ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2024 року 

м. Київ
справа № 500/576/22
адміністративне провадження № К/990/27938/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року (колегія у складі суддів Обрізко І.М., Іщук Л.П., Шинкар Т.І.)
у справі № 500/576/22
за позовом Тернопільської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області
до Державного підприємства "Кременецьке лісове господарство",
третя особа - Управління екології та природних ресурсів Тернопільської обласної державної адміністрації, 
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У лютому 2022 року Тернопільська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Тернопільській області звернулася до суду із позовом до Державного підприємства "Кременецьке лісове господарство" (далі - ДП "Кременецьке лісове господарство", відповідач), у якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з організації проведення робіт з винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Суразька Дача" та закріплення їх в натурі (на місцевості) та зобов`язання відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Суразька Дача" та закріплення їх в натурі (на місцевості).

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, Постановою Ради Міністрів Української РСР від 03.08.1978 № 383 на території Шумського району Тернопільської області створено лісовий державний заказник «Суразька дача» площею 3864 га, який знаходився у віданні Кременецького лісгоспзагу та Мінлісгоспу УРСР.
3. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 06.05.2005 №350 затверджено Положення про лісовий заказник загальнодержавного значення «Суразька дача».
4. Згідно з Положенням лісовий заказник загальнодержавного значення «Суразька дача» входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлено особливий режим охорони, відтворення й використання.
5. Заказник загальною площею 3864 га розташований на території Тернопільської області у кварталах 39-174 Суразького лісництва (лісове урочище «Суразька дача») ДП «Кременецьке ЛГ» на території колишнього Шумського району Тернопільської області (на даний час Кременецького району Тернопільської області).
6. Земельна ділянка, якій надано статус Заказника не вилучається з користування землекористувача (ДП «Кременецьке ЛГ»), який здійснює у його межах свою діяльність згідно з цим Положенням.
7. Метою створення Заказника є збереження унікальних штучно створених модриново-дубово-ясеневих насаджень, як визначного взірця створення хвойно-широколистяних стійких деревостанів, що мають науково-пізнавальну цінність і велике естетичне значення у регіоні.
8. Пунктом 1.6 Положення передбачено, що межі Заказника встановлюються в натурі, оформляються державними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на відповідні планово-картографічні матеріали, відображаються у формах державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форма № 6-зем) та землевпорядній документації відповідно до законодавства, обов`язково враховуються при здійсненні землеустрою, розробленні містобудівної документації, проектних матеріалів щодо планування території на регіональному рівні, а також при реконструкції та розвитку прилеглих територій.
До встановлення меж Заказника у натурі його межі визначаються відповідно до проекту його створення.
9. Пунктом 3.4 Положення передбачено, що забезпечення режиму охорони території земельних ділянок у межах Заказника здійснюється землекористувачем.
10. Державне управління охорони навколишнього природного середовища у Тернопільській області згідно з Охоронним зобов`язанням від 01.10.2012 №17-59 передало під охорону Заповідний об`єкт площею 3864 га, що розташований у кв.39-174 Суразького лісництва ДП «Кременецьке ЛГ», у межах лісового урочища «Суразька дача» поблизу сіл Сураж, Васьківці, Андрушівка Шумського району, який входить до складу природно-заповідного фонду України, який охороняється як національне надбання і є складовою частиною світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.
ДП «Кременецьке лісове господарство» бере під охорону вказаний заповідний об`єкт та зобов`язується зберігати його та дотримуватися екологічних вимог при використанні природних ресурсів згідно зі ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (визначено екологічні вимоги при використанні природних ресурсів) та ст. 9 Закону (встановлено види використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду).
11. Окрім цього, ДП «Кременецьке лісове господарство» взяло на себе зобов`язання перенести межі земельної ділянки, на якій знаходиться заказник, в натурі шляхом встановлення державних охоронних знаків затвердженого взірця, нанести на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування, забезпечити їх непорушність, а також режим охорони та збереження заказника.
До встановлення меж заказника у натурі його межі визначені відповідно до проекту створення.
12. Тернопільською обласною прокуратурою в ході моніторингу використання земельних ділянок природно-заповідного фонду встановлено, що ДП «Кременецьке лісове господарство» не забезпечено організацію проведення робіт із винесення меж об`єкту природно-заповідного фонду - лісового заказника загальнодержавного значення «Суразька дача», площею 3864 га, що розташований на території Тернопільської області у кварталах 39-174 Суразького лісництва (лісове урочище «Суразька дача») ДП «Кременецьке лісове господарство» на території колишнього Шумського району Тернопільської області (на даний час Кременецького району Тернопільської області).
13. Вважаючи протиправним невжиття заходів по винесенню меж Заказника загальнодержавного значення та не закріпленню його меж в натурі (на місцевості), прокурор звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. Позов обґрунтовано тим, що тривалий період часу не вживаються заходи щодо винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення «Суразька дача» в натурі (на місцевості), що в свою чергу створює значні труднощі або унеможливлює його належне використання та зберігання, а тому існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та/або її вибуття. 
Тому прокурор вважає, що бездіяльність ДП «Кременецьке лісове господарство», що виражена у формі невжиття заходів по винесенню меж Заказника загальнодержавного значення та не закріпленню його меж в натурі (на місцевості) є протиправною, а тому необхідно зобов`язати ДП «Кременецьке лісове господарство» вжити заходів по здійсненню таких  дій.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 08.04.2022 задовольнив позов. 
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що природоохоронне законодавство України передбачає ідентифікацію територій природно-заповідного фонду, в тому числі шляхом встановлення в натурі їх меж, для чого в обов`язковому порядку розробляються проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
17. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10.08.2022 скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.04.2022, залишив позов без розгляду. 
18. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду, адже Державна екологічна інспекція у Тернопільській області не є компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися з позовом.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. У касаційній скарзі Львівська обласна прокуратура просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2022 та залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.04.2022. 
20. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права, висловлених у рішення Верховного Суду від 05.04.2021 у справі № 420/8512/20, неправильно застосував ст. 19, 131-1 Конституції України, ст. 23, 24 "Про прокурату", ст. 20-2, 35, 62 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 5-9, 11, 35, 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд", ст. 14-2 Земельного кодексу України, п. 6 Розділу ІІ наказу Міністерства енергетики та захисту довкілля від 04.04.2020 № 230, порушив ст. 2, 5, 8, 9, 53, 160, 161, 169, 171, 240, 244, 322 КАС України. 
Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. 
Саме на Державну екологічну інспекцію у Тернопільській області покладено обов`язок при наявності порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища вживати заходити щодо їх усунення, зокрема шляхом звернення до суду з позовом щодо визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії. 
Пред`являючи позов, прокурор виходив з вирішення проблеми суспільного значення щодо механізму проведення робіт з винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Суразька Дача". Бездіяльність щодо закріплення меж в натурі сприймається відповідачем як належна поведінка, що може призвести до незаконного використання земель об`єкту природно-заповітного фонду. 
21. Скаржник просив розглядати справу в судовому засіданні з викликом сторін, однак Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
22. Ухвалою Верховного Суду від 03.11.2022 відкрито касаційне провадження з підстав,  передбачених у п. 1, 4 ч. 4 ст. 328 КАС України.
23. Відзив від відповідача не надходив. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 03.11.2022 доставлено до електронного кабінету відповідача 03.11.2022 о 19:34.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та відзивів на них.
25. Суд апеляційної інстанції у цій справі дійшов висновку про відсутність у прокурора права на подання позову від імені держави та в особі Держекоінспекції.
26. Відповідно до ч. 1 ст. 62 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" від 16.06.1992 №2456-XII (далі - Закон №2456-XII ) у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, Державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, посадовими особами служби державної охорони природно-заповідного фонду України та іншими уповноваженими законом державними органами.
27. Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів., про що вказано у п. 1 Положення про цей орган, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, у редакції спірних правовідносин (зі змінами).
28. Відповідно до пп. 2 п. 3, підпункту "б" пп. 2, пп. 5 п. 4, п. 7 вищезазначеного Положення основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі:
- здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема: про охорону земель, надр, зокрема щодо: додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;
- звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
29. Наказом Держекоінспекції від 02.02.2021 № 53 "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію у Тернопільській області (нова редакція)" затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію у Тернопільській області (нова редакція; ідентифікаційний код 37977693) у якій закріплені повноваження, аналогічні вищевикладеним повноваженням Держекоінспекції, які однак поширюються на територію Тернопільської області.
30. Відповідно до ст. 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
31. Відповідно до ч.ч. 1,4 ст. 7 Закону №2456-XII землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
32. Згідно з абз. 6 ст. 1 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) землеустрій - сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил
33. Відповідно до п. "в" ч. 1 ст. 2 Закону №858-IV землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
34. Організація та здійснення землеустрою, проведення інвентаризації земель та земельних ділянок усіх форм власності, належить до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст (п. "а" ч. 1 ст.19 Закону України "Про землеустрій").
Відповідно до п. "а" ч. 1 ст. 20 Закону №858-IV землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель.
35. Згідно зі ст. 21 Закону №858-IV організацію і планування землеустрою на загальнодержавному і місцевому рівнях здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, встановлених Конституцією України, Земельним кодексом України, цим Законом та іншими законами України.
36. Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення визначені у п."в" ч. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" як один з окремих видів документації із землеустрою.
37. Отже, встановлення меж територій природно-заповідного фонду є одним з обов`язкових за законом заходів із землеустрою, який забезпечує закріплення на місцевості меж цих територій з метою їх раціонального використання та охорони.
38. Верховний Суд розглядав схожу справу №620/6905/22, в якій поставало питання про те, чи порушені інтереси держави у зв`язку з нездійсненням органом місцевого самоврядування встановлення і закріплення в натурі (на місцевості) меж об`єкта природно-заповідного фонду, переданого йому під охорону, та чи має територіальний орган Держекоінспекції повноваження на захист у спірних правовідносинах інтересів держави (у разі їх порушення) у обраний прокурором спосіб (в судовому порядку).
У тій справі, повертаючи позовну заву прокурору, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Державна екологічна інспекція у Чернігівській області не є тим компетентним органом, який наділений повноваженнями звертатися до суду з цим позовом. Свою позицію суди мотивували тим, що, виходячи з приписів підпунктів 115 та 162 пункту 4 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2020 року № 614, повноваження стосовно організації встановлення в натурі (на місцевості) меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду закріплені саме за цим Міністерством, яке може бути стороною у відповідному спорі, у зв`язку з чим констатували, що саме цей орган, а не Держекоінспекція, є належним позивачем у справі, яка розглядається.
39. Переглядаючи ці рішення в касаційному порядку, Верховний Суд у постанові від 27.02.2024 у справі №620/6905/22 зазначив:

« 64. … нездійснення, у тому числі й органами місцевого самоврядування, обов`язкових за законом заходів землеустрою щодо встановлення і закріплення на місцевості меж територій природно-заповідного фонду, вказує на порушення ними вимог законодавства щодо охорони земель, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а державний нагляд (контроль) у цій сфері відносин, зокрема й щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, здійснює саме Держекоінспекція та її територіальні органи.
65. Тож діяльність органу місцевого самоврядування щодо планування території природно-заповідного фонду є об`єктом контролю у сфері захисту довкілля та природних ресурсів і такий контроль уповноважені здійснювати відповідні органи Державної екологічної інспекції України.
66. Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 08.12.2020 у справі № 809/807/17.
67. При цьому зміст вищенаведених положень законодавства підтверджує наявність у Держекоінспекції та її територіальних органів права на звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування що порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
68. Отже Верховний Суд визнає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що Держекоінспекція в Чернігівській області не є органом, уповноваженим на звернення до суду у спірних правовідносинах».

40. Відповідно до ч. 3 ст. 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
41. З огляду на це, Суд вважає вище наведені висновки застосовними і до справи, що розглядається.
42. Застосовуючи їх в контексті справи, що розглядається, Суд вважає, що Державна екологічна інспекція у Тернопільській області є компетентним органом, який наділений контрольними повноваженнями у сфері спірних правовідносин і має повноваження звертатися із позовом. Прокурор правильно визначив який орган представляє інтереси держави у спірних відносинах, тому підстав для залишення позовної зави без розгляду не було.
43. Суд звертає увагу, що суд апеляційної інстанції обмежився лише оцінкою підстав звернення прокурора до суду та не оцінив доводи апеляційної скарги відповідача по суті справи.
44. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
45. Частиною 1 ст. 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
46. З огляду на викладене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню як таке, що прийнято з неправильним застосуванням норм процесуального права, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
47. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 238, 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у справі №500/576/22 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб