П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/308/24
Провадження № 11-247заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 990/308/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, Апарату Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення в частині, визнання протиправним та нечинним указу в частині, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01.10.2024 (суддя-доповідачка  Тацій Л. В., судді Бевзенко В. М., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Чиркін  С. М.),
У С Т А Н О В И Л А:
1.            Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1.        ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, Апарату Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служби безпеки України (далі - СБУ), у якій просив: 
- визнати протиправними дії СБУ щодо ініціювання перед РНБО питання про застосування обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати пункт 4 додатка 1 до рішення РНБО «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» від 04.04.2024 в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 04.04.2024 № 219/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 04 квітня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 219/2024) в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 4 додатка 1 до згаданого в цьому Указі рішення).
1.2.       На обґрунтування позову позивач зазначив, що дії СБУ щодо внесення пропозицій до РНБО стосовно застосування до нього, ОСОБА_1 , обмежувальних заходів (санкцій) є протиправними, оскільки він не є суб`єктом, до якого можуть бути застосовані санкції. Зазначив, що саме пропозиція СБУ в процедурі застосування персональних санкцій визначає обґрунтованість прийнятих у подальшому рішення РНБО та Указу № 219/2024, а чинне законодавство не надає СБУ повноважень визнавати громадянина України причетним до  терористичної діяльності.
1.3.       Як стверджує позивач, оскаржуване рішення РНБО підлягає скасуванню як таке, що прийняте безпідставно, з порушенням установленої процедури, без з`ясування його позиції щодо наявних до нього підозр та фактів.
1.4.       Зазначає, що Указ № 219/2024 в оскаржуваній частині суперечить нормі пункту 1 частини першої статті  3 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції», оскільки санкції до нього (позивача) застосовані за відсутності визначених цим Законом підстав та з порушенням його (позивача) прав.
2.            Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
2.1.       Касаційний адміністративний суд ухвалою від 01.10.2024 позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України, Апарату РНБО, СБУ про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення в частині, визнання протиправним та нечинним указу в частині повернув позивачу на підставі норми пункту 6 частини  четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
2.2.       Касаційний адміністративний суд виходив з того, що в КАС визначено вичерпний перелік суб`єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у справах, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції [Центральна виборча комісія; Верховна Рада України; Президент України; Вища ради правосуддя; Вища кваліфікаційна комісія суддів України; органи, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя; Кабінет Міністрів України]; справи за позовами до інших суб`єктів владних повноважень Верховному Суду як суду першої інстанції не підсудні.
2.3.       Ураховуючи те, що позивач в одній позовній заяві об`єднав позовні вимоги, розгляд яких належить до юрисдикції Верховного Суду як суду першої інстанції [позовні вимоги до Президента України], з позовними вимогами, розгляд яких належить до інстанційної юрисдикції окружного адміністративного суду, а не Верховного Суду [позовні вимоги до Апарату РНБО та СБУ], суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для повернення позовної заяви ОСОБА_1 .
3.            Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
3.1.        ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 01.10.2024, в якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2.       Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначає, що відповідно до частини шостої 172 КАС суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи може (вправі) до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і тоді, коли розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
3.3.       Позивач зазначає, що питання виключної підсудності [стаття 27, що входить до параграфу 3 «Територіальна юрисдикція (підсудність)» глави 2 «Адміністративна юрисдикція» КАС] стосується саме територіальної юрисдикції (підсудності), тоді як питання інстанційної юрисдикції визначені статтями 22-24 [параграф 2 «Інстанційна юрисдикція» глави 2 «Адміністративна юрисдикція» КАС]. Територіальна юрисдикція Верховного Суду поширюється на всю територію України, в межах якої Верховному Суду підсудні всі справи в порядку визначення інстанційної юрисдикції відповідно до статей 22-24 КАС. 
3.4.       Доводить, що нормами КАС не визначено такої підстави для повернення позовної заяви, як порушення правил інстанційної юрисдикції; вказує, що навіть порушення правил територіальної юрисдикції (підсудності) має наслідком застосування положень пунктів 1-3 частини першої статті 29 КАС, а не повернення позовної заяви.
3.5.       Як стверджує позивач, його, ОСОБА_1 , позовні вимоги до Президента України мали бути розглянуті Касаційним адміністративним судом як судом першої інстанції, якому підсудні відповідні вимоги, а позовні вимоги до РНБО та СБУ за наявності висновку Верховного Суду про порушення щодо них правил інстанційної юрисдикції (чи навіть територіальної юрисдикції) мали бути виділені у самостійне провадження з передачею їх на розгляд до належного адміністративного суду.
3.6.       Позивач посилається на те, що аналогічний підхід був застосований Великою Палатою Верховного Суду в ухвалах від 12.01.2018 у справах № П/800/310/17, №  800/475/17, № 800/271/17, від 19.02.2018 у справі № 800/475/17, від 24.05.2018 у справі № 11-585сап18, від 23.08.2018 у справі № 9901/687/18 та викладений в окремій думці судді Великої Палати Верховного Суду від 02.10.2019 у справі № 9901/382/19.
4.            Рух апеляційної скарги
4.1.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24.10.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 01.10.2024, а ухвалою від 21.11.2024 призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
5.            Позиція відповідачів щодо апеляційної скарги позивача
5.1.       Відповідачі не реалізували свого права подати відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 .
6.            Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування у цій справі
6.1.       Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
6.2.       Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
6.3.       Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
6.4.       Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС).
6.5.       За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.
6.6.       Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
6.7.       За приписами частини першої статті 171 КАС суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
6.8.       Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
6.9.       Визначений частиною четвертою статті 22 КАС перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
6.10.    Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт перший частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт другий частини першої).
6.11.    Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Якщо справа щодо пов`язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
6.12.    Положенням цієї процесуальної норми кореспондують правила частини  першої статті 172 КАС про те, що в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
6.13.    Водночас у цій статті (в частинах четвертій - шостій) встановлено заборони об`єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п`ята цієї статті).
6.14.    Поряд з тим закон установлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС).
6.15.    Нормами КАС імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.
6.16.    За пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
6.17.    Як можна побачити зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 об`єднав кілька вимог до різних відповідачів. Одні з цих вимог заявлені до Президента України та за правилами інстанційної юрисдикції підлягають розгляду Касаційним адміністративним судом  як судом першої інстанції, а інші вимоги - до РНБО, СБУ і цьому суду не підсудні.
6.18.    Оскільки позивач об`єднав у позовній заяві вимоги, щодо яких законом визначена підсудність різним судам, а правових підстав для їхнього роз`єднання в окремі провадження, щоб після роз`єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в іншому (самостійному) провадженні позовні вимоги до РНБО та СБУ, немає, то висновок Касаційного адміністративного суду, що позовна заява ОСОБА_1 підлягає поверненню на підставі пункту 6 частини  четвертої статті 169 КАС, є правильним. 
6.19.    Аналогічну позицію щодо застосування норми пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС у подібних процесуальних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала, зокрема, в постановах від 02.10.2019 (справа № 9901/382/19), від 15.04.2020 (справа № 9901/553/19), від 19.09.2019 (справа № 9901/62/19), від 14.08.2019 (справа № 9901/430/19), від 02.03.2023 (справа № 215/3640/22), від 11.07.2024 (справа № 990/198/24).
6.20.    У зв`язку із цим Велика Палата Верховного Суду відхиляє довід позивача в апеляційній скарзі про те, що Касаційний адміністративний суд зобов`язаний був відкрити провадження в адміністративній справі за його позовною заявою в частині вимог до Президента України, а позов у частині вимоги до РНБО, СБУ передати на розгляд належного адміністративного суду, оскільки відсутні законні підстави для роз`єднання судом указаних вимог в окремі провадження.
6.21.    З огляду на встановлені КАС процесуальні обмеження на звернення до адміністративного суду з позовом, з яким звернувся позивач, повернення його позовної заяви обумовлено вимогою норм процесуального права щодо розгляду справи належним судом.
6.22.    Згідно із частиною восьмою статті 169 КАС повернення позовної заяви не позбавляє позивача права повторно звернутися до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивача до суду.
6.23.    Зважаючи на недотримання ОСОБА_1 правил об`єднання позовних вимог, а також відсутність підстав для застосування положень статті 172 КАС, суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 цього Кодексу, не допустив порушень норм процесуального права.
6.24.    Доводи позивача, наведені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі.
7.            Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
7.1.       Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
7.2.       Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
7.3.       Суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви ОСОБА_1 , правильно застосував норми процесуального права, тому апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 01.10.2024 - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01.10.2024 у справі № 990/308/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідачка                                                                                               Є. А. Усенко
Судді:                                    О. Л. Булейко                                                          О. В. Кривенда
                                                Ю. Л. Власов                                                            М. В. Мазур
                                                М. І. Гриців                                                               С. Ю. Мартєв
                                                Ж. М. Єленіна                                                          К. М. Пільков
                                                І. В. Желєзний                                                         О. В. Ступак
                                                Л. Ю. Кишакевич                                                    І. В. Ткач
                                                В. В. Король                                                             О. С. Ткачук
                                                                                                                                    Н. В. Шевцова