ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2024 року 
м. Київ

справа № 120/16342/23
адміністративне провадження № К/990/2416/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Жука А.В., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 01 листопада 2023 року (головуючий суддя - Чернюк А.Ю.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2024 року (головуючий суддя - Гонтарук В.М., судді: Матохнюк Д.Б., Біла Л.М.)
у справі №120/16342/23 
за позовом ОСОБА_1 
до головного спеціаліста-інспектора з паркування відділу паркування Департаменту транспорту та міської мобільності Вінницької міської ради Ланової Карини Зиновіївни, Департаменту транспорту та міської мобільності Вінницької міської ради 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1.  ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Касьянов М.М., звернулася до суду з вказаним позовом, в якому, зокрема, просить:
-          визнати протиправними дії головного спеціаліста-інспектора з паркування відділу паркування Департаменту транспорту та міської мобільності Вінницької міської ради Ланової Карини Зиновіївни щодо зазначення у постанові про накладення адміністративного стягнення за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксоване в режимі фотозйомки (відеозапису) серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року дати набрання нею чинності - 17 листопада 2022 року, а також зазначення інформації про те, що копію постанови про притягнення до адміністративної відповідальності надіслано рекомендованим листом за вих. №21/00/007/161215 від 14 листопада 2022 року;
-          визнати протиправними дії Департаменту транспорту та міської мобільності Вінницької міської ради щодо надіслання постанови про накладення адміністративного стягнення за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксоване в режимі фотозйомки (відеозапису) серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року для примусового виконання до Центрального відділу державної виконавчої служби у місті Маріуполі Маріупольського району Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції за місцем проживання ОСОБА_1 у січні 2023 року - тобто до набрання вказаною постановою законної сили;
-          зобов`язати Департамент транспорту та міської мобільності Вінницької міської Ради привести виконавчий документ у відповідність до вимог чинного законодавства, а саме внести до поданого на примусове виконання виконавчого документа - постанови про накладення адміністративного стягнення за порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксоване в режимі фотозйомки (відеозапису) серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року - правдиві відомості щодо дати набрання чинності цим виконавчим документом і щодо реквізитів рекомендованого листа, яким копію постанови про притягнення до адміністративної відповідальності фактично надіслано на адресу ОСОБА_1 .
2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 01 листопада 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2024 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
3. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивачка звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 07 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірні правовідносини не відносяться до юрисдикції адміністративних судів і даний спір не може бути розглянутий за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на відсутність спору між позивачем та відповідачами, який підлягав розгляду судом.
6. Крім того суди зазначили, що ефективним і належним способом захисту прав позивача у правовідносинах щодо накладення адміністративного стягнення та його виконання є оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а так само оскарження рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця з врахуванням приписів статті 287 КАС України.
7. Також суди указали, що самі по собі дії відповідачів щодо внесення відомостей до постанови серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року та її направлення для примусового виконання до органу виконавчої служби не створюють безпосередньо жодних обов`язків для позивача, а тому не можуть порушувати будь-які права позивача внаслідок направлення зазначеної постанови. Визнання протиправними таких дій не призводить до втрати постановою серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року своїх якостей як виконавчого документу та не є підставою для закінчення виконавчого провадження (повернення виконавчого документу) у розумінні Закону України «Про виконавче провадження».
8. На підставі викладеного суди дійшли висновку про те, що права позивача у межах спірних правовідносин не можуть бути порушені внаслідок внесення неточних відомостей до постанови серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року та її направлення.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального при прийнятті оскаржуваних судових рішень, а тому вони підлягають скасуванню. 
10. На думку скаржника, висновок судів попередніх інстанцій про те, що вказаний спір не може бути розглянутий за правилами КАС України є  помилковим, оскільки він суперечить закону та судовій практиці, а цитування різних судових рішень, як національних інстанцій, так і ЄСПЛ в оскаржуваних судових рішеннях не має жодного відношення до поданого позову. 
11. Скаржник наголошує на тому, що в позові мова йде не про накладення адміністративного стягнення (що є окремою процедурою), а про те, що відповідачі не мали законних підстав вже винесену постанову у справі про адміністративне правопорушення направляти на примусове виконання для стягнення подвійного розміру штрафу, попередньо не вручивши цю постанову особі та не направивши її поштою. Мова йде про те, що в текст вже винесеної постанови (тобто у часовому періоді вже після розгляду справи про адміністративне правопорушення) відповідачі внесли неправдиві відомості про момент набрання постановою законної сили, що стало формальною підставою для негативних юридичних наслідків у вигляді відкриття виконавчого провадження для примусового стягнення подвійного розміру штрафу, а також стягнення виконавчого збору та витрат на виконавче провадження.
12. До того ж скаржник звертає увагу, що виконавчою службою були арештовані банківські рахунки, що унеможливило добровільне виконання постанови у справі про адміністративне правопорушення після набрання нею законної сили.
13. Тому, на думку скаржника, всі ці юридично значимі майнові наслідки мають безпосередній причинно-наслідковий зв`язок не з рішенням органу влади (постановою як результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення), а саме з діями відповідачів, які вчинені вже після винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, але до набрання нею законної сили.
14. Також скаржник посилається судову практику в аналогічних справах, зокрема, на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року у справі №500/2436/19, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року у справі №420/3319/20, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 червня 2023 року у справі №380/19087/22, рішення від 12 липня 2023 року Львівського окружного адміністративного суду у справі №380/12848/23, рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 січня 2023 року у справі №320/6700/20. 
15. Крім того, скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачка не обґрунтувала в позові, які саме її права, свободи або інтереси порушені оскарженими діями відповідачів.
16. Скаржник вважає, що суд першої інстанції передчасно, фактично на етапі прийняття рішення про відкриття провадження у справі, а не етапі розгляду справи по суті, прийняв рішення щодо результату спору і, фактично оскаржуваною ухвалою відмовив у задоволенні позову, вдавшись до роздумів щодо неефективності і неналежності способу захисту прав позивача як підстави навіть не відкривати провадження у справі через, начебто неефективність заявленого способу захисту. 
17. Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Тому, на думку скаржника, жодних перешкод для відкриття провадження у цій справі станом на 01 листопада 2023 року в суду першої інстанції не було.       
19. Що ж стосується висновку судів про те, що у разі визнання протиправними дій відповідачів щодо внесення неправдивих відомостей про момент набрання законної сили виконавчим документом - постановою - не призводить до втрати цією постановою своїх якостей як виконавчого документу та не є підставою для повернення стягувачу, то скаржник вважає, що такий  прямо суперечить частині четвертій статті 4 Закону України «Про виконавче провадження». Однак, все це має встановлюватись на етапі розгляду справи судом, а не на етапі відкриття провадження у справі.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
21. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.
22. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права необхідно вказати таке.
23. Спірним питанням на стадії касаційного перегляду є належність вказаного спору до юрисдикції адміністративних судів. 
24. Статтею 55 Конституції України проголошено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
26. Частиною першою статті 8 Закону України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до юрисдикції якого вона віднесена процесуальним законом.
27. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Частиною третьою статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
29. Адміністративною справою у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. 
30. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
31. За приписами пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
32. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
33. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
34. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
35. Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
36. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
37. З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому оскаржує дії відповідачів як органу та посадової особи, які полягають у зазначенні в постанові про накладення адміністративного стягнення неправильної дати набрання нею законної сили та направлення її до органу виконавчої служби для примусового виконання до набрання нею законної сили. У зв`язку з чим, просить зобов`язати привести виконавчий документ у відповідність до вимог чинного законодавства, що полягає у внесенні правдивих відомостей щодо дати набрання чинності цим виконавчим документом і щодо реквізитів рекомендованого листа, яким копію постанови про притягнення до адміністративної відповідальності фактично надіслано на її адресу.
38. Позивачка зауважує, що постанова серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року не набрала законної сили, оскільки їй не вручена і не направлена рекомендованим листом, тому  відповідно до статті 300-1 КУпАП не підлягала примусовому виконанню. 
39. Як зазначає позивачка, відповідачі в порушення вимог статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» та частини другої статті 300-1 КУпАП вчинили протиправні дії, що полягали у зазначенні в постанові серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року як виконавчому документі дати набрання нею чинності 17 листопада 2022 року та в направленні її до органу державної виконавчої служби для примусового виконання 09 січня 2023 року.    
40. Однак, законних підстав для внесення до тексту постанови запису про набрання нею законної сили не було та вказаний запис суперечить вимогам статті 291 КУпАП. Через порушення відповідачами передбаченого законом порядку вручення постанови про притягнення до адміністративної відповідальності вона замість 170 грн повинна сплатити 680 грн та 68 грн виконавчого збору, тобто всього 748 грн, що є порушенням її прав і завданням їй матеріальної шкоди. Крім того, після відкриття виконавчого провадження державним виконавцем було накладено арешт на її грошові кошти, розмішені у банківській установі, в сумі, яка значно перевищує суму штрафу. Отже, підставою відкриття виконавчого провадження стали протиправні дії відповідачів: подання заяви та внесення до постанови недостовірних відомостей щодо моменту набрання виконавчим документом законної сили.
41. Таким чином, звернення позивачки до суду з вказаним позовом обумовлено протиправними діями відповідачів, що пов`язані з направленням постанови, яка не набрала законної сили, на примусове виконання, шо  призвели до відкриття виконавчого провадження та накладення арешту на грошові кошти.  
42. Враховуючи наведене, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що самі по собі дії відповідачів щодо внесення відомостей до постанови серії ІВ №00068832 від 01 листопада 2022 року та її направлення для примусового виконання до органу виконавчої служби не створюють безпосередньо жодних обов`язків для позивачки, а тому не можуть порушувати будь-які права позивачки внаслідок направлення зазначеної постанови є передчасними. 
43. Водночас, судами попередніх інстанцій не взято до уваги доводи та підстави наведені позивачкою в обґрунтування позовної заяви та апеляційної скарги, де позивачка зазначала, що юридичні наслідки мають безпосередній причинно-наслідковий зв`язок не з рішенням органу влади (постановою як результатом розгляду справи про адміністративне правопорушення), а саме з діями відповідачів, які вчинені вже після винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення, але до набрання нею законної сили.
44. За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
45. Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
46. Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
47. З огляду на наведене, суди дійшли помилкового висновку, що ефективним і належним способом захисту прав позивача у правовідносинах щодо накладення адміністративного стягнення та його виконання є оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а так само оскарження рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця з врахуванням приписів статті 287 КАС України.     
48. Щодо висновку судів про те, що визнання протиправними дій відповідачів щодо внесення відомостей до постанови та направлення для примусового виконання до органу виконавчої служби не призводить до втрати такої постанови своїх якостей як виконавчого документу та не є підставою для закінчення виконавчого провадження (повернення виконавчого документу) у розумінні Закону України «Про виконавче провадження», то такий є помилковим з огляду на таке.
49. Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред`явлення, якщо рішення на підставі якого видано виконавчий документ, не набрало законної сили (крім випадків, коли рішення у встановленому законом порядку допущено до негайного виконання).    
50. Натомість суди першої та апеляційної інстанції викладеного не врахували і прийняли оскаржувані судові рішення, які не відповідають закону.
51. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанції дійшли необґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
52. Отже, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
53. Водночас, Верховний Суд вважає безпідставним посилання в касаційній скарзі на судову практику, оскільки відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Натомість наведені скаржником в касаційній скарзі рішення прийняті окружними адміністративними судами, тому висновки викладені в них не можуть бути враховані.  
54. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів  першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
55. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
56. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
57. З огляду на результат касаційного розгляду справи питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 345, 353, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. 
Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 01 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2024 року у справі №120/16342/23 скасувати.
Справу №120/16342/23 направити для продовження розгляду до Вінницького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
А.В. Жук,
Судді Верховного Суду