ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 року 
м. Київ
справа №640/28111/20
адміністративне провадження № К/990/15184/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року (колегія у складі суддів Донця В.А., Чудак О.М., Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року (колегія у складі суддів Вівдиченко Т.Р., Аліменка В.О., Кузьмишиної О.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову просила:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства оборони України як центрального органу виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України, що призвело до порушень прав позивача на користування своїм майном;
- зобов`язати Міністерство оборони України розробити та подати на розгляд до Кабінету Міністрів України нормативно-правовий акт, яким врегулювати порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції (далі - АТО);
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в зв`язку з відсутністю законодавства про компенсацію використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення АТО;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів для прийняття нормативно-правового акту, яким врегульовуватиметься порядок використання нерухомого майна цивільних військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення АТО операції, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення АТО.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивачка зазначила, що внаслідок використання з березня 2019 року військовослужбовцями Збройних Сил України її квартири вона втратила право нею користуватися, разом із цим чинне національне законодавство не містить положень, якими було б урегульоване питання використання майна цивільних осіб військовими підрозділами Збройних Сил України, зокрема, з метою дислокації військовослужбовців. Послалася також на наявність численної практики Європейського суду з прав людини, коли Суд визнавав порушення права мирно володіти майном в умовах триваючого конфлікту внаслідок втручання в права заявника чи невиконання державою позитивних зобов`язань зі створення механізму подання майнових вимог для захисту майнових прав та отримання компенсації за втрату можливості користуватись майном. Крім цього, указала відсутність національної судової практики щодо спірних відносин.
Провадження у судах
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла позивача під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії рф у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла;
- зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення Операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла з березня 2019 року.
У задоволенні позову до Міністерства оборони України відмовлено.
Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що недоведеність виконання державою своїх позитивних зобов`язань за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо врегулювання відносин з використання військовослужбовцями майна цивільних осіб в ситуації, коли відбувається Антитерористична операція чи проводиться Операції Об`єднаних сил, що зумовило неможливість для позивачки користуватися її єдиним житлом з огляду на зайняття військовослужбовцями Збройних Сил України (далі - ЗСУ) приміщення, де знаходиться таке житло, свідчить про протиправну бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій для ухвалення такого правового акту в умовах збройного конфлікту, який продовжується тривалий час. Суд визнав обґрунтованими доводи представників позивачки, що ефективним способом захисту її прав, яка бажає користуватись своїм майном у майбутньому, перебуває у стані невизначеності щодо матеріального тягаря за утримання житла, який на неї може бути покладено в майбутньому та відсутності правового регулювання відповідних відносин, є зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту щодо використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення Операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії рф у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла з березня 2019 року (з часу, коли судом встановлено неможливість позивачем користуватись житлом).
Відмовляючи у задоволенні частини вимог, заявлених до Міністерства оборони України, суд першої інстанції керувався тим, що за відсутності нормативно-правового акта ухваленого Верховною Радою України або Кабінетом міністрів України в міністерства відсутні повноваження для врегулювання спірних відносин шляхом ухвалення відповідного наказу.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 лютого 2022 року частково задовольнив апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року та закрив провадження у справі. Апеляційний суд керувався тим, що позовні вимоги стосуються нормотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Уряд не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 16 лютого 2023 року скасував постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року, а справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду. Верховний Суд керувався тим, що на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України Кабінет Міністрів України видає підзаконні нормативно-правові акти - постанови, реалізуючи у такий спосіб свою виконавчу (управлінську) компетенцію, тож суд апеляційної інстанції помилково виходив з того, що питання нормативного врегулювання Кабінетом Міністрів України певних публічно-правових відносин є його нормотворчою діяльністю, яка не випливає з виконання ним своїх публічно-владних управлінських функцій.
Шостий апеляційний адміністративний суд, переглянувши по суті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року, повною мірою погодився з висновками суду першої інстанції та постановою від 28 березня 2023 року залишив це рішення без змін.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року у частині задоволених позовних вимог і ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. В решті скаржник просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.
Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначивши про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування: - статей 14, 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статті 12 закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» та статті 41 Конституції України щодо відсутності зобов`язання Кабінету Міністрів України вчиняти дії на розроблення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями ЗСУ житла осіб під час проведення Операції Об`єднаних сил та / або АТО, на підставі вищенаведених норм;
- статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та положень статті 13 Конвенції щодо відсутності зобов`язання Уряду вчиняти дії на розроблення проекту закону про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла осіб під час проведення Операції Об`єднаних сил/АТО, на підставі наведених норм;
- статті 20 Бюджетного Кодексу України, Закону України «Про державний бюджет на 2021- 2022 роки», зокрема щодо можливості отримання компенсації за житло, яке в тому числі використовувалось військовослужбовцями ЗСУ, і яке стало непридатним внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненою збройною агресією російської федерації; 
- статті 55 Конституції України в поєднанні зі статтями 4, 5 КАС України у подібних правовідносинах, зокрема щодо відсутності права особи на звернення з вказаним позовом до адміністративного суду.
Позиція інших учасників справи
У відзиві позивачка просить відмовити в задоволенні касаційної скарги Кабінету Міністрів України, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду залишити без змін.
Наведені позивачкою мотиви загалом зводяться до відсутності у національному законодавстві положень, які б урегульовували порядок користування військовослужбовцями ЗСУ під час проведення АТО / Операції об`єднаних сил нерухомим майном, що належить цивільній особі на праві приватної власності, зокрема, якщо вона не надавала згоду на це, а також питання компенсації за таке користування. Вважає, що саме Кабінет Міністрів України має врегулювати ці правовідносини, оскільки володіє інформацією про розташування військовослужбовців в населених пунктах і використання військовослужбовцями ЗСУ майна цивільних осіб і має відповідно до статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлену законом компетенцію вжити заходів щодо захисту права власності, однак допустив бездіяльність, не врегулювавши порядок такого використання майна та питання надання компенсації за таке використання. Зауважує, що за аналогічних обставин у випадку руйнування житла в зоні проведення АТО саме Кабінет Міністрів України своєю постановою від 02 вересня 2020 року №767 врегулював питання отримання компенсації за зруйноване майно.
Рух касаційної скарги
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями 27 квітня 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Кашпур О.В., судді Уханенко С.А., Радишевська О.Р.
Ухвалою Верховного Суду від 09 травня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року у цій справі. Витребувано справу №640/28111/20 з Київського окружного адміністративного суду.
Іншою ухвалою Верховного Суду від 09 травня 2023 року відмовлено Кабінету Міністрів України у задоволенні клопотання про зупинення виконання оспорюваних рішень суді попередніх інстанцій.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 лютого 2024 року, здійсненого на виконання розпорядження заступника Керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року №166/0/78-24, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2024 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до ордеру Виконкому Первоймаської міськради від 16 серпня 1973 року №246, ОСОБА_1 з родинною отримала право на вселення в квартиру АДРЕСА_2 , на підставі списку ЖЕК-4 від 07 серпня 1973 року.
Луганський загальний відділ військової служби Міністерства оборони України листом від 17 жовтня 2019 року №4176, у відповідь на заяву ОСОБА_1 щодо відвідування житла в населеному пункті Золоте-4 Попаснянського району Луганської області, стану квартири та зникнення речей з гаража, повідомив про здійснення перевірки, за результатами якої встановлено, що за вказаною заявником адресою в населеному пункті Золоте-4 у п`ятиповерховому будинку перебувають військовослужбовці Збройних Сил України. Роз`яснено, що відповідно статті 6, абзаців четвертого та п`ятого статті 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» з метою забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії рф у Донецькій та Луганській областях осіб, не залучених до проведення таких заходів, може бути тимчасово обмежено на період ведення таких заходів. Щодо крадіжки, то повідомлено про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Листом Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 10 липня 2020 року №08-КЛО1302-80308 ОСОБА_1 повідомлено, що квартира АДРЕСА_3 не перебуває в приватній власності заявниці, в цій квартирі ніхто не проживає, будинок АДРЕСА_4 не придатний для проживання через пошкодження від регулярних обстрілів, в ньому розташовані підрозділи військової частини НОМЕР_1 . ОСОБА_1 не перебуває на обліку громадян, які потребують надання житлового приміщення з фондів житла для тимчасового проживання. Роз`яснено право на звернення до військово-цивільної адміністрації із заявою та наданням документів, передбачених пунктом 7 «Порядку надання і користування житловими приміщеннями з фондів житла для тимчасового проживання», вказано адреси громадських та благодійних організацій, які надають допомогу.
Згідно з листом Військової частини НОМЕР_2 від 09 лютого 2021 року №2393/17/83 представника позивачки повідомлено, що військові Оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 » не розміщувались в будинку за адресою: АДРЕСА_4 , військова частина не входить до складу Оперативного командування « ІНФОРМАЦІЯ_1 ».
Листом Військової частини НОМЕР_3 від 16 лютого 2021 року №116/10/2520 повідомлено, що в будинку АДРЕСА_4 розташовані підрозділи військової частини НОМЕР_4 , які займають перший та другий поверхи вказаної будівлі, користування квартирами першого та другого поверхів здійснюється на підставі договору від 22 травня 2019 року №Л-59-19. Квартира АДРЕСА_5 , яка знаходиться на третьому поверсі зазначеної будівлі, військовослужбовцями не використовується.
Згідно з інформацією з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо суб`єкта від 24 травня 2021 року №258015687, за ідентифікаційним номером ОСОБА_1 НОМЕР_5 за частковим співпадінням відомостей не знайдено.
Не погоджуючись з бездіяльністю Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України щодо не врегулювання порядку використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями ЗСУ, а також, компенсації за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями ЗСУ за весь час проведення АТО, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Абзацом шостим статті 1 Закону України «Про оборону України» визначено, що збройна агресія - застосування іншою державою або групою держав збройної сили проти України.
Відповідно до статті 4 цього Закону у разі збройної агресії проти України або загрози нападу на Україну Президент України приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію, введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях, застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, подає його Верховній Раді України на схвалення чи затвердження, а також вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни.
Органи державної влади та органи військового управління, не чекаючи оголошення стану війни, вживають заходів для відсічі агресії. На підставі відповідного рішення Президента України Збройні Сили України разом з іншими військовими формуваннями розпочинають воєнні дії, у тому числі проведення спеціальних операцій (розвідувальних, інформаційно-психологічних тощо) у кіберпросторі.
З моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій настає воєнний час, який закінчується у день і час припинення стану війни.
Згідно з абзацом тринадцятим частини першої статті 1 Закону України «Про оборону України» особливий період - період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
За визначенням, наведеним в абзаці 4 частини першої статті 1 Закону України «Про оборону України», мобілізація - це комплекс заходів, здійснюваних з метою планомірного переведення національної економіки, діяльності органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій на функціонування в умовах особливого періоду, а Збройних Сил України, інших військових формувань, Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту - на організацію і штати воєнного часу. Мобілізація може бути загальною або частковою та проводиться відкрито чи приховано.
За правилами абзацу першого частини восьмої статті 4 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» з моменту оголошення мобілізації (крім цільової) чи введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях настає особливий період функціонування національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, Збройних Сил України, інших військових формувань, сил цивільного захисту, підприємств, установ і організацій.
Відповідно до частини першої та другої статті 1 Закону України «Про Збройні Сили України» Збройні Сили України - це військове формування, на яке відповідно до Конституції України покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності.
Збройні Сили України забезпечують стримування збройної агресії проти України та відсіч їй, охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України у випадках, визначених законом, беруть участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом.
Указом Президента України від 17 березня 2014 року № 303/2014 «Про часткову мобілізацію» у зв`язку з різким ускладненням внутрішньополітичної обстановки, втручанням РФ у внутрішні справи України, зростанням соціальної напруги в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі та відповідно до пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106, статті 112 Конституції України оголошено про проведення часткової мобілізації.
17 березня 2014 року зазначений Указ Президента України затверджено Верховною Радою України, а саме Законом України від 17 березня 2014 року № 1126-VІІ «Про затвердження Указу Президента України «Про часткову мобілізацію».
Указом Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року та розпочато АТО.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» АТО - це комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності.
Район проведення АТО - визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція.
Режим у районі проведення АТО - особливий порядок, який може вводитися в районі проведення АТО на час її проведення і передбачати надання суб`єктам боротьби з тероризмом визначених цим Законом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров`я громадян, які опинилися в районі проведення АТО, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 02 вересня 2014 №1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України від 14 квітня 2014 року №405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України. Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14 квітня 2014 року №405/2014.
Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15 квітня 2014 року №1207-VII визначено статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії рф, встановлено особливий правовий режим на цій території, визначено особливості діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.
Наказом Першого заступника Голови Служби безпеки України - керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а «Про визначення районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення» визначено райони проведення АТО та терміни її проведення.
Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях» від 30 квітня 2018 року №116/2018 (набрав чинності 30 квітня 2018 року) введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях».
Відповідно до Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, що є додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року №1275-р, станом на час формування цього додатку місто Золоте Попаснянського району Луганської області включено до переліку. Наявний цей населений пункт і в Переліку в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року №28-р.
Згідно зі статтею 6 Закону України «Про Збройні Сили України» органи військового управління, з`єднання, військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації Збройних Сил України дислокуються на території держави або тимчасово за її межами відповідно до завдань оборони, стратегічного плану застосування і завдань Збройних Сил України з урахуванням військово-адміністративного поділу території України та соціально-економічних умов районів дислокації.
План дислокації Збройних Сил України розробляється Генеральним штабом Збройних Сил України, узгоджується Міністерством оборони України з Кабінетом Міністрів України і затверджується Президентом України.
Статтею 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено права осіб у районі проведення антитерористичної операції, зокрема, входити (проникати) в жилі та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, під час припинення терористичного акту та при переслідуванні осіб, які підозрюються у вчиненні такого акту, на територію та в приміщення підприємств, установ і організацій, перевіряти транспортні засоби, якщо зволікання може створити реальну загрозу життю чи здоров`ю людей (пункт 6 частини першої цієї статті).
Статтею 12 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» також визначено, що з метою забезпечення життєво важливих інтересів суспільства і держави під час відсічі збройної агресії у зонах безпеки, прилеглих до району бойових дій, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів та особи, визначені статтею 8 цього Закону, залучені до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, відповідно до Конституції та законодавства України мають право входити (проникати) в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, на територію та в приміщення підприємств, установ і організацій, перевіряти транспортні засоби для виконання заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.
Відповідно до частини першої статті 22 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» громадяни зобов`язані надавати в установленому порядку під час мобілізації будівлі, споруди, транспортні засоби та інше майно, власниками яких вони є, Збройним Силам України, іншим військовим формуванням, Оперативно-рятувальній службі цивільного захисту з наступним відшкодуванням державою їх вартості в порядку, встановленому законом.
Розділом ІХ «Прикінцеві положення» Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено Кабінету Міністрів України прийняти у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом нормативно-правові акти, передбачені цим Законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.
Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Спірні правовідносини в цій справі виникли у зв`язку зі стверджувано позивачкою бездіяльністю Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України щодо не прийняття нормативно-правового акту яким би врегульовувався порядок користування військовослужбовцями ЗСУ під час проведення АТО / Операції об`єднаних сил нерухомим майном, що належить цивільній особі, зокрема, якщо вона не надавала згоду на користування таким майном, а також питання компенсації за користування ним.
Суди попередніх інстанцій констатували невиконання державою її позитивних зобов`язань за Конвенцією щодо врегулювання відносин з використання військовослужбовцями майна цивільних осіб в ситуації, коли відбувається АТО чи проводиться Операції Об`єднаних сил та  дійшли висновку, що позивачка має рацію у потребі нормативного врегулювання цих відносин саме Кабінетом Міністрів України, визнали його бездіяльність протиправною та зобов`язали вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту із зазначених питань.
Касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Мотиви скаржника головним чином зводяться до відсутності у особи права на звернення з таким позовом до адміністративного суду, а також невизначення жодним законом обов`язку Кабінету Міністрів України щодо розроблення нормативно-правового акту, про зобов`язання прийняти який порушує питання позивачка.
Перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин, колегія судді дійшла таких висновків.
Щодо можливості звернення до адміністративного суду із цим позовом, то у межах справи, яка переглядається, Верховний Суд вже вирішував означене питання. 
Зокрема, скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року, якою провадження в справі було закрито саме з мотивів неналежності справи до юрисдикції адміністративних судів, суд касаційної інстанції вказав на помилковість висновків апеляційного суду про те, що питання нормативного врегулювання Кабінетом Міністрів України певних публічно-правових відносин є його нормотворчою діяльністю, яка не випливає з виконання ним своїх публічно-владних управлінських функцій та зауважив, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України видає підзаконні нормативно-правові акти - постанови, реалізуючи у такий спосіб свою виконавчу (управлінську) компетенцію.
Отже, доводи скаржника в цій частині не заслуговують на увагу.
Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про наявність підстав вважати, що Кабінет Міністрів України у межах спірних правовідносин допустив протиправну бездіяльність як передумову зобов`язання цього відповідача вчинити дії, достатні для ухвалення нормативно-правового акту, Верховний Суд неодноразово повторював, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
У світлі порушених позивачкою питань, Верховний Суд зазначає, що вже розглядав справу з подібним предметом спору та висловив свою позицію щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, зокрема, в постанові від 30 листопада 2023 року у справі №640/28113/20.
Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).
За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11 листопада 2008 року №25-рп/2008).
За статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 113 Основного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй дальності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
За змістом статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України.
Статтею 2 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.
За правилами частини першої статті 4 цього Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до частин першої-третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
За правилами частини першої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Отже, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, уповноважений видавати акти нормативного характеру, що видаються у формі постанов на основі та на виконання законів України.
Підзаконний характер цих актів є їх визначальною характеристикою для цієї справи у контексті питання допущення органом виконавчої влади протиправної бездіяльності з огляду на стверджуване неприйняття нормативно-правового акту підзаконного характеру.
Тож ключове питання, на яке мали відповісти суди першої та апеляційної інстанції з`ясовуючи чи допустив Уряд України протиправну бездіяльність у розглядуваному випадку стосується того, на основі та на виконання якого закону (акту вищої юридичної сили) Кабінет Міністрів України як орган виконавчої гілки влади був зобов`язаний забезпечити прийняття нормативно-правового акту щодо порядку користування військовослужбовцями ЗСУ під час проведення АТО / Операції об`єднаних сил нерухомим майном цивільних осіб та компенсації за таке користування, але не зробив цього.
Верховний Суд нагадує про те, що статтею 19 Конституції України та статтею 2 КАС України визначено принцип законності адміністративного судочинства, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися принципу публічного права, тобто діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії (приймати рішення), не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень (постанова Верховного Суду від 19 серпня 2022 року у справі № 160/4933/20).
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Частиною четвертою статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Порушені позивачкою питання лежать у площині потреби врегулювання відносин обмеження військовослужбовцями при виконання ними обов`язку із захисту територіальної цілісності і суверенітету держави права користування цивільними особами належним їм нерухомим майном.
При цьому, на її переконання, ці відносини мають бути врегульовані не Парламентом, а саме Урядом України.
Верховний Суд у постанові від 30 листопада 2023 року в справі №640/28113/20 зауважував, що розділом ІХ «Прикінцеві положення» Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено Кабінету Міністрів України прийняти у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом нормативно-правові акти, передбачені цим Законом. У той же час стаття 15 цього Закону не уповноважує і не зобов`язує Кабінет Міністрів України прийняти протягом певного строку спеціальний нормативно-правовий акт, який би врегульовував порядок використання належного цивільним особам майна підрозділами ЗСУ у районі проведення АТО. 
Так само подібних положень не містить і решта цитованих вище законів.
Іншими словами, обов`язок нормативного врегулювання цих відносин саме Кабінетом Міністрів України на підзаконному рівні безпосередньо не випливає з вимог актів вищої юридичної сили - Конституції чи законів України.
За цих обставин звернення особи до суду з вимогою зобов`язати орган виконавчої влади прийняти підзаконний нормативно-правовий акт, сприймається як спосіб оминути законодавчу процедуру у межах реалізації компетенції єдиним законодавчим органом - Верховною Радою України, яка, будучи обраною народом України, уособлює його волю, а також оминути власне процедуру прийняття підзаконних актів, передбачену для Уряду. Фактично звернення особи до суду у такому випадку є виявом нормотворчої ініціативи попри неналежність заявника до кола її суб`єктів, що в свою чергу ставить під сумнів забезпечення основних засад конституційного ладу держави в аспекті поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (стаття 6 Конституції України) та обов`язок державних органів діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Колегія суддів вважає помилковим посилання судів попередніх інстанцій на положення пункту 3 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» як таке, що встановлює для Кабінету Міністрів України обов`язок забезпечити нормативне врегулювати порушених позивачкою питань. Цією правовою нормою передбачено, що Кабінет Міністрів України у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров`я людини та громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, запобігання і протидії корупції.
Цитована норма має загальний характер і окреслює коло основних повноважень Уряду у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина,  водночас не нівелює конституційних принципів діяльності Кабінету Міністрів України. До того ж, вжиття заходів щодо охорони власності та громадського порядку, вочевидь не є тотожним тим питанням, про потребу врегулювання яких зазначає позивачка.
Стосовно посилання судів на наявність у Кабінету Міністрів України права законодавчої ініціативи, то в аспекті протиправної бездіяльності Уряду суди попередніх інстанцій не обґрунтували власних висновків про те, з яких юридично визначених підстав саме цей відповідач зобов`язаний проявити таку ініціативу і на чому ґрунтується саме його обов`язок її виявити.
Колегія суддів враховує висновки суду першої інстанції щодо потреби виконання державою позитивного обов`язку з урегулювання відносин щодо використання військовослужбовцями майна цивільних осіб в ситуації, коли відбувається АТО чи проводиться Операції Об`єднаних сил, втім виконання такого обов`язку не може суперечити конституційному порядку суверенної держави.
Іншим важливим аспектом, на який варто звернути увагу, стосується того, що попри стверджувану позивачкою нормативну неврегульованість означених нею питань, національні суди розглядають справи за зверненням осіб про стягнення компенсації за обставин, подібних до тих, що виникли у розглядуваній справі. Тож твердження про неможливість захистити свої права у зв`язку з нормативною неврегульованістю не відповідають дійсності.
Як приклад, можна навести постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 вересня 2023 року у справі №757/64569/16-ц, де позивачка зверталася з позовом про відшкодування (компенсацію) матеріальної та моральної шкоди за обставин, коли її будинок, майно та прилегла земельна ділянка було зайнято військовослужбовцями ЗСУ та облаштовано опорний пункт, що розцінено як фактичне примусове відчуження.
Варто зауважити, що у цій справі Велика Палата Верховного Суду наголошувала й на тому, що в Україні існує законодавче регулювання питань, пов`язаних із виплатою компенсації за примусове відчуження, втрачене чи пошкоджене майно в умовах війни, воєнного чи надзвичайного стану. 
Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2012 року №998 затверджено відповідний Порядок, який визначає механізм прийняття, розгляду заяв та здійснення виплат для наступної повної компенсації за майно, примусово відчужене в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану.
В аспекті розглядуваної справи судова колегія зауважує, що згаданий підзаконний нормативно-правовий акт Уряд прийняв на виконання законів, як актів вищої юридичної сили, а саме: частини першої статті 7 і частини четвертої статті 11 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану», положеннями яких прямо передбачено, що про примусове відчуження або вилучення майна складається акт; бланк акта про примусове відчуження або вилучення майна (далі - акт) виготовляється за єдиним зразком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Порядок розгляду заяв та здійснення виплат з метою наступної повної компенсації за примусово відчужене в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану майно встановлюється Кабінетом Міністрів України.
У відзиві на касаційну скаргу позивачка як приклад того, що саме Кабінет Міністрів України має прийняти підзаконний нормативно-правовий акт з метою врегулювання відносин за описаних нею умов наводить затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №947 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2020 року №767) Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій та розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, яким встановлено механізм надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій і розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації. Водночас зауважує, що цей Порядок не є застосовним до її ситуації, оскільки судом не встановлено, що житло позивачки зруйноване, непридатне до проживання чи не підлягає відновленню.
Із цього приводу колегія суддів зауважує, що прийняття Кабінетом Міністрів України зазначеного підзаконного нормативного акту так само здійснено на виконання закону, зокрема, частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України, якою передбачено, що постраждалим, які залишилися на попередньому місці проживання, надається грошова допомога у порядку та розмірі, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Беручи до уваги наведене, колегія суддів дійшла висновку про недоведеність допущення Урядом протиправної бездіяльності.
Із цих міркувань Верховний Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.
У частині відмови в задоволенні позову рішення судів попередніх інстанцій не оскаржено.
В решті, наведені скаржником мотиви на обгрунтування оскарження судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, Верховний Суд не оцінює, оскільки це не вплине на висловлену в справі позицію.
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Переглянувши судові рішення у межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, ураховуючи правові висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.
Висновки щодо судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року у справі №640/28111/20 у частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 скасувати.
Ухвалити в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Г. Загороднюк
Л.О. Єресько 
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду