П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

05 грудня 2024 р.	м. Одеса	Справа № 420/4348/24	

Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.
                                                                                    Дата і місце ухвалення 24.09.2024 р., м. Одеса
                      
  П`ятий апеляційний адміністративний  суд  в складі колегії суддів:  

                             судді – доповідача –  Шеметенко Л.П.
                                                          судді –  Градовського Ю.М.
                                                          судді –  Турецької І.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Кодимського споживчого товариства на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2024 року по справі за адміністративним позовом Кодимського споживчого товариства до Виконавчого комітету Кодимської міської ради про визнання протиправним та нечинним «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року та скасування рішення «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»,-

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2024 року Кодимське споживче товариство звернулось до суду із адміністративним позовом до Виконавчого комітету Кодимської міської ради, в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним та нечинним «Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року;
- скасувати рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради Подільського району Одеської області від 17.11.2023 року №795 «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам». 
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2024 року в задоволенні адміністративного позову Кодимського споживчого товариства відмовлено повністю. 
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Кодимське споживче товариство подало апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що оскаржуване Положення, всупереч висновкам суду першої інстанції, являється регуляторним актом органу місцевого самоврядування і порушує права позивача. Зокрема, апелянт зазначає, що передбачивши оскаржуваним Положенням підставу для відшкодування збитків у вигляді не отриманої орендної плати за користування земельною ділянкою з порушенням вимог земельного законодавства, відповідач фактично розширив передбачені законом підстави для відповідальності за порушення земельного законодавства, цим самим вийшовши за межі наданих законом повноважень. До того ж, апелянт вважає, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради було неправомірно підписано першим заступником міського голови, тоді як, на переконання апелянта, мало було бути підписано або міським головою, або секретарем міської ради у разі відсутності міського голови.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 17.11.2023 року №795, з метою захисту майнових прав Кодимської територіальної громади, як власника землі в особі Кодимської міської ради від несумлінних землекористувачів, що ухиляються від вчасного укладання договорів оренди землі, недопущення безоплатного використання земельних ділянок комунальної власності, що призводить до втрат міського бюджету, визначення та відшкодування збитків, завданих Кодимській територіальній громаді внаслідок порушення порядку землекористування, виконавчий комітет ради
«Вирішив:
1. Створити комісію з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам та затвердити її склад (додаток 1);
2. Затвердити Положення про комісію з визначення розміру та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (додаток 2);
3. Затвердити форму акту з визначення обсягу збитків (додаток 3);
4. Затвердити форму повідомлення про необхідність відшкодування збитків (додаток 4);
5. Затвердити форму договору про добровільне відшкодування збитків (додаток 5);
6. Контроль за виконанням рішення покласти на першого заступника міського голови ОСОБА_1 ».
Рішення №795 від 17.11.2023 року підписано першим заступником міського голови Олегом Чернійчуком.
Вважаючи Положення про комісію з визначення розміру та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам та рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Суд першої інстанції, розглядаючи справу та приймаючи рішення, виходив з того, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, оскільки з нього не вбачається встановлення, зміни або скасування норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органом або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання. Крім того, суд дійшов висновку про правомірність підписання рішення №795 від 17.11.2023 року першим заступником Кодимського міського голови, оскільки це передбачено регламентом Виконавчого комітету Кодимської міської ради.
Переглядаючи справу в апеляційному порядку та надаючи оцінку рішенню суду першої інстанції в межах вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
Відповідно до статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
У постанові від 05.07.2023 у справі №160/3064/22 Верховний Суд дійшов висновку, що акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме:
1) якщо стосується невизначеного кола осіб;
2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання;
3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.
Як вбачається з матеріалів справи, спірне рішення Виконавчого комітету було прийнято відповідно до ст. 12, 125, 152, 156, 157, 206, 211 Земельного кодексу України, ст. 1166, 1212 Цивільного кодексу України, постанови Кабінету міністрів України від 19 квітня 1993 року №284 «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», постанови Кабінету міністрів України від 25.07.2007 №963 «Про затвердження Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, псування земель, порушення режиму, нормативів і правил їх використання».
Дослідивши зміст Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що вказане рішення не є регуляторним актом, оскільки з нього не вбачається встановлення, зміни або скасування норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органом або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання.
Більш того, будь-яких додаткових підстав цивільно-правової відповідальності (відшкодування шкоди власнику землі), як на те вказує апелянт, спірним Порядком не встановлено, наведені у Положенні підстави для відшкодування збитків, у тому числі щодо неодержаного доходу, повністю відповідають положенням постанови Кабінету міністрів України від 19 квітня 1993 року №284.
Апеляційний суд звертає увагу, що у Положенні взагалі не вказано про відшкодування збитків у вигляді неотриманої орендної плати за користування земельною ділянкою, чим спростовуються доводи апелянта у цій частині. 
Проаналізувавши Положення про комісію з визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затверджене рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що ним не встановлюються, змінюються або скасовуються норми права, тому вказані нормативні акти не є регуляторними.
Висновки суду у цій частині додатково підтверджуються листом Державної регуляторної служби України, яка є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну регуляторну політику, від 08.11.2023 року №4445/20-23. Зокрема, зі змісту вказаного листа вбачається, що проект рішення Виконавчого комітету Кодимської міської ради №795 від 17.11.2023 року «Про створення комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» не потребує реалізації вимог статті 1 передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та не містить норм регуляторного характеру.
Фактично, доводи апелянта ґрунтуються на незгоді із рішенням Виконавчого комітету Кодимської міської ради від 26.01.2024 року № 851 «Про затвердження акту з визнання обсягу збитків від 28 грудня 2023 року № 1», однак вказане рішення не є предметом оскарження у межах даної справи.
Відносно доводів апелянта, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Кодимської міської ради було неправомірно підписано першим заступником міського голови, колегія суддів зазначає наступне.
На підставі пункту 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради. Відповідно до вимог пункту 3 статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
Стаття 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на яку посилається апелянт, визначає випадки, коли секретар сільської, селищної, міської ради здійснює повноваження відповідно сільського селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смертю, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень.
Натомість, статтею 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що заступник сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради скликає засідання виконавчого комітету відповідної ради у разі відсутності голови чи неможливості здійснення ним цієї функції. Отже, у разі відсутності сільського, селищного, міського голови чи неможливості скликання ним засідання виконавчого комітету відповідної ради – цю функцію здійснює його заступник.
Таким чином, у разі перебування сільського, селищного, міського голови, зокрема, у відпустці, лікарняному та інших випадках його тимчасової відсутності, для потреби реалізувати те чи інше повноваження із забезпечення життєдіяльності Кодимської міської територіальної громади шляхом прийняття відповідного рішення місцевою радою, підписується секретарем такої ради. З реалізації ж інших повноважень сільського, селищного, міського голови, зокрема, щодо організації діяльності виконавчого комітету ради – підписуються відповідним заступником голови з питань діяльності виконавчих органів ради згідно з розподілом повноважень та статті 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Крім того, п.2.9. Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради, який затверджено рішенням Виконавчого комітету «Про затвердження Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради» від 22.12.2020 року №1 передбачено, що у випадку відсутності міського голови організацію та скликання засідань забезпечує перший заступник міського голови або, у разі відсутності першого заступника, інший заступник з питань діяльності виконавчих органів ради.
Відповідно до абзацу розділу 5. Регламенту виконавчого комітету Кодимської міської ради передбачено:
не пізніше 5 календарних днів після проведення засідання виконкому міський голова (у визначених випадках заступник (заступник) міського голови) підписує ухвалені виконкомом рішення, додатки до рішень - підписуються суб`єктом подання на лицьовому боці останнього аркуша додатка. Після підписання рішення на ньому проставляється гербова печатка ради;
для повторного винесення проекту рішення на засідання виконавчого комітету розробник готує доповідну записку на міського голову, а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції – першого заступника (заступника) міського голови, на якого покладено виконання обов`язків з питань діяльності виконавчих органів ради, з пропозицією повторного винесення проекту рішення на розгляд виконавчого комітету та зазначенням підстав для такого винесення;
за умови погодження міським головою, а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції – першим заступником (заступником) міського голови, на якого покладено виконання обов`язків з питань діяльності виконавчих органів ради, повторного винесення проекту рішення на розгляд виконавчого комітету, повторно включається до порядку денного проект рішення.
Згідно Витягу з електронного реєстру листків непрацездатності за реєстраційним номером 9569541-2017997988-1, виданого ОСОБА_2 , з 06.11.2023 року по 20.11.2023 року включно, Кодимський міський голова тимчасово був непрацездатний.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про правомірність підписання рішення №795 від 17.11.2023 року першим заступником Кодимського міського голови, а доводи апелянта у цій частині ґрунтуються на хибному тлумаченні норм матеріального права.
Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду не спростовують. Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору. 
З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що при розгляді справи судом першої інстанції правильно встановлено обставини у справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не дають підстав для висновку про незаконність чи необґрунтованість судового рішення.
За таких обставин підстав для скасування рішення суду першої інстанції та задоволення апеляційної скарги не вбачається.
Керуючись ст.ст. 241, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кодимського споживчого товариства – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2024 року –  залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, визначених ст. 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 05.12.2024 р. 

Суддя – доповідач:                                                                                     Л.П.  Шеметенко 

Суддя:                                                                                                          Ю.М. Градовський

       Суддя:                                                                                                          І.О. Турецька