ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

12 листопада 2024 року 	м. Дніпро	справа № 340/1779/24	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Шлай А.В. (доповідач),
                               суддів:  Кругового О.О., Баранник Н.П.,     
  
          розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 р. (суддя Петренко О.С.)  в адміністративній справі №340/1779/24 за позовом Керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) до Онуфріївської селищної ради Кіровоградської області, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

          Перший заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури (Прокурор) звернувся до суду в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область)  з адміністративним позовом,  в якому просив суд:
          - визнати протиправною бездіяльність Онуфріївської селищної ради Кіровоградської області щодо не забезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський", закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку;
          - зобов`язати Онуфріївську селищну раду Кіровоградської області відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський", закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
          В обґрунтування позовних вимог Прокурор вказував на те, що заказник місцевого значення "Лозуватський", як об`єкт природно-заповідного фонду, залишився без охорони та без належного захисту з боку відповідача, як особою, визначеною охоронним зобов`язанням. На даний час територія заказника перебуває на землях комунальної власності Онуфріївської територіальної громади  та у віданні Онуфріївської селищної ради, яка не виконує умови п. 6 Положення про ландшафтний заказник місцевого значення "Лозуватський", затвердженого розпорядженням Голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №248-р від 16.03.2023. Також, відповідач не виконав Вимогу Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) від 23.03.2021 № 5.1/17-29/21 щодо розроблення землевпорядної документації та винесення в натуру підпорядкованих об`єктів природно-заповідного фонду. Бездіяльність відповідача підтверджується інформацією Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області від 27.02.2024 №10-11-0.2-861/2-24, відповідно до якої документація щодо ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський" у місцевому фонді документації із землеустрою  та оцінки земель відсутня.
          Рішенням  Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 р., ухваленим за результатом розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
          У поданій апеляційний скарзі Прокурор, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким повністю задовольнити позовні вимоги.
          В обґрунтування вимог апеляційної скарги Прокурор вказує на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, оскільки  Державною екологічною інспекцією  Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) в період з 11 по 12 березня 2021 р. проведена перевірка Онуфріївської селищної ради  Олександрійського району Кіровоградської області в ході якої виявлено 19 об`єктів природно-заповідного фонду, території яких не винесено в натуру, землевпорядна документація на них не розроблена, що є порушенням частини 3 статті 59 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та може призвести до випадків самовільного господарського використання. Відповідач фактично Вимогу Інспекції не виконав, оскільки повідомив про те, що розроблення технічної документації буде замовлено при наявності коштів. Інспекція не зверталась з позовною заявою до селищної ради щодо встановлення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський" в натурі (на місцевості), тобто не виконує свої обов`язки щодо здійснення необхідного захисту держави. Наведені вище обставини стали підставою для звернення прокурора до суду.
          Письмовий відзив на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надходив.
          Розгляд апеляційної скарги здійснено в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, як це передбачено статтею 311 Кодексу адміністративного судочинства України.           
          Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
          Рішенням Кіровоградської обласної ради від 20.04.2001 №234 "Про зміни у мережі територій та об`єктів природно заповідного фонду області", до об`єктів природно-заповідного фонду області внесено ландшафтний заказник місцевого значення "Лозуватський", загальною площею 70 га, який розташований в с. Лозуватка Онуфріївського району Кіровоградської області (а.с.37-38). Міністерством екології та природних ресурсів вказаний ландшафтний заказник з метою збереження рідкісної, малопоширеної флори та фауни передано під охорону землекористувачу ТО"НИВА", про що складено охоронне зобов`язання від 29.05.2001 №Мзланд 46-564. В подальшому, Мінекології та природних ресурсів України, в зв`язку зі зміною землекористувача передано ландшафтний заказник місцевого значення "Лозуватський" під охорону Онуфріївській РДА Кіровоградської області (Охоронне зобов`язання №МЗланд46-564 від 22.06.2012). В 2023 році Департаментом екології та природних ресурсів Кіровоградської ОВА переукладено охоронне зобов`язання №МЗланд46-564 від 17.03.2023 та територію ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський" передано під охорону землекористувача Онуфріївської РДА. На момент звернення до суду, зазначений об`єкт природно-заповідного фонду перебуває у комунальній власності Онуфріївської територіальної громади Кіровоградської області та у віданні Онуфріївської селищної ради. Згідно з розпорядженням КМУ від 12.06.2020 №716р, до складу Онуфріївської територіальної громади, окрім інших, увійшла територія Вишнівцівської сільської громади, в межах якої перебуває територія ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський".
          Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурором не доведено, що саме відповідачем протягом тривалого часу не забезпечено виконання вимог чинного законодавства в частині незабезпечення проведення робіт з винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Лозуватський", закріплення їх в натурі /на місцевості/ та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразку.
          Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 цього ж Кодексу.
Колегія суддів, вважає за необхідне, перш за все, застосувати правовий висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 19 березня 2024 р. у справі № 340/11/23, відповідно до якого перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень (дій, бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Пунктом 3 частини першої, частиною другою статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру». 
Статтею 2 вищезазначеного Закону визначені функції прокуратури, зокрема – представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Представництво інтересів громадянина або держави в суді прокурором регламентовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», за нормами частини першої, абзаців першого, другого частини другої, абзаців першого – третього частини четвертої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. 
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Питання участі прокурора в адміністративному процесі врегульоване статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.
Частинами третьою – п`ятою вказаної статті передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Верховний Суд у постанові від 19 березня 2024 р. у справі № 340/11/23  констатував, що участь прокурора в адміністративному судовому процесі здійснюється за тими ж самими правилами та в обсязі тих самих процесуальних прав і обов`язків, що встановлюються для компетентного на виконання функцій держави органу, в особі якого прокурор звертається до суду. 
Як вбачається зі змісту позовної заяви, Прокурор звернувся до суду з цим адміністративним позовом в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область), стверджуючи, що остання не виконує свої обов`язки щодо здійснення необхідного захисту держави, оскільки не звернулась до суду з тими позовними вимогами, які сформульовані Прокурором.
          Згідно Положення про Державну екологічну  інспекцію  Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України № 40 від 24.02.2023, Інспекція, як міжрегіональний територіальний орган Держекоінспекці, має право звертатись до суду із позовом щодо:
          - обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
          - визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
          Інспекція також має право пред`являти претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховувати їх розмір, звертатися до суду з відповідними позовами.
          Правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання органу місцевого самоврядування  вчинити  певні дії, окрім наведених вище, Державна екологічна  інспекція  Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область), не наділена.
          Відсутність законодавчо закріпленого  права Державної екологічної інспекції  Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) на звернення до суду із позовними вимогами, сформульованими Прокурором у позовній заяві, спростовує доводи прокурора про невиконання останньою своїх повноважень.
          Колегія суддів звертає увагу, що розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації № 248-р від 16 березня 2023 р. затверджено Положення про ландшафтний заказник місцевого значення "Лозуватський", який перебуває у користуванні Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області. Згідно пункту 6 цього Положення на Землекористувача (відповідач) покладено забезпечення вирішення питання меж земельних ділянок, що включені до території Заказника.  Пунктом 8 Положення визначено, що державний контроль за додержанням режиму території Заказника здійснюється Державною екологічною інспекцією  України, тобто  центральним органом виконавчої влади. 
          Звернувшись до суду із цим адміністративним позовом, Прокурор фактично намагається зобов`язати Онуфріївську селищну раду Кіровоградської області виконати наведене вище розпорядження  голови Кіровоградської обласної державної адміністрації. Проте,  Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) не є тим державним органом, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду зі спірного питання.
          Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
          Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 цього ж Кодексу).
          За правилами статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених  статтею  240 цього Кодексу.
          Саме такий процесуальний механізм був застосований Верховним Судом у постанові від 19 березня 2024 р. у справі № 340/11/23.
          Керуючись статтями 315, 319, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

          Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури - задовольнити частково.
          Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 26 червня 2024 р.  в адміністративній справі №340/1779/24 - скасувати.
          Позовну заяву Керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська область) до Онуфріївської селищної ради Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, - залишити без розгляду.
          Постанова апеляційного суду набирає законної сили 12 листопада 2024 р. і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий - суддя                                                                      А.В. Шлай 

                               суддя                                                                      О.О. Круговий 

                               суддя                                                                      Н.П. Баранник