ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2024 року 
м. Київ

справа № 460/21739/23
адміністративне провадження № К/990/12649/24  
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу № 460/21739/23
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року (суд у складі головуючого судді Поліщук О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Коваля Р.Й., суддів Гуляка В. В., Ільчишин Н.В.) в адміністративній справі № 460/21739/23
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.   У вересні 2023 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі по тексту - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо організації процесу роботи з добудови проблемного об`єкта будівництва - багатоквартирного житлового будинку четвертої секції житлового комплексу « Ріверсайд » (ЖК «Ріверсайд 4»), що знаходиться у м. Рівному, вул. Небесної Сотні, 66, через неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво;
- зобов`язати відповідача організувати процес роботи з добудови проблемного об`єкта будівництва - багатоквартирного житлового будинку четвертої секції житлового комплексу «Ріверсайд» (ЖК «Ріверсайд 4»), що знаходиться у м. Рівному, вул. Небесної Сотні, 66, через неспроможність забудовника продовжувати таке будівництво.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є потерпілим вкладником четвертої секції житлового комплексу «Ріверсайд», оскільки забудовник, з яким укладено інвестиційний договір на будівництво, не здійснює таке будівництво. Вважав, що саме Рівненська міська рада зобов`язана організувати процес роботи щодо будівництва житлового комплексу з огляду на статтю 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.   Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року закрито провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Роз`яснено позивачу, що спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року про закриття провадження в адміністративній справі № 460/21739/23 залишено без змін.
Оскаржувані рішення судів мотивовані тим, що цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, тобто не є публічно-правовим. Твердження позивача про бездіяльність відповідача спричинене наявністю спору, який перебуває у приватноправовій площині, а саме спору між позивачем як інвестором у житлове будівництво та забудовником.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір у цій справі стосується захисту позивачем свого цивільного права у спорі щодо виконання забудовником договірних зобов`язань.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.   Не погодившись з судовим рішенням апеляційної інстанції, ОСОБА_1 направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2024 року в адміністративній справі № 460/21739/23, а справу передати на розгляд суду першої інстанції для розгляду.
Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник зазначає, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права без урахування висновків Верховного Суду, викладених зокрема у постановах від 24 січня 2023 року по справі № 420/7138/19 та від 16 листопада 2022 року по справі № 280/3841/21, які ухвалено за результатами розгляду аналогічних справ по суті в порядку адміністративного судочинства.
4.   Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 квітня 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2024 року в адміністративній справі № 460/21739/23.
5.   Верховний Суд ухвалою від 05 серпня 2024 року призначив до розгляду в письмовому провадженні з 06 серпня 2024 року.
Відповідач відзив на касаційну скаргу до суду не надав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7.   Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Ключовим питанням у цій справі на стадії касаційного оскарження є питання про юрисдикцію спору.
Колегія суддів КАС ВС вважає, що юрисдикція цього спору адміністративна.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Така правова позиція наводиться у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2023 року у справі №520/4702/19.
В постанові від 14 грудня 2023 року у справі №420/7433/23 Верховний Суд наголошував, що судова юрисдикція - це інститут права, що покликаний розмежувати як компетенцію різних ланок судової системи так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
У постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 24 січня 2024 року у справі №140/1568/23 зазначено, що вимога щодо того, що суд має бути «встановленим законом», є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві, наприклад пункт 1 статті 5 («відповідно до процедури, встановленої законом» та «законний» арешт або затримання), пункт 2 статті 8 («у відповідності з законом»), підпункти 2 статей 9, 10 та 11 («встановлені законом»), пункт 2 та пункт 4 статті 2 Протоколу № 4 («згідно із законом») та пункт 1 статті 4 Протоколу № 7 («відповідно до закону та кримінальної процедури цієї держави»).
Об`єднана палата наголошувала, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
Отже, не маючи повноважень на здійснення судочинства в певному провадженні, суд діятиме всупереч чітким процесуальним нормам, що не відповідало б принципу юридичної визначеності та обов`язковості (остаточності) рішень та спричинило б порушення статті 6 Конвенції.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначенням суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
9. З вищенаведеного констатується, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
10. Правовідносини у даній справі врегульовані, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі по тексту - Закон № 280/97).
Згідно із статтею 1 Закону № 280/97 районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.
Так, згідно із підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону № 280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
У свою чергу, здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (підпункт 7 пункту «б» статті 31 Закону № 280/97).
Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб - підприємців, які використовують працю найманих працівників, шляхом подання посадовими особами органів місцевого самоврядування відповідного звернення з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади (частина третя статті 18 Закону № 280/97).
11. Зміст наведених норм права свідчить про те, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджується залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Зокрема, в постанові від 24 січня 2023 року по справі № 420/7138/19 Верховний Суд дійшов до висновку про наявність повноважень у виконавчого комітету Одеської міської ради щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. 
Таким чином, організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, є результатом реалізації виконавчим органом міської ради належних йому контрольних функцій у сфері управлінської діяльності.
12. Відповідно до висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №128/3751/14-а, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Під час розгляду даної справи судами попередніх інстанцій не встановлено, що внаслідок оскарженої позивачем бездіяльності відповідача відбулись зміни або припинення цивільних відносин, відбувся вплив на цивільні права та обов`язки учасників цієї справи.
Тому колегія суддів КАС ВС вважає, що цей спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки він стосується питання реалізації відповідачем наявних у нього за законом повноважень у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Спору про речове право не виникло.
13. Враховуючи викладене вище, заявлені у цій справі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, що свідчить про помилковість і необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій.
Частиною першою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки правовідносини між сторонами спору в цій справі носять публічно-правовий характер, то судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції адміністративної юрисдикції для розгляду по суті.
Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2024 року в адміністративній справі № 460/21739/23 скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - направити до Рівненського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                     Стрелець Т.Г.

Судді                                                                                                               Стеценко С.Г.

                                                                                                              Тацій Л.В.