П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/34914/23 
Головуючий у 1-й інстанції:  Шуляк Любов Анатоліївна 
Суддя-доповідач:  Мацький Є.М. 

09 жовтня 2024 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Мацького Є.М. 
суддів:  Залімського І. Г.   Сушка О.О. ,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, 
В С Т А Н О В И В :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 18 грудня 2023 року до Житомирського окружного адміністративного суду звернувся керівник Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави / надалі - апелянт/  із позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира".

2. В обґрунтування позову вказав, що рішенням Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" вирішено змінити санітарно-захисну зону підприємства ПрАТ "Електровимірювач" за адресою: майдан Перемоги, 10 в м. Житомир з санітарно-захисної зони підприємств І-ІІІ класу шкідливості (500 м) на санітарно-захисну зону підприємств V класу шкідливості (50 м). Як зазначено позивачем, Планом зонування міста Житомира, як складовою частиною Генерального плану визначено (відповідно до положень ч.1 ст.18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності") межі та режими відповідних санітарно-захисних зон, які відображено в графічній частині плану - "Схема зонування території міста Житомир Планувальні обмеження".

3. Позивач наголосив, що зміни межі та режиму використання санітарно-захисної зони підприємства ПрАТ "Електровимірювач", що визначенні Планом зонування території, мають розроблятися, узгоджуватися та затверджуватися в порядку, визначеному для Генерального плану населеного пункту, а саме Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, що затверджений постановою КМУ №926 від 01.09.2021. Вказує, що дане рішення є нормативно-правовим актом, оскільки вносить зміни до Плану зонування міста Житомира, який є складовою частиною Генерального плану, який є нормативно-правовим актом, проте відповідачем порушено порядок його прийняття. Зазначає, що зменшення санітарно-захисної зони навколо підприємства ПрАТ "Електровимірювач" впливає на санітарно-епідеміологічне благополуччя громади. 

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

4. 17 червня 2024 року рішенням Житомирського окружного адміністративного суду в задоволенні позовних вимог відмволено.   

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

5. Апелянт керівник Житомирської обласної прокуратури, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

6. Апелянт вказав, що cуд першої інстанції? відмовляючи у задоволенні позову зазначив, що внесення змін до плану зонування території (зонінгу) відбувалось з метою реалізації містобудівної документації та приведення його у відповідність до Генерального плану після проведення містобудівного моніторингу на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що узгоджується із встановленим порядком внесення змін до Плану зонування території (зонінгу) та п.26 Порядку №926 від 01.09.2021. Окрім того, суд дійшов висновку, що оспорюване рішення саме по собі ще не є внесенням змін до містобудівної документації, а є виконанням вимог Генерального плану міста Житомира та Плану зонування міста Житомира, у зв`язку з цим, стверджувати про зміну містобудівної документації можливо лише після затвердження оновленої містобудівної документації у складі Комплексного плану просторового розвитку території Житомирської міської територіальної громади, який включатиме й розділ Функціональне зонування території територіальної громади (план зонування території територіальної громади).

7. Апелянт вважає, що вказане рішення суду є незаконним та підлягає скасуванню через невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.

8. Судом першої інстанції в ухваленому судовому рішенні стверджується, що спірним рішенням правомірно внесено зміни до Плану зонування території (зонінгу). Проте, у подальшому, суд дійшов висновку, що вказаним рішенням міської ради будь-які зміни внесено не було (оскільки для цього необхідно затверджувати оновлену документацію), а лише «виконано» містобудівну документацію. Ураховуючи викладене, судом самостійно спростовуються свої попередні висновки. 

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

9. Рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 затверджено Генеральний план міста Житомира, розроблений державним підприємством Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

10. Рішенням Житомирської міської ради № 467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" вирішено змінити санітарно-захисну зону підприємства ПрАТ "Електровимірювач" за адресою: майдан Перемоги, 10 в м. Житомир з санітарно-захисної зони підприємств І-ІІІ класу шкідливості (500 м) на санітарно-захисну зону підприємств V класу шкідливості (50 м).

11. Не погоджуючись із даним рішенням, прокурор звернувся до суду з цим позовом. 

ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН

12. Правова позиція апелянта викладена в пп.6-8 постанови.

13. Відповідач зазначив, що прокурором не доведено, що зменшення санітарно-захисної зони навколо підприємства ПрАТ "Електровимірювач" впливає на санітарно-епідеміологічне благополуччя громади. Звертає увагу, що підприємство ПрАТ "Електровимірювач" входить до переліку об`єктів і установ, які пропонуються до передислокації, як підприємство, що не відповідає містобудівним умовам та знаходиться на територіях, які за містобудівною документацією змінюють своє функціональне призначення. Отже, в подальшому, за результатом виконання містобудівної документації закриття чи винесення з відповідної території режимоутворюючого об`єкту, втрачає актуальність й дія санітарно-захисної зони для нього.  

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ                   

14. Частиною 2 статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. Відповідно до статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

16. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

17. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

18. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі Закон № 3038-VI, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

19. За визначенням понять, наведених у статті 1 Закону № 3038-VI, план зонування території (зонінг) - це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (пункт 9).

20. Відповідно до частини першої статті 6 вищевказаного Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

21. Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема, планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях (пункт 1 частини першої статті 7 Закону № 3038-VI).

22. Частинами першою, третьою статті 8 цього ж Закону визначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

23. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

24. Згідно з положеннями частин першої, третьої та четвертої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

25. Внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному законодавством для її розроблення та затвердження.

26. Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні встановлюються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

27. За змістом частин першої, другої, третьої, п`ятої, шостої, восьмої статті 18 Закону №3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

28. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

29. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

30. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

31. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).

32. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

33. Відповідно до частини четвертої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок №926), який визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

34. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (п.3 Порядку №926).

35. Внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному цим Порядком для її розроблення та затвердження. Після затвердження відповідний проект рішення про внесення змін стає її невід`ємною частиною (п.5 Порядку №926).

36. Внесення змін до плану зонування території, історико-архітектурного опорного плану та інших розділів комплексного плану, генерального плану населеного пункту здійснюється відповідно до процедури внесення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту, визначеної цим Порядком (п.6 Порядку №926).

37. Зміни до комплексного плану, генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше ніж один раз на рік за результатами містобудівного моніторингу у разі виникнення державної необхідності, коли рішення про розроблення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту приймається за ініціативою Кабінету Міністрів України, а також за результатами моніторингу наслідків виконання містобудівної документації відповідно до Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

38. Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури на підставі містобудівного моніторингу.

39. Внесення змін до містобудівної документації без попереднього проведення містобудівного моніторингу її реалізації не допускається (п.9 Порядку №926).

40. Плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів (п.23 Порядку №926).

41. Підставами для прийняття рішення щодо розроблення або внесення змін до генерального плану населеного пункту є:

1) відсутність генерального плану населеного пункту, якщо його розроблення передбачено у комплексному плані;

2) відсутність генерального плану населеного пункту, якщо територія територіальної громади включає лише територію населеного пункту і розроблення комплексного плану не передбачено;

3) рішення органу місцевого самоврядування за результатами розгляду звіту про містобудівний моніторинг реалізації генерального плану населеного пункту, який містить пропозицію щодо внесення змін до генерального плану;

4) прийняття рішення Кабінетом Міністрів України щодо ініціювання внесення змін до генерального плану населеного пункту через виникнення державної необхідності, якщо це рішення містить положення щодо забезпечення фінансування розроблення зазначених змін (п.26 Порядку № 926).

42. Рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (п.34 Порядку № 926).

43. Розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку (п.41 Порядку №926). 

V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ 

44. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої апеляційної скарги, Апеляційний Суд виходить з наступного.

45. Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України суд розглядає справу в письмовому провадженні у зв`язку з відсутністю клопотань сторін про розгляд справи за їх участю.

46. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірним рішенням правомірно внесено зміни до Плану зонування території (зонінгу).

46. З таким висновком суду першої інстанції не погоджується колегія суддів, виходячи з наступного.

47. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову прокурора зазначив, що внесення змін до плану зонування території (зонінгу) відбувалось з метою реалізації містобудівної документації та приведення його у відповідність до Генерального плану після проведення містобудівного моніторингу на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що узгоджується із встановленим порядком внесення змін до Плану зонування території (зонінгу) та п.26 Порядку №926 від 01.09.2021.

48. Окрім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюване прокурором рішення саме по собі ще не є внесенням змін до містобудівної документації, а є виконанням вимог Генерального плану міста Житомира та Плану зонування міста Житомира, у зв`язку з цим, стверджувати про зміну містобудівної документації можливо лише після затвердження оновленої містобудівної документації у складі Комплексного плану просторового розвитку території Житомирської міської територіальної громади, який включатиме й розділ Функціональне зонування території територіальної громади (план зонування території територіальної громади).

49. Судом першої інстанції в ухваленому судовому рішенні стверджується, що спірним рішенням правомірно внесено зміни до Плану зонування території (зонінгу). Проте, у подальшому, суд дійшов висновку, що вказаним рішенням міської ради будь-які зміни внесено не було (оскільки для цього необхідно затверджувати оновлену документацію), а лише «виконано» містобудівну документацію.

50. Такий висновок суду першої інстанції спростовує свої попередній висновок, зміст якого викладений в п.48 рішення.

51. Суд першої інстанції послався на те, що відповідачем дотримано Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №926 від 01.09.2021 (далі Порядку) і зводиться лише до того, що Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради 20.12.2021 затверджено «Містобудівний моніторинг щодо реалізації основних положень генерального плану міста Житомира та плану зонування територій (зонінгу) за період 2017-2021 роки. Аналітичний звіт».

52. Відповідно до пп. З п.26, пп.2 п.42 указаного Порядку рішення органу місцевого самоврядування за результатами розгляду звіту про містобудівний моніторинг реалізації генерального плану населеного пункту є лише підставами для прийняття рішення щодо розроблення або внесення змін до генерального плану населеного пункту та належить до підготовчого етапу внесення змін до містобудівної документації.

53. Разом з тим, ні в оспорюваному рішенні, ні у документах, на підставі яких його прийнято, відсутні будь-які посилання на вказаний містобудівний моніторинг. Також відповідач не посилався на даний документ, на підставі якого прийнято оспорюване рішення.

54. У даному містобудівному моніторингу відсутнє будь-яке посилання чи опис ситуації щодо вказаних санітарно-захисних зон ПрАТ «Електровимірювач», яке знаходиться за адресою: майдан Перемоги, 10 у м. Житомирі. Відповідні території в межах моніторингу не розглядалися.

55. Наявність такого містобудівного моніторингу жодним чином не свідчить про правомірність рішення міської ради, яким змінено План зонування міста, оскільки для цього необхідно також ряд інших умов, визначених чинним законодавством.

56. Так, доводи апелянта обґрунтовано пунктом 38 Порядку, яким встановлено, що затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 16-1, 17, 18 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

57. Згідно з ч.І ст.18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» План зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.

58. Відповідно до ч. 5 ст. 18 вказаного Закону, внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану.

59. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

60. Відповідно до ч. 2 ст.17 вищевказаного Закону послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.

61. Постановою Кабінету Міністрів України №926 від 01.09.2021 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок).

62. Пунктом 41 Порядку визначено, що розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території, територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку.

63. Даними пунктами Порядку передбачено вчинення ряду необхідних заходів, зокрема:

  1. прийняття рішення відповідним уповноваженим органом згідно з пунктами 34 та 37 цього Порядку щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні;
   2. оприлюднення замовником рішення щодо розроблення, оновлення або внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні та підстав для його прийняття, зокрема результатів містобудівного моніторингу, яке здійснюється через місцеві засоби масової інформації, на веб-сайті замовника, крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом);
   3. інформування замовником через місцеві засоби масової інформації, на веб- сайті сільської, селищної і міської ради, веб-сайті замовника про початок розроблення комплексного плану, генерального плану населеного пункту та визначених замовником порядку і строків внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;
  4. проведення тендерних закупівель щодо розроблення, оновлення, внесення змін до містобудівної документації відповідно до положень,
встановлених Законом України «Про публічні закупівлі»;
    5. визначення розробника з урахуванням положень, встановлених Законом
України «Про публічні закупівлі»;
  6. розроблення містобудівної документації розробником відповідно до завдання, цього Порядку, державних будівельних норм та інших норм
законодавства;
     7. забезпечення замовником здійснення процедури стратегічної екологічної
оцінки проекту містобудівної документації на місцевому рівні;
  8. організація замовником проведення за участю розробника громадського обговорення проекту містобудівної документації;
  9. організація замовником за участю розробника попереднього розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою;
  10. публікація замовником після відповідного коригування проекту містобудівної документації на місцевому рівні, протоколів громадського обговорення, засідання відповідної архітектурно-містобудівної ради, довідок щодо громадських слухань та консультацій з органами виконавчої влади на веб- сайті сільської, селищної і міської ради та веб-сайті замовника;
  11. подання замовником проекту містобудівної документації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації»;
 12. затвердження та оприлюднення відповідної документації, внесення відповідних даних до містобудівного кадастру та Державного земельного та ін.

64. Вказані вимоги Порядку, а також ряд інших вимог Закону відповідачем не дотримано, однак, судом першої інстанції зазначені доводи апелянта залишені поза увагою.

65. Окрім того, твердження суду першої інстанції про невідповідність відповідних положень Плану зонування міста щодо санітарно захисних зон Генеральному плану міста є необгрунтованим, оскільки судом не враховано, що відповідні обмеження відображаються лише у Плані зонування, оскільки саме зонінгом визначаються умови і обмеження використання території населеного пункту.

66. Водночас, план зонування є обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту згідно з пп. З, 4 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

67. Окрім того, судом першої не прийнято до уваги і зміст вказаного вище містобудівного моніторингу, де описано виявлені факти невідповідності положень креслень генерального плану та плану зонування, проте, посилання на відповідні санітарно-захисні зони відсутнє.

68. Також, судом у рішенні зазначено, що на сесії міської ради, де прийнято оспорюване рішення, прийнято рішення про розроблення Комплексного плану просторового розвитку територіальної громади. При розробці такого Комплексного плану, за твердженням суду, буде оновлено План зонування міста Житомира.

69. Однак, колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції лише припущенням щодо можливих подій в майбутньому.

70. Так, діючий План зонування міста Житомира наразі є складовою Генерального плану і внесення до нього змін має відбуватися в порядку для внесення змін до Генерального плану, що проігноровано міською радою та не враховано судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення.

71. Розроблення Комплексного плану просторового розвитку територіальної громади лише заплановано міською радою, жодних заходів щодо його розроблення, затвердження, введення в дію, оновлення діючої містобудівної документації не вчинено.

72. Водночас, оспорюване рішення про зміну положень Плану зонування міста уже набрало чинності та діє, а з врахуванням його положень розробляються детальні плани території.

73. Колегія суддів вважає, що приймаючи оскаржуване рішення, Житомирською міською радою фактично змінено положення Генерального плану, в обхід передбаченої законом процедури, однак указані обставини залишені поза увагою суду.

74. Помилковим, да думку колегії суду,  є висновок,  що відповідач - Житомирська міська рада спірним рішенням лише виконала вимоги Генерального плану. Так, відповідний Генеральний план міста Житомира, План зонування міста Житомира, рішення про їх затвердження чи внесення до них змін є нормативно-правовими актами.

75. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

76. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

77. Правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акту викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

78. Підсумовуючи викладене, оскільки Генеральний план населеного пункту чи План зонування є нормативними актами їх неможливо виконати таким чином, у результаті чого їх відповідні положення втрачали б силу.

79. Слід зазначити, що безпідставним є твердження суду та відповідача про те, що даним рішенням оновлюється містобудівна документація, оскільки порядок оновлення такої документації унормовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком, який міською радою дотримано не було.

80. Судом першої інстанції при постановленні указаного судового рішення зазначено, що ПрАТ «Електровимірювач» належить до V класу шкідливості, для якого санітарно-захисна зона має становити 50 м.
81. Однак, судом першої інстанції  залишено поза увагою ту обставину, що розміри санітарно - захисних зон для промислових підприємств та інших об`єктів, що є джерелами виробничих шкідливостей, слід встановлювати відповідно до діючих санітарних норм їх розміщення при підтвердженні достатності розмірів цих зон за «Методикою розрахунку концентраций в атмосферному повітрі шкидливих речовин у викидах підприємств» ОНД-86, розрахунками рівнів шуму та електромагнітних випромінювань з урахуванням реальної санітарної ситуації (фонового забруднення, особливостей рельєфу, метеоумов, рози вітрів та ін.), а також даних лабораторних досліджень щодо аналогічних діючих підприємств та об`єктів (п.5.5).

82. Оскільки, відповідних досліджень та підтверджень міській раді чи уповноваженому органу надано не було, підстави для прийняття рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 «Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомир» на думку колегії суду були відсутні, що судом першої інстанції не враховано.

83. Крім цього, протиправність оспорюваного рішення повністю підтверджується наступними нормативно-правовими актами.

84. Так, у відповідності до розділу «Заходи з реалізації Генерального плану» пояснювальної записки Генерального плану м. Житомира, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454, організаційне забезпечення реалізації генерального плану має здійснювати спеціально уповноважений орган місцевої виконавчої влади, основною функцією якого є контроль за виконанням рішень генерального плану.

85. Органам виконавчої влади і місцевого самоврядування необхідно визначати відповідним документом порядок розробки проектів організації санітарно-захисних зон/ СЗЗ/ для підприємств, СЗЗ яких не витримуються та передбачати розробку проектів організації комплексних санітарно-захисних зон.

86. Однак, в порушення вищезазначеної норми, відповідачем не забезпечено порядок розробки проекту організації санітарно - захисної зони для підприємства, СЗЗ яка не витримується, зокрема для зміни санітарно-захисної зони від підприємства ПрАТ «Електровимірювач», за адресою: майдан Перемоги, 10, м. Житомир.

87. Також, рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 №579 затверджено План зонування міста Житомира.

88. Згідно пояснювальної записки до Плану зонування, (книга 1, розділ 2. Режим забудови та використання території міста, пп. 4 п.2.3 Єдині умови та обмеження забудови та іншого використання земельних ділянок) на територіях, що знаходяться у санітарно-захисних зонах від підприємств, кладовищ, об`єктів з перевищенням припустимого рівня електромагнітного фону тощо, режим використання та межі поширення обмежень визначаються санітарно-епідеміологічною службою населеного пункту, управлінням з питань екології на основі ДСанПіН 173-096, ДБН 360-92**, містобудівної документації.

89. Відповідно до пояснювальної записки до Плану зонування, (книга 2, розділ «Додатки», п. 3.2 «Внесення доповнень та змін до зонінгу за ініціативою органів місцевого самоврядування» передбачено, що внесення змін до плану зонування території (зонінгу) допускається за умови їх відповідності генеральному плану міста.

90. Проект доповнень та змін розділів Зонінгу повинен розглядатися на слуханнях із залученням громадськості, що проводяться Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради у встановленому порядку.

91. Доповнення та зміни до Зонінгу, що стосуються переліку переважних, супутніх та допустимих видів забудови та використання земельних ділянок, меж територіальних зон можуть бути прийняті за умови позитивного висновку Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради.
Доповнення та зміни на «Схемі зонування території міста Житомира, Планувальні обмеження», (санітарно-гігієнічні та екологічні чинники стану навколишнього середовища) можуть бути розглянуті та змінені виключно за наявністю позитивних висновків відповідних служб.

92. Оспорюване рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 «Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомир» прийнято відповідно до статтей 8, 19, 20, 21, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» лише на підставі листів ПрАТ «Електровимірювач», Головного управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної адміністрації.

93. Однак, згідно листа Головного Управління Держпродспоживслужби в Житомирській області №вих-3230/04-00/-ДВ від 21.11.2023, апелянта повідомлено, що зміни до Генерального плану міста Житомира щодо зменшення розміру санітарно-захисної зони підприємства ПрАТ «Електровимірювач», Головне Управління Держпродспоживслужби в області не погоджувало.

94. Разом з тим, відповідачем не надано будь-яких доказів чи листів від Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної адміністрації, які в свою чергу стали основою для прийняття оскаржуваного протиправного рішення.

95. Колегія суддів зазначає, що у листі Головного Управління Держпродспоживслужби в Житомирській області ( №вих-323 0/04-00/-ДВ від 21.11.2023) міститься посилання на лист ПрАТ «Електровимірювач» від 01.10.2021 №600, який додавався, однак лист ПрАТ «Електровимірювач» №709 від 12.11.2021, котрий наявний в матеріалах справи,  не є належним доказом, щодо підстав для зменшення (зміни) розміру санітарно-захисної зони підприємства.

96. Колегія суддів наголошує, що відповідачем у своїх доводах неодноразово акцентовано увагу, що підприємство ПрАТ «Електровимірювач» входить до переліку об`єктів і установ, які пропонуються до передислокації, як підприємство, що не відповідає містобудівним умовам та знаходиться на територіях, які за містобудівною документацією змінюють своє функціональне призначення.

97. Проте, санітарно-захисна зона може пропонуватися до зняття лише за умов передислокації та винесення з відповідної території режимоутворюючого об`єкту та за умови забезпечення процедури встановленої Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №926 від 01.09.2021.

98. Генеральний план міста Житомира був розроблений та затверджений у 2016 році. На період затвердження ПрАТ Електровимірювач» була нанесена санітарно-захисна зона 300 м, яка супроводжувалась дослідженням проектного інституту (ДІПРОМІСТО).

99. Тому колегія суддів дійшла висновку, що зменшення санітарно-захисної зони лише на підставі листа ПрАТ «Електровимірювач», є безпідставним та неправомірним. 

VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

100. Згідно зі ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

101. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

102. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

103. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

104. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

105. Згідно ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

106. Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у демократичному суспільстві, та, зокрема, чи було воно пропорційним, і чи були причини, надані національними органами влади на його виправдання, важливими та достатніми. Таким чином, важливим є визначити, чи належним чином національні органи влади використали свою свободу повноважень, звинувативши заявника у наклепі чи зловживанні посадовим становищем. Рішення у справі “Ляшко проти України” (Lyashko v. Ukraine) від 10 серпня 2006 р., Заява № 21040/02, п.47.

107. Суд відзначає, що одним із складників справедливого судового розгляду в розумінні п. 1 статті 6 є право на змагальне провадження; кожна сторона, в принципі, має отримати нагоду не лише бути поінформованою про будь-які докази, які потрібні для того, щоб виграти справу, але також має знати про всі докази чи подання, які представлені або зроблені в цілях впливу на думку суду, і коментувати їх (див., mutatis mutandis, рішення у справах “Лобо Мачадо проти Португалії” (Lobo Machado v. Portugal) і “Фермьойлєн проти Бєльгії” (Vermeulen v. Belgium) від 20 лютого 1996 р., Reports of Judgments and Decisions 1996-I, сс. 206-07, п. 31 і п. 23, п. 33, відповідно, та рішення у справі “Нідерост-Губер проти Швейцарії” (Nidero?stHuber v. Switzerland) від 18 лютого 1997 р., Reports 1997-I, с. 108, п. 24).

108. У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

109. Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

110. З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити повністю.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2024 року у справі за адміністративним позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.
Ввизнати протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира"    
Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.  

Головуючий	 	 	Мацький Є.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	    	Залімський І. Г.    Сушка О.О.