П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 жовтня 2024 р.	м. Одеса	Справа № 420/22461/23	

Перша інстанція суддя Хом`якова В.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача:                                                  Яковлєва О.В.,
суддів                                                                      Єщенка О.В., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року, у справі за адміністративним позовом Київської окружної прокуратури м. Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, за участю третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог - Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Прокурор Київської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, а саме:
- визнання протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» щодо незабезпечення приведення захисної споруди № 56502, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), у стан готовності з метою використання її за призначенням;
- зобов`язання КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 56502, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), з метою використання її за призначенням;
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року задоволено позовні вимоги.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням Одеською міською радою подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким залишити позов без розгляду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про задоволення позовних вимог, так як прокурор не мав права на звернення до суду у даній справі від імені Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.
В даному випадку, апелянт зазначає, що Головне управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація не мають повноважень на звернення до суду з аналогічним позовом.
Крім того, апелянтом зазначено, що судом першої інстанції не враховано правових позицій Верховного Суду щодо аналогічних правовідносин.

В свою чергу, прокуратурою подано відзив на отриману апеляційну скаргу у якому зазначено, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення про задоволення позовних вимог, так як виявлені порушення у сфері цивільного захисту створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, власником захисної споруди цивільного захисту № 56502, загальною площею 87,9 кв.м., розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), є Одеська міська рада.
Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 жовтня 2022 року № 256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» в управління КП «Сервісний центр» передана зазначена захисна споруда цивільного захисту.
На виконання рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 жовтня 2022 року № 256 актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) № 56502 від 12 січня 2023 року, КП «ЖКС «Вузівський» передав, а КП «Сервісний центр» провів перевірку стану та прийняв захисну споруду цивільного захисту, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А).
За участі представників ДСНС, київської РДА, КП «Сервісний центр» 22 травня 2023 року проведено огляд вказаної захисної споруди цивільного захисту № 56502, за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), про що складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту щодо можливості його використання для укриття населення. Згідно вказаного акту, обмежено працездатний технічний стан захисної споруди; незадовільний санітарний стан споруди, приміщення споруди – сирі; споруда використовується як житлове приміщення для працівників ЖКС; відсутність обладнання засобами для доступу осіб з інвалідністю; повітрозабірні оголовки, металеві віконниці, вихлопні канали не обслуговуються; підставки для розвантаження відсутні, написи «відчинено-зачинено» відсутні, порядкових номерів та маркування немає; противибухові пристрої відсутні; пошкоджена корозією система вентиляції, вентилятори витяжної приливної систем відсутні; відсутність електроручних вентиляторів, фільтрів-поглинаючих, фільтрів (ФГ-70); відсутність покажчиків рухів води, безнапірних та напірних баків для питної води, кранів видачі води; відсутність вигрібних ям, пудр-клозетів, виносних баків (ємностей для нечистот); експлуатаційні схеми, нумерація, написи відсутні, заземлення електрообладнання не проводилось; стан гідроізоляції: з порушеннями; відсутність засобів пожежогасіння; температурно-вологісний режим і режим повітряного середовища приміщень не вимірювались, відповідні прилади відсутні, прилади виявлення радіоактивного забруднення -  дозиметри, дозиметри-радіометри відсутні, прилади вимірювання відсоткового вмісту вуглекислого газу у повітрі відсутні; робочий інструмент формування з обслуговування захисної споруди наявний на 10 % від нормативу. Захисна спорудацивільного захисту не  готова до використання за призначенням.
При цьому, Київською окружною прокуратурою м. Одеси на адресу Головного управління ДСНС України в Одеській області надіслано лист № 5842ВИХ-23 від 02 серпня 2023 року у якому повідомлено про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.
Листом № 60 01.3-5845/60 09/1 від 15 серпня 2023 року Головне управління ДСНС України в Одеській області повідомило, що за фактом виявлених порушень, у зв`язку із забороною проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13 березня 2022 року «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану», вжиття заходів реагування неможливе.
Крім того, Київська окружна прокуратура м. Одеси направила лист № 5843вих-23 від 02 серпня 2023 року на адресу Одеської обласної військової адміністрації про встановлення порушень вимог діючого законодавства з боку КП «Сервісний центр» та просила повідомити в найкоротший строк про те, чи вживалися та чи планується вжиття Одеською обласною державною (військовою) адміністрацією заходів щодо усунення виявлених порушень у сфері утримання, використання та реконструкції захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 56502, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), у тому числі у судовому порядку.
Листом № 8109/6/01-46/8556/2-23 від 18 серпня 2023 року Одеська обласна військова адміністрація повідомила про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися. 
Тому, Київською окружною прокуратурою м. Одеси листом № 6321вих-23 від 23 серпня 2023 року повідомлено Головне управління ДСНС України в Одеській області та листом № 6322вих-23 від 23 серпня 2023 року повідомлено Одеську обласну військову адміністрацію про порушення з боку КП «Сервісний центр» діючого законодавства та про звернення прокурора до суду з позовною заявою.
За наслідком з`ясування обставин справи, судом першої інстанції зроблено висновок про задоволення позовних вимог, так як прокурором доведено необхідність застосування спірних заходів реагування, шляхом зобов`язання балансоутримувача об`єкту цивільного захисту привести останню у належний стан, з яким частково не погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно ч. 1 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
При цьому, згідно ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Згідно ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Між тим, згідно ч. 1 ст. 1 Кодексу цивільного захисту України, Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Згідно ч. 1 ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Згідно ч. 1 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
Згідно ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Згідно ч. 3 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.
В свою чергу, згідно п. 16, п. 48, п. 51 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, 2. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Крім того, згідно ч. 3 ст. 15 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із:
1) складання та затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

2) здійснення управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об`єктів); призначення і звільнення їх керівників;
3) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок);
4) вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;
5) встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях;
6) прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;
7) встановлення посиленої охорони об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, які забезпечують життєдіяльність населення;
8) прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів;
9) заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території;
10) встановлення у порядку та межах, визначених законодавством, тарифів на житлово-комунальні послуги;
11) прийняття рішень про заборону торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами;
12) забезпечення в умовах воєнного стану реалізації державних гарантій, визначених законами України.
При цьому, згідно ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин прокурор Київської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради про зобов`язання КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди № 56502, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Космонавта Комарова, 6 (А), з метою використання її за призначенням.
В свою чергу, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.
Так, системне тлумачення вказаних норм процесуального права дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

В свою чергу, аналіз положень ЗУ «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:  якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 19 липня 2018 року (справа № 822/1169/17), від 13 травня 2021 року (справа № 806/1001/17) та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), від 26 травня 2020 року (справа № 912/2385/18).
Між тим, своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС в Одеській області або Одеська обласна військова адміністрація, але, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.
Таким чином, у контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділені ГУ ДСНС в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
Проте, як зазначено у вищевикладених нормах Кодексу цивільного захисту населення України та ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», останні не передбачають повноважень ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Тому, прокурором у своїй позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, але які не мають права на звернення до суду з ним.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 лютого 2024 року (справа № 580/4578/22), від 03 серпня 2023 року (справа № 260/4120/22), від 11 серпня 2023 року (справа № 560/10015/22), від 09 вересня 2023 року (справа № 260/4044/22), від 21 грудня 2023 року (справа № 400/4238/22).
З огляду на наведене, колегія суддів, встановивши відсутність у ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у прокурора, вважає за належне скасувати рішення суду першої інстанції та залишити цей позов без розгляду на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Тому, керуючись ст.ст. 240, 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Одеської міської ради – задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року – скасувати, залишивши без розгляду позов Київської окружної прокуратури м. Одеси, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, за участю третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог - Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
          Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

           Суддя-доповідач 		О.В. Яковлєв	
           Судді	  	О.В. Єщенко    А.В. Крусян