ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2024 року 
м. Київ

справа № 260/3671/23
адміністративне провадження № К/990/2207/24  
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу № 260/3671/23
за позовом Головного управління ДПС у Закарпатській області до приватного нотаріуса Венжеги Мар`яни Дмитрівни, третя особа: Відділ державної виконавчої служби у місті Ужгороді Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Головного управління ДПС у Закарпатській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Затолочного В.С., суддів: Качмара В.Я., Коваля Р.Й.) в адміністративній справі № 260/3671/23
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  У вересні 2023 року Головне управління ДПС у Закарпатській області (далі по тексту - позивач, ГУ ДПС у Закарпатській області) звернулося з адміністративним позовом до приватного нотаріуса Венжеги Мар`яни Дмитрівни (далі по тексту - відповідач, Приватний нотаріус Венжега М.Д.), в якому просило суд:
- визнати протиправними дії відповідача щодо видання свідоцтва від 10 травня 2022 року № 62  про придбання нерухомого майна (належного боржнику ПрАТ «Машинобудівний завод «Тиса»), будівлі літера «У, У-1» загальною площею 3370,60кв.м, що знаходиться за адресою Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Мартина Сергія, 4, з електронного аукціону на підставі протоколу від 28 грудня 2021 року № 564538 про проведення електронних торгів, акту про проведені електронні торги від 18 січня 2022 року;
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення державної реєстрації нерухомого майна (номер запису про право власності № 46889421 на власника - ТОВ «Ужбуд» згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна за реєстраційним номером об`єкту нерухомого майна № 37042135 при наявності податкової застави згідно акту опису від 24 червня 2020 року № 1/50, про що державним реєстратором внесено запис про обтяження від 25 червня 2020 року № 37042135;
- скасувати запис про право власності № 46889421 за реєстраційним номером об`єкту нерухомого майна № 2590644621100.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що спірне нерухоме майно перебуває у податковій заставі. Тому враховуючи наявність чинного обтяження, відповідач не мав права здійснювати переоформлення права власності на нерухоме майно з ПрАТ «Машинобудівний завод «Тиса» на ТОВ «Ужбуд».
Приватний нотаріус Венжега М.Д. була обізнана про наявність обтяження, оскільки була державним реєстратором, який реєстрував вказане обтяження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року адміністративний позов залишено без розгляду на підставі частини третьої, четвертої статті 123  КАС України.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Закарпатській області задоволено частково.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 260/3671/23 скасовано, а провадження у справі закрито. Роз`яснено позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.
Оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції мотивоване відсутністю підстав для розгляду цього спору у порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини пов`язані із проведенням електронного аукціону та виникли з приводу реєстрації прав на нерухоме майно, придбане на такому аукціоні, за третьою особою - ТОВ «Ужбуд» через неправомірні, на думку позивача, дії нотаріуса як державного реєстратора.
Апеляційний суд вказав, що такий критерій визначення юрисдикції спору як наявність порушень вимог чинного реєстраційного законодавства у діях державного реєстратора під час державної реєстрації прав на нерухоме майно не завжди є достатнім та ефективним, адже ці порушення можна встановити лише при розгляді справи по суті, а не на момент звернення позивача з позовною заявою.
Суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що скасування спірного запису про право власності зачіпатиме права ТОВ «Ужбуд», що унеможливлює розгляд вказаної справи за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з судовим рішенням суду апеляційної інстанції, ГУ ДПС у Закарпатській області направило до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просило скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року у справі № 260/3671/23 та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Обґрунтовуючи підстави звернення з касаційною скаргою, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано норми матеріального права без урахування висновків викладених у постановах Верховного Суду від 25 липня 2018 року у справі № 128/3652/16-ц та від 04 вересня 2018 року у справі №823/362/16.
Касаційна скарга мотивована тим, що цей спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі перевірці підлягають виключно владні управлінські дії та рішення приватного нотаріуса як державного реєстратора щодо реєстрації переходу права власності на нерухоме майно у зв`язку із невиконанням ним обов`язку по перевірці поданих для реєстрації документів та перевірки інформації про наявність або відсутність вже зареєстрованих речових прав на майно, щодо наявності обтяження на майно у вигляді податкової застави.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2024  року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою ГУ ДПС у Закарпатській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року у справі № 260/3671/23.
Верховний Суд ухвалою від 09 грудня 2024 року призначив до розгляду в письмовому провадженні з 10 грудня 2024 року.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
За результатами електронних торгів, проведених 18 січня 2022 року, право власності на нерухоме майно, належне боржнику ПрАТ «Машинобудівний завод «Тиса», та яке перебувало у податковій заставі, а саме: будівля під літерою У, У-1 (корпус №12, цех № 6), загальною площею 3370,6 кв.м за адресою м. Ужгород, вул. Мартина Сергія, 4, було перереєстровано на переможця торгів - ТОВ  «УЖБУД».
10 травня 2022 року приватним нотаріусом Венжегою М.Д. відповідно до статті 61 Закону № 1404-VIII та на підставі Акта про проведені електронні торги, виданого відділом державної виконавчої служби у місті Ужгороді Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано- Франківськ) від 18 січня 2022 року ТОВ «УЖБУД», видано свідоцтво про право власності на вказане нерухоме майно та проведена державна реєстрація права власності.
Відповідно до інформації з Єдиного державного реєстру судових рішень, рішенням Господарського суду Закарпатської області від 27 червня 2023 року у справі № 907/568/22, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 03 квітня 2023 року, задоволено позовні вимоги ТОВ «УЖБУД» до Головного управління ДПС у Закарпатській області про припинення податкової застави. Припинено податкову заставу нерухомого майна, яка зареєстрована у Державному реєстр речових прав на нерухоме майно (номер запису про обтяження: 46889524 від 25 червня 2020 року) щодо належного ТОВ «УЖБУД» на підставі Акта про проведені електронні торги від 18 січня 2022 року нерухомого майна, а саме: будівлі під літ. «У, У-1» (корпус №12, цех №6), загальною площею 3370,6 кв.м., що знаходиться за адресою: 88000, Закарпатська область, місто Ужгород, вулиця Мартина Сергія, 4 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 2590644621100).
Вважаючи, що за наявності обтяження у вигляді податкової застави на вказане вище нерухоме майно, приватний нотаріус не мав прав здійснювати переоформлення права власності на це нерухоме майно, ГУ ДПС звернулось до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади або орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7  частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В зазначеній нормі Основного Закону втілено основоположний принцип діяльності органів державної влади «дозволено лише те, що передбачено законом». Застосування такого принципу необхідне для забезпечення функціонування органів державної влади в рамках закону та обмеження випадків можливих зловживань з боку держави та її органів.
Згідно з частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Положеннями частини другої статті 46 КАС України визначено, що позивачами в адміністративній справі можуть бути крім громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, підприємств, установ, організацій (юридичних осіб), також і суб`єкти владних повноважень.
Разом з тим, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При цьому згідно з частиною п`ятою статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:
у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);
спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України)
у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).
Наведене вище свідчить про те, що суб`єкт владних повноважень може звернутись до суду з позовом у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинним адміністративного договору, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.
Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів державної влади.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17).
Колегія суддів зазначає, що звернення органу державної влади до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а право на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його повноважень, має бути чітко передбачено законом.
Підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України (далі - ПК України) визначено, що контролюючими органами є податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.
До функцій, наданих контролюючим органам, визначених підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41  ПК України, належать, зокрема, функції звернення до суду у випадках, передбачених законодавством (підпункт 19-1.1.45 пункту 19-1.1 статті 19-1 ПК України).
Так, відповідно до пункту 20.1 статті 20 ПК України контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, крім іншого, мають право:
звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами;
звертатися до суду щодо зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках/електронних гаманцях такого платника податків у банках, інших фінансових установах, небанківських надавачах платіжних послуг, емітентах електронних грошей (крім операцій з видачі заробітної плати та сплати податків, зборів, єдиного внеску, а також визначених контролюючим органом грошових зобов`язань платника податків, погашення податкового боргу), у тому числі при недопущенні посадових осіб контролюючих органів до обстеження територій та приміщень;
звертатися до суду, якщо платник податків перешкоджає виконанню податковим керуючим повноважень, визначених цим Кодексом, щодо зупинення видаткових операцій на рахунках/електронних гаманцях платника податків шляхом накладення арешту на цінні папери та/або кошти та інші цінності такого платника податків, що знаходяться в банку, іншій фінансовій установі, небанківському надавачу платіжних послуг, емітенті електронних грошей (крім операцій з видачі заробітної плати та сплати податків, зборів, єдиного внеску, а також визначених контролюючим органом грошових зобов`язань платника податків, погашення податкового боргу), та зобов`язання такого платника податків виконати законні вимоги податкового керуючого, передбачені цим Кодексом;
звертатися до суду щодо накладення арешту на кошти та інші цінності, що знаходяться в банку, іншій фінансовій установі, небанківському надавачу платіжних послуг, емітенті електронних грошей, платника податків, який має податковий борг, у разі якщо у такого платника податків відсутнє майно та/або його балансова вартість менша суми податкового боргу, та/або таке майно не може бути джерелом погашення податкового боргу;
звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, інших фінансових установах, небанківських надавачах платіжних послуг, електронних гаманців в емітентах електронних грошей, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини;
звертатися до суду щодо надання дозволу на погашення усієї суми податкового боргу або його частини за рахунок майна платника податків, що перебуває у податковій заставі;
звертатися до суду щодо стягнення з дебіторів платника податків, який має податковий борг, сум дебіторської заборгованості, строк погашення якої настав та право вимоги якої переведено на контролюючий орган, у рахунок погашення податкового боргу такого платника податків;
звертатися до суду щодо зобов`язання платника податків, який має податковий борг, укласти договір щодо переведення права вимоги дебіторської заборгованості цього платника на контролюючий орган;
звертатися до суду щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівників юридичних осіб або постійних представництв нерезидентів-боржників за межі України у разі невиконання податкового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу;
звертатися до суду щодо нарахування та сплати податкових зобов`язань, коригування від`ємного значення об`єкта оподаткування або інших показників податкової звітності у результаті застосування звичайних цін;
звертатися до суду щодо припинення юридичної особи та припинення фізичною особою - підприємцем підприємницької діяльності та/або про визнання недійсними установчих (засновницьких) документів суб`єктів господарювання;
звертатися до суду із заявою про вилучення оригіналів первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів у випадках, передбачених цим Кодексом;
звертатися до суду із заявами щодо порушення справ про банкрутство;
звертатися до суду щодо застосування санкцій, пов`язаних із забороною організації і проведення азартних ігор на території України;
звертатися до суду щодо визнання осіб пов`язаними на основі фактів і обставин, що одна особа здійснювала фактичний контроль за бізнес-рішеннями іншої юридичної особи та/або що та сама фізична або юридична особа здійснювала фактичний контроль за бізнес-рішеннями кожної юридичної особи;
звертатися до суду щодо вилучення в дохід держави (конфіскацію) пального або спирту етилового, транспортних засобів, ємностей та обладнання у разі виявлення фактів, зазначених у статті 228  цього Кодексу.
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що на законодавчому рівні не закріплено право територіальних органів Державної податкової служби України на звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправними дій приватного нотаріуса як державного реєстратора щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно за юридичною особою, якій таке майно передається як внесок до статутного капіталу та скасування запису про право власності на це майно за цією юридичною собою.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Наведене вище узгоджується з правовими висновками, висловленими у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17, від 04 грудня 2019  року у справі №826/6233/17 та постановах Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 260/3037/23 та від 14 грудня 2023 року у справі № 260/3038/23.
Враховуючи зазначене, колегія суддів КАС ВС приходить до висновку, що цей спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства та про необхідність закриття провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238  КАС України.
Водночас, даний спір не підлягає розгляду у порядку жодного судочинства.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240  цього Кодексу.
Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року слід скасувати, а провадження у справі - закрити.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ :
Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Закарпатській області задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року в адміністративній справі № 260/3671/23 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Провадження у справі № 260/3671/23 за позовом Головного управління ДПС у Закарпатській області до приватного нотаріуса Венжеги Мар`яни Дмитрівни, третя особа: Відділ державної виконавчої служби у місті Ужгороді Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії, закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                     Стрелець Т.Г.

Судді                                                                                                               Стеценко С.Г.

                                                                                                              Тацій Л.В.