами МОЗ України, які регламентують діагностику та лікування туберкульозу.
На думку позивача, збереження за ОСОБА_1 його робочого місця повинно бути на весь період лікування, а не на період непрацездатності, оскільки після 27   грудня 2019   року позивач продовжував лікування туберкульозу, що підтверджується довідкою лікаря від 15 квітня 2020 року, випискою з амбулаторної картки ОСОБА_1 та документами медичного обстеження. Водночас, позивач наголошує, що жодним законом не передбачено додаткове підтвердження хвороби та діагнозу через листки непрацездатності, період лікування можливо підтвердити виключно результатами аналізів і клінічних досліджень.
ОСОБА_1 стверджує, що він лікувався від мультирезистентного туберкульозу (лікарсько-стійка форма туберкульозу, що не піддається стандартним методам лікування) з 26   березня 2019   року (дата встановлення остаточного діагнозу) до 25   вересня 2020   року (отримання останньої дози хіміотерапії) і фактично з моменту отримання довідки КП «Полтавський обласний клінічний протитуберкульозний диспансер Полтавської обласної ради» від 28   вересня 2020   року, у якій міститься висновок: «Туберкульозних змін в легенях немає», можна вважати, що весь період лікування позивача закінчився. 
Департамент подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Зазначає, що посилання позивача на приписи наказів МОЗ України від 06   лютого 2002   року №   45 «Про затвердження Інструкції з бактеріологічної діагностики туберкульозу» та від 22   жовтня 2008 року №   600 «Про затвердження стандарту надання медичної допомоги хворим на хіміорезистентний туберкульоз» є безпідставними, оскільки вони втратили свою чинність. Крім того, відповідач стверджує, що згідно з пунктом 1.1 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність, затвердженої наказом МОЗ України від 13   листопада 2001 року №   455, тимчасова непрацездатність працівників засвідчується виключно листком непрацездатності. Видача інших документів про тимчасову непрацездатність заборонено. 
Департамент уважає, що стаття 21 Закону України «Про протидію захворюванню на туберкульоз» та пункт 4.1 Інструкції передбачають обов`язок роботодавця зберегти місце роботи за особою, яка проходить основний курс лікування, саме на строк до 10 місяців, а тому у відповідача були відсутні законні підстави для збереження за позивачем його місця роботи після 27 грудня 2019   року. Також, відповідач уважає, що виписка з амбулаторної картки ОСОБА_1 у частині зазначення термінів основного курсу лікування туберкульозу (18-20 місяців) є такою, що не відповідає чинному законодавства, а тому не могла братися до уваги під час прийняття спірного наказу.
Третя особа надіслала до Верховного Суду лист, у якому зазначила про підтримання касаційної скарги ОСОБА_1
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частини третьої статті 2 КАС України, основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; 5) обов`язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.
Відповідно до статті 6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Як передбачено частинами першою та четвертою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Відповідно до частини другої статті 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Поряд з цим, статтею 43 Основного Закону України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року №   889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №   889-VIII).
Приписами частини першої статті 87 Закону №   889-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
Відповідно до частини третьої статті 87 Закону №   889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Водночас, Закон України від 05 липня 2001   року №   2586-ІІІ «Про протидію захворюванню на туберкульоз» (далі - Закон №   2586-ІІІ, який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин) встановлював правові, організаційні та фінансові засади діяльності, спрямованої на протидію виникненню і поширенню захворювання на туберкульоз, забезпечення медичної допомоги хворим на туберкульоз, визначав права, обов`язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері протидії захворюванню на туберкульоз, а також соціальні гарантії для осіб, які хворіють на туберкульоз.
Так, пункт 8 частини першої статті 1 Закону №   2586-ІІІ визначав, що протитуберкульозні заходи це комплекс соціально-економічних, організаційних, лікувально-профілактичних, санітарно-гігієнічних і протиепідемічних заходів щодо захисту населення від туберкульозу, спрямованих на профілактику, виявлення, діагностику, лікування та реабілітацію хворих на туберкульоз.
Згідно зі статтею 2 Закону №   2586-ІІІ законодавство України у сфері протидії захворюванню на туберкульоз складається з Основ законодавства України про охорону здоров`я, законів України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ», «Про захист населення від інфекційних хвороб», цього Закону, інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України у сфері протидії захворюванню на туберкульоз, застосовуються правила міжнародного договору.
Частини перша, друга статті 21 Закону №   2586-ІІІ передбачають, що вперше виявленим хворим на заразні форми туберкульозу та хворим з рецидивом туберкульозу, які є застрахованими особами за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, листок непрацездатності видається на весь визначений лікарем період проведення основного курсу лікування. За висновком медико-соціальної експертної комісії листок непрацездатності зазначеним особам може бути продовжено, але не більш як на 10 місяців з дня початку основного курсу лікування. На весь період лікування хворого на туберкульоз за ним зберігається місце роботи.
Власник або уповноважений ним орган підприємства, установи, організації усіх форм власності не має права звільнити працівника у зв`язку з його захворюванням на туберкульоз, крім випадків, коли захворювання на туберкульоз є протипоказанням для роботи за професією, визначеною в переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним медичним оглядам, а переведення за його згодою на іншу роботу є неможливим. Перелік таких протипоказань встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.
Згідно з пунктом 1.1 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої наказом МОЗ України від 13   листопада 2001 року №   455 (далі - Інструкція №   455), тимчасова непрацездатність працівників засвідчується листком непрацездатності.
VІІ. Висновки Верховного Суду
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається. 
Предметом позову у цій справі є протиправність дій Департаменту щодо прийняття наказу від 23 квітня 2020 року №   46-о, яким ОСОБА_1 звільнено із займаної посади відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону 
№   889-VIII (за ініціативою суб`єкта призначення, у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Департаменту). 
Водночас, Верховний Суд у постанові від 16 червня 2021 року у цій справі наголосив, що держава закріпила у виді соціальної гарантії для осіб, які хворіють на туберкульоз, збереження за ними місця роботи на період лікування, то керуючись принципом верховенства права пріоритетним у правозастосуванні до спірних правовідносин є саме Закон №   2586-ІІІ, а не Закон №   889-VIII.
Тобто, першочергово слід дослідити обставини справи відповідно до приписів Закону №   2586-ІІІ і лише у разі встановлення судом факту дотримання відповідачем норм цього Закону (у частині забезпечення роботодавцем гарантії працівнику щодо збереження місця роботи на період лікування), спірні правовідносини підлягають оцінці відповідно до положень Закону №   889-VIII (дотримання роботодавцем порядку звільнення працівника у разі скорочення посади державної служби).
Відповідно до ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 червня 2022 року касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: частин першої, третьої статті 10, частини першої статті 21 Закону №   2586-ІІІ, наказу МОЗ України від 06   лютого 2002 року №   45 «Про затвердження Інструкції з бактеріологічної діагностики туберкульозу», пункту 3.3 наказу МОЗ України від 22   жовтня 2008 року №   600 «Про затвердження стандарту надання медичної допомоги хворим на хіміорезистентний туберкульоз», пункту 1 наказу МОЗ України від 04   вересня 2014 року №   620 «Про затвердження та впровадження медико-технологічних документів зі стандартизації медичної допомоги при туберкульозі», підпунктів 2 та 3 пункту 4.5.5 частини 4 Уніфікованого клінічного протоколу первинної, вторинної (спеціалізованої) та третинної (високоспеціалізованої) медичної допомоги «Туберкульоз», підпункту 1.1 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність, затвердженої наказом МОЗ України від 13   листопада 2001 року №   455, розділу 3 та підпункту 2 пункт 17 розділу 4 наказу МОЗ України від 25   лютого 2020 року №   530 «Щодо стандартів охорони здоров`я при туберкульозі». 
При цьому, спірним є застосування вказаних вище норм законодавства у контексті обов`язку роботодавця щодо збереження за працівником, який хворіє на туберкульоз, місця роботи на весь період його лікування, а не лише на період його непрацездатності.
Поряд з цим, Верховний Суд звертає увагу, що рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції в частині висновків, які стосуються дотримання Департаментом процедури звільнення ОСОБА_1 у зв`язку зі скороченням посади державної служби, яку обіймав позивач, внаслідок зміни структури Департаменту і, як наслідок, законного (незаконного) звільнення позивача на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону №   889-VIII, Верховним Судом не переглядаються.
Як убачається з матеріалів справи, у період з 05 березня 2019 року по 27 грудня 2019 року (9 місяців 1 день) ОСОБА_1 був відсутній на роботі, оскільки перебував на стаціонарному лікуванні активного туберкульозу легень (мультирезистентний туберкульоз), що підтверджується листками непрацездатності.
Поряд з цим, у виписці з амбулаторної карти №   002183 ОСОБА_1 , зазначено, що основний курс лікування туберкульозу планово триватиме 18-20 місяців (з 26   березня 2019 року до 25 вересня 2020 року, або до 25 листопада 2020 року - в залежності від клініко-лабораторно-рентгенологічної динаміки туберкульозного процесу). 
Крім того, згідно з довідкою, виданою лікарем Краєвською О. О. 15   квітня 2020   року, убачається, що з 26 березня 2019 року по 15 квітня 2020 року ОСОБА_1 перебуває на лікуванні в умовах КП «Полтавський обласний клінічний протитуберкульозний диспансер Полтавської обласної ради» з приводу активного туберкульозу. Зазначено, що позивач лікується амбулаторно, в підтримуючій фазі з залученням психолога у зв`язку з пригніченим емоційним станом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вказані вище документи не відповідають пункту 1.1 Інструкції №   455, а тому не є належними доказами на підтвердження непрацездатності позивача у зв`язку з хворобою на туберкульоз. Крім того, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у листку непрацездатності серії АДЦ №295172 від 27 листопада 2019 року зазначено, що ОСОБА_1 з 27   листопада 2019 року по 27 грудня 2019 року звільнений від роботи, діагноз первинний: (не зазначено), діагноз заключний: (не зазначено), Шифр МКХ: (не зазначено), режим лікування: амбулаторний, стати до роботи з 28   грудня 2019   року.
Водночас, суди попередніх інстанції наголосили, що з аналізу статті 21 Закону №   2586-ІІІ убачається, що період проведення основного лікування хворого на туберкульоз, у який за хворим зберігається місце роботи, повинен бути підтверджений листком непрацездатності, який за висновком медико-соціальної експертної комісії може бути продовжений не більш як на 10 місяців з дня початку основного курсу лікування. Суди уважають, що максимальний термін, який визначений статтею 21 Закону №   2586-ІІІ, складає 10 місяців з дня початку основного курсу лікування (у спірних правовідносинах період з 26 березня 2019   року по 26 січня 2020   року).
На обґрунтування касаційної скарги, ОСОБА_1 вказує, що стаття 21 Закону №   2586-ІІІ передбачає гарантії хворого на збереження за ним місця роботи на весь період лікування, а не лише непрацездатності. При цьому, весь період лікування зазначений у виписці з амбулаторної карти №   002183 ОСОБА_1 і тривав до 25   вересня 2020 року.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.
Стаття 5-1 Кодексу законів про працю України серед основних гарантій забезпечення права громадян на працю передбачає: правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
У Рішенні Конституційного Суду України від 04 вересня 2019 року у справі             №   6-р(II)/2019 Суд, зокрема, наголосив: «Зміст права на працю, закріпленого положеннями частин першої і другої статті 43 Конституції України, крім вільного вибору праці, включає також відповідні гарантії реалізації цього права. Вільний вибір передбачає різноманітність умов праці, проте сталими (обов`язковими) є гарантії захисту працівника від незаконного звільнення за будь-яких умов праці. У статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, зокрема у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, тому для забезпечення конституційного права кожного на працю, встановленого статтею 43 Основного Закону України, повинні бути закріплені певні гарантії, а саме заборона на звільнення працівника з ініціативи власника в період тимчасової непрацездатності такого працівника. Закріплення в Основному Законі України права громадян на соціальний захист сприяє виконанню обов`язку держави зі створення умов для реалізації громадянами права на працю, що корелюється з вимогами приписів Основного Закону України (частина друга статті 43) та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року (статті 16, 17), а заборона звільнення працівника з ініціативи власника у період перебування такого працівника у відпустці є такою, що забезпечує реалізацію його конституційного права на відпочинок, закріпленого статтею 45 Конституції України».
Крім того, за приписами статті 24 Європейської соціальної хартії (прийнятою в Страсбурзі 03 травня 1996 року і ратифікованої Законом від 14   вересня 2006   року №   137-V) поважними причинами для звільнення не вважаються, зокрема: тимчасова відсутність на роботі у зв`язку з захворюванням або травмою.
Тобто, гарантії, встановлені державою для працівників на час виконання державних або громадських обов`язків (збереження місця роботи (посади) та заробітної плати), є спеціальними охоронними засобами, що підтримують і захищають працівника у випадках, коли він з причин, визнаних законодавством поважними, не працював.
Так, згідно з пунктами 13 - 15 частини першої статті 1 Закону №   2586-ІІІ хворим на заразну форму туберкульозу є хворий на туберкульоз, у мокротинні якого виявляються мікобактерії туберкульозу, який є джерелом інфекції для осіб, які з ним контактують; хворий на туберкульоз у стані ремісії - хворий на туберкульоз із неактивними залишковими проявами хвороби, який не несе загрози інфікування для контактних осіб, але потребує медичного (диспансерного) спостереження. Хіміопрофілактика туберкульозу - застосування протитуберкульозних лікарських засобів з метою профілактики захворювання на туберкульоз та його рецидивів.
Стаття 2 Закону №   2586-ІІІ установлює, що законодавство України у сфері протидії захворюванню на туберкульоз складається з Основ законодавства України про охорону здоров`я, законів України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ», «Про захист населення від інфекційних хвороб», цього Закону, інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них.
З урахуванням закріпленого в Конституції України положення про те, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави, Верховною Радою України було прийнято Закон №   2586-ІІІ згідно з частиною першою статті 21 якого передбачено, що уперше виявленим хворим на заразні форми туберкульозу та хворим з рецидивом туберкульозу, які є застрахованими особами за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, листок непрацездатності видається на весь визначений лікарем період проведення основного курсу лікування. За висновком медико-соціальної експертної комісії листок непрацездатності зазначеним особам може бути продовжено, але не більш як на 10 місяців з дня початку основного курсу лікування. На весь період лікування хворого на туберкульоз за ним зберігається місце роботи. 
За приписами частини 2 цієї статті власник або уповноважений ним орган підприємства, установи, організації усіх форм власності не має права звільнити працівника у зв`язку з його захворюванням на туберкульоз, крім випадків, коли захворювання на туберкульоз є протипоказанням для роботи за професією, визначеною в переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним медичним оглядам, а переведення за його згодою на іншу роботу є неможливим. Перелік таких протипоказань встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я.
Отже, зазначена норма Закону (яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) чітко встановлює гарантію обмеження звільнення хворого на туберкульоз. Крім того, держава закріпила у виді соціальної гарантії для осіб, які хворіють на туберкульоз, збереження за ними місця роботи на весь період лікування.
Водночас, Верховний Суд зауважує, що словосполучення «весь період лікування» має досить широке значення і може включати в себе різні етапи та методи лікування туберкульозу (діагностика, ізоляція, госпіталізація, основний курс лікування, профілактика та ін.), що, в свою чергу, тягне за собою необхідність чіткого визначення, який саме період має бути збережений роботодавцем у разі захворювання працівника на туберкульоз та встановлення меж такого періоду, у наслідок чого - належне виконання приписів статті 21 Закону №   2586-ІІІ, як одних з основних гарантій хворого.
Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що 14 липня 2023 року Верховною Радою України прийнято новий Закон України №   3269-IX «Про подолання туберкульозу в Україні», після набрання чинності якого Закон №   2586-ІІІ втратив свою чинність. 
При цьому, статтею 21 Закону №   3269-IX передбачено, що людям, у яких встановлено діагноз туберкульоз, які є застрахованими особами за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, листок непрацездатності видається на визначений лікуючим лікарем період лікування відповідно до строків лікування та критеріїв допуску до роботи, визначених у галузевих стандартах надання медичної допомоги, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, але не більш як на 10 місяців з дня початку основного курсу лікування. На весь період непрацездатності людини, яка хворіє на туберкульоз, за нею зберігається місце роботи, крім випадків повної втрати працездатності.
Тобто, з 14   липня 2023   року законодавець чітко врегулював питання терміну, за яким роботодавець зберігає місце роботи працівника, хворого на туберкульоз.
Так, Верховний Суд наголошує, що досліджуючи поняття «якість закону», як складову принципу верховенства права та гарантію застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, передусім слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року №   22-рп/2004).
Конституційний принцип верховенства права знайшов своє закріплення та був деталізований у статтях 2, 6 та 242 КАС України, які передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права; суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Крім того, у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11- 12 березня 2016 року), Венеційська Комісія виходить з того, що перешкоди для дієвого виконання приписів актів права можуть виникати не лише внаслідок незаконної чи недбалої дії з боку органів влади, але й через те, що якість законодавства унеможливлює таке виконання. Тому надзвичайно важливим є те, щоб ще до ухвалення приписів актів права було здійснено їх оцінювання на предмет можливості їх практичного виконання, а також щоб мала місце перевірка вже після їх ухвалення на предмет того, чи їх може бути застосовано або ж чи їх застосовано в дієвий спосіб. Це означає, що коли йдеться про правовладдя, то має здійснюватись оцінювання законодавства ex ante та ex post. Ідея правовладдя передбачає систему чітких та передбачуваних приписів права, відповідно до яких кожному належить право на ставлення до нього з боку всіх суб`єктів ухвалення рішень на основі гідності, рівності й розумності та відповідно до приписів права.
Також у цій Доповіді, розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, а також і для плідності бізнесової діяльності, із тим, щоб генерувати розвиток та економічний поступ; аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним; вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед (до його застосування) та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п. 44).
Крім того, ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11) зазначив, зокрема, що вислів «згідно із законом» також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе; «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 листопада 2018   року у справі №   812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13 лютого 2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі №   822/524/18 (провадження № 11-555заі18), із посиланням на положення статтей 1, 8, 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Цей принцип неодноразово був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду під час вирішення спорів у соціальній сфері, зокрема, у постановах від 13   лютого 2018   року у справі №   580/122/17, від 27   лютого 2018   року у справі №   227/2360/17 та ін.
Отже, відповідними критеріями, за якими визначається якість норми національного права, є такі: доступність норми права, що визначається можливістю фізичних та юридичних осіб, до яких вона звернена, ознайомитись зі змістом норми права; передбачуваність її застосування - має місце, якщо її формулювання є достатньо чіткими з урахуванням специфіки відповідних суспільних відносин, зокрема статусів їхніх учасників, щоб дати змогу учасникам суспільних відносин передбачити в розумних межах у світлі особливостей конкретних обставин наслідки, що може потягти за собою те чи інше їх діяння;  наявність гарантій проти її свавільного застосування, тобто національне законодавство повинно давати приватним особам належне уявлення про обставини та умови, за яких представники влади мають повноваження вдатись до заходів, що зачіпають права приватних осіб.
При цьому, Верховний Суд наголошує, що у контексті охарактеризованого критерію «якості закону» слід зазначити, що встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону», зобов`язують такий суд застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.
У цій справі, застосовуючи норми статті 21 Закону №   2586-ІІІ (у частині періоду, в який зберігається роботодавцем місце роботи за хворим працівником на туберкульоз), суди попередніх інстанцій трактували вказану норму закону фактично на користь роботодавця, а не працівника, і виходили з періоду непрацездатності останнього.
Поряд з цим, за приписами пункту 14 частини першої статті 1 Закону №   2586-ІІІ визначено, що хворий на туберкульоз у стані ремісії - хворий на туберкульоз із неактивними залишковими проявами хвороби, який не несе загрози інфікування для контактних осіб, але потребує медичного (диспансерного) спостереження. При цьому, поняття ремісії означає період, коли симптоми захворювання тимчасово покращуються або зникають. 
Також, колегія суддів уважає за доцільне зазначити, що 07   березня 2013   року МОЗ України наказом №   188 затвердило Інструкцію щодо заповнення форми первинної облікової документації №   060-4/о «Журнал реєстрації хворих з підтвердженим МР ТБ/РР ТБ/ПР ТБ та ризиком МР ТБ до 4-ї категорії в _________________________________ районі ТБ 03-МР ТБ» (далі - Інструкція), якою визначено порядок заповнення вказаного журналу. 
Пунктом 2 Інструкції визначено, що Форму ТБ 03-МР ТБ заповнюють відповідальні особи закладів охорони здоров`я, які здійснюють діагностику туберкульозу та надають лікувально-профілактичну допомогу хворим на туберкульоз. Форму ТБ 03-МР ТБ заповнюють на підставі форми первинної облікової документації №   081- 4/о «Медична карта лікування хворого на туберкульоз ТБ 01-МР ТБ (4-а категорія)», затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 07   березня 2013 року №   188.
За пунктом 6 Інструкції установлено, що на звороті титульної сторінки зазначаються кодові позначення випадків туберкульозу, зокрема: уперше діагностований ТБ (ВДТБ) - хворий на туберкульоз, який ніколи не лікувався протитуберкульозними препаратами (ПТП) або лікувався менше одного місяця.
При цьому, пункт 6.6. Інструкції встановлює, що у результаті лікування, з яким хворий на туберкульоз закінчив лікування, зазначається, серед інших, один із таких термінів: вилікуваний (В) - хворий на туберкульоз, який завершив лікування за 4-ю категорією і має як мінімум 5 послідовних негативних культуральних досліджень, які виконані із зразків, узятих з інтервалом не менше 30 днів протягом останніх 12 місяців лікування. Якщо тільки одне культуральне дослідження буде позитивним протягом цього періоду і при цьому відсутні клінічні ознаки прогресування захворювання, хворий може вважатися вилікуваним за умови, якщо від моменту цього культурального дослідження буде як мінімум три послідовних негативних результати цих досліджень, узятих з інтервалом не менше 30 днів; лікування завершено (ЛЗ) - хворий на туберкульоз, який завершив курс лікування за 4-ю категорією, проте не відповідає критеріям вилікування через відсутність результатів бактеріологічного дослідження (або виконано менше 5 культуральних досліджень протягом останніх 12 місяців лікування).
Крім того, пунктом 14.1. Інструкції визначено, що у графі 1 зазначається порядковий номер місяця періоду лікування.
Отже, у разі захворювання особи на відповідну форму туберкульозу законодавством установлений чіткий алгоритм його лікування з контролем (веденням журналу) усього періоду такого лікування (з моменту встановлення діагнозу до завершення лікування з зазначенням періоду лікування).
Водночас, у матеріалах справи відсутній такий журнал, під час розгляду цієї справи факт його існування не встановлювався судами попередніх інстанцій, питання його витребування також не піднімалося.
При цьому, у матеріалах справи наявні інші документи - результати клінічних досліджень стану здоров`я позивача, виконані у спірний період (заключення комп`ютерної томографії органів грудної порожнини від 28   березня 2020   року, довідка лікаря від 15   квітня 2020   року, довідка лікаря від 28   вересня 2020   року).
Водночас, судами попередніх інстанцій не враховано вказані вище обставини, не досліджено належним чином тривалість усього періоду лікування позивача, що суттєво впливає на можливість наявності обов`язку відповідача на збереження за ОСОБА_1 місця роботи після 28   грудня 2019   року. Суди першої та апеляційної інстанцій зосередилися виключно на існуванні листків непрацездатності ОСОБА_1 .
Отже, колегія суддів вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позову є передчасними, оскільки судами не встановлено усіх фактичних обставин справи й не досліджено відповідні докази, які мають значення для правильного вирішення справи.
Що стосується посилання скаржника на накази МОЗ від 06   лютого 2002 року №   45, від 22   жовтня 2008 року №   600, від 25   лютого 2020 року №   530, колегія суддів вважає такі посилання недоцільними, оскільки вони установлюють та регулюють питання вимог до профілактичних, діагностичних, лікувальних заходів медичного забезпечення хворих на туберкульоз, а також порядок його лікування.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні чи постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти докази, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий  розгляд до суду першої інстанції.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення - скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи судам необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального і процесуального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
З огляду на результат касаційного розгляду Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2021   року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22   листопада 2021   року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                В.   Е.   Мацедонська
Судді                                                                                                    О.   А.   Губська
                                                                                                    С.   А.   Уханенко