УХВАЛА

15 липня 2024 року 
м. Київ

справа № 320/3541/23
адміністративне провадження № К/990/26077/24  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,  
перевіривши касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури  на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024 у справі №320/3541/23 за позовом Керівника Вишгородської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави до відділу освіти Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, 
в с т а н о в и в:
Керівник Вишгородської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави звернувся з позовом до відділу освіти Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області щодо ненарахування та невиплати випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області, які мали статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України                            «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»;
- зобов`язати відділ освіти Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області нарахувати та виплатити всім випускникам загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області одноразову грошову допомогу у розмірі 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, передбачену частиною сьомою  статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» у розмірі, встановлених Законами України «Про Державний бюджет України на 2019 рік»,                «Про Державний бюджет України на 2020 рік», «Про Державний бюджет України на 2021 рік» та «Про Державний бюджет України на 2022 рік». 
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.02.2023 позовну заяву залишено без руху. 
Надано позивачу десять днів з дня вручення вказаної ухвали для необхідності усунення недоліків, а саме шляхом надання обґрунтування наявності у прокурора повноважень щодо звернення з даною позовною заявою до суду саме в інтересах держави у зв`язку із відсутністю відповідного органу чи суб`єкта, якому надано таке право на звернення до суду за захистом порушених прав за предметом спору у даній справі.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 позовну заяву керівника Вишгородської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави до відділу освіти Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачеві.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 залишено без змін.  
05.07.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Заступника керівника Київської обласної прокуратури  на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024 у справі №320/3541/23.
Верховний Суд, під час розгляду матеріалів касаційної скарги, поданої на процесуальну ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024 у справі №320/3541/23, констатує таке.
Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України                  «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 Кодексу адміністративного судочинства України      (далі - КАС України), оскарження судових рішень у касаційному порядку можливе лише у випадках, якщо таке встановлено законом.
Обґрунтовуючи наявність підстав для представництва у цій справі, Керівник Вишгородської окружної прокуратури Київської області посилався на бездіяльність Служби у справах дітей Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, зокрема, на отримання випускниками навчальних закладів із числа цих дітей одноразової грошової допомоги у розмірі не менше 6 прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб - тридцяти чотирьох дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
За правилами статті 11 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 вищенаведеного Закону.
Так, за нормами вказаної вище статті на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
Указаним правовим приписам кореспондують положення постанови Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини», якою затверджено Порядок провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини.
Зокрема, абзацом 6 пункту 3 цього Порядку визначено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, а також стосовно здійснення передбачених законодавством заходів у сфері запобігання та протидії домашньому насильству стосовно дітей та за участю дітей покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад (далі - служби у справах дітей).
Стосовно  питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави,  аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_7 , ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_9 , ІНФОРМАЦІЯ_8 , ОСОБА_10 , ІНФОРМАЦІЯ_9 , ОСОБА_11 , ІНФОРМАЦІЯ_10 , ОСОБА_12 , ІНФОРМАЦІЯ_11 , ОСОБА_13 , ІНФОРМАЦІЯ_12 , ОСОБА_14 , ІНФОРМАЦІЯ_13 , ОСОБА_15 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , ОСОБА_16 , ІНФОРМАЦІЯ_14 , ОСОБА_17 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_18 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_19 , ІНФОРМАЦІЯ_14 , ОСОБА_20 , ІНФОРМАЦІЯ_15 , досягли повноліття на дату подання позову у цій справі та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
Водночас, ОСОБА_21 ( ІНФОРМАЦІЯ_16 ), ОСОБА_22 ( ІНФОРМАЦІЯ_17 ), ОСОБА_23 ( ІНФОРМАЦІЯ_18 ), ОСОБА_24 ( ІНФОРМАЦІЯ_19 ), ОСОБА_25 ( ІНФОРМАЦІЯ_20 ), ОСОБА_26 ( ІНФОРМАЦІЯ_19 ), ОСОБА_27 ( ІНФОРМАЦІЯ_21 ), ОСОБА_28 ІНФОРМАЦІЯ_13 ), ОСОБА_29 ( ІНФОРМАЦІЯ_20 ), ОСОБА_30 ( ІНФОРМАЦІЯ_22 ), ОСОБА_31 ( ОСОБА_32 ) ( ІНФОРМАЦІЯ_23 ), ОСОБА_33 ( ІНФОРМАЦІЯ_24 ), ОСОБА_34 ( ІНФОРМАЦІЯ_25 ), ОСОБА_35 ( ІНФОРМАЦІЯ_26 ) станом на момент звернення прокурора із цим позовом у грудні 2023 року не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності.
Відповідно до частини першої статті 56 КАС України права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.
Отже інтереси вищевказаних осіб, які не досягли повноліття та не набули адміністративно процесуальної дієздатності, повинні захищати, насамперед визначені законом органи та особи. У спірних правовідносинах це Служба у справах дітей Іванківської селищної ради Вишгородського району Київської області, на первинному обліку якої перебувають вказані у позовній заяві прокурора особи, зокрема, неповнолітні ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 .
Представництво цих же осіб у суді може здійснюватися й прокурором в порядку частини другої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», якою встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За змістом частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (ч. 1 ст. 54 КАС України).
Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку з урахуванням фактичних обставин цієї справи дає підстави стверджувати, що прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
Лише за доведеності таких обставин прокурор може звернутися до суду з позовною заявою. У такому випадку прокурор набуває процесуальні права й обов`язки осіб, в інтересах яких він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням, а справа, в силу вимог частини першої статті 56 КАС України, може розглядатись судом із залученням до участі у такій справі відповідних, зокрема, неповнолітніх осіб, або без такого залучення.
У свою чергу, у даній справі підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що у справі, у цій справі прокурор, зазначаючи у позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань стосовно того, у чому саме виражається порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, з огляду на викладені вище критерії, підлягають судовому захисту.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 333 КАС України, суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
За змістом частини другої статті 333 КАС України, у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
Зі змісту касаційної скарги та оскаржуваного судового рішення вбачається, що касаційна скарга є необґрунтованою, правильне застосовування пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України, є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення, а тому у відкритті касаційного провадження за цією касаційною скаргою необхідно відмовити.
Керуючись статтями 248, 333 КАС України, Верховний Суд 
у х в а л и в :
Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури  на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024 у справі №320/3541/23. 
Копію ухвали про відмову у відкритті касаційного провадження направити в порядку, встановеному статтею 251 КАС України.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддями та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                         А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                               С.Г. Стеценко

                                                                                                        Л.В. Тацій