ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2024 року 

м. Київ

справа № 640/7517/21
адміністративне провадження № К/990/18302/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2022 (колегія у складі суддів Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Бєлової Л.В.)
у справі № 640/7517/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «М Проект»
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради
про визнання протиправними та скасування постанов, приписів, наказу. 

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.          У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «М Проект» (далі - ТОВ «М Проект»; позивач) звернулося до суду із позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (далі - Департамент з питань ДАБК міста Києва; відповідач), у якому просило:
-          визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 29.01.2021 № 184 «Про проведення позапланової перевірки»;
-          визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань ДАБК міста Києва про зупинення підготовчих та будівельний робіт від 18.02.2021;
-          визнати протиправним та скасувати припис Департаменту з питань ДАБК міста Києва про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.02.2021;
-          визнати протиправним та скасувати постанову Департаменту з питань ДАБК міста Києва про накладення штрафу від 04.03.2020 № 18/21/073-1935;
-          визнати протиправним та скасувати постанову Департаменту з питань ДАБК міста Києва про накладення штрафу від 04.03.2020 № 17/21/073-1932.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.          Судами встановлено, що ТОВ «М Проект» є генеральним підрядником на об`єкті будівництва «Реконструкція житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1.
3.          Замовником будівництва та користувачем земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1237370780000, кадастровий номер 8000000000:72:054:0016) є Товариство з обмеженою відповідальністю « 16-А».
4.          Щодо зазначеної земельної ділянки 25.06.2020 видано містобудівні умови та обмеження, які затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) №613 та оприлюдненні у відповідному Реєстрі містобудівних умов та обмежень.
5.          29.10.2020 ТОВ « 16-А» подало до Центру надання адміністративних послуг Солом`янського району міста Києва повідомлення про початок виконання підготовчих робіт на об`єкті будівництва «Реконструкція житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1. Повідомлення зареєстроване 06.11.2020 за №KB020201103363.
6.          05.02.2021 позивач отримав копію направлення Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 05.02.2021 б/н про проведення позапланового заходу щодо дотримання суб`єктом господарювання ТОВ « 16-А» та ТОВ «М Проект» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, виданого на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва від 29.01.2021 №184.
7.          12.02.2021 замовник будівництва поштовим зв`язком подав до відповідача запит щодо правових підстав проведення позапланової перевірки на підставі направлення від 05.02.2021 №б/н поза межами строку, визначеного пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), на який, як зазначає позивач, відповідь відповідач не надав.
8.          25.02.2021 позивач отримав лист відповідача №073-1628 від 23.02.2021, який містив: акт, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2021 №б/н; припис про зупинення підготовчих та будівельний робіт від 18.02.2021; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.02.2021; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2021; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.02.2021.
9.          Під час перевірки встановлено, що земельна ділянка за адресою: м. Київ, АДРЕСА_1 на підставі договору про право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій) від 29.10.2020, отримана в користування ТОВ « 16-А» від ОСОБА_1 . Цільове призначення земельної ділянки: для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва.
10.          Згідно Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, відсутня інформація щодо наявності документів, що дають право на виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 у Солом`янському районі м. Києва.
11.          Під час перевірки з виїздом на місце 05.02.2021 та 09.02.2021 оглядом, на підставі наданих директором ТОВ « 16- А» ОСОБА_2 документів (надіслані листом від 15.02.2021 № 15/02-1) та усних пояснень встановлено, що замовником будівництва, генеральним підрядником ТОВ «М Проект» виконано будівельні роботи із влаштування фундаментів та монолітного каркасу підземного поверху будинку та виконуються роботи із влаштування монолітного каркасу першого поверху.
Відповідно до наданого на перевірку проекту підготовчих робіт, будівельні роботи, які виконуються на об`єкті, ним не передбачені. Будівельні роботи із реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 виконуються без документу, що дає право на виконання будівельних робіт.
Окрім того, генеральним підрядником ТОВ «М Проект» будівельні роботи виконуються з порушенням будівельних норм, стандартів і правил.
12.          04.03.2021 представник позивача подав до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю заперечення на Акт перевірки.
13.          04.03.2021 відповідач виніс постанову №17/21/073-1932, якою застосовано до позивача штраф у розмірі 102150 гривень за порушення, передбачене пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; постанову №18/21/073-1935, якою застосовано до позивача штраф у розмірі 81720 гривень за порушення, передбачене пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
14.          Позивач, вважаючи вищевказані рішення протиправними, звернувся до суду.

ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          Позивач покликався на те, що позапланова перевірка призначена поза межами тримісячного строку; перевірка проведена особою, яка не мала повноважень на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а також уповноважена особа, яка здійснювала контроль, вийшла за межі перевірки, у зв`язку з чим приписи та постанови, прийняті за результатами такої перевірки є протиправними.
16.          Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що наведені позивачем обґрунтування протиправності оскаржуваних дій та рішень контролюючого органу не відповідають вимогам чинного законодавства, а також реальним обставинам справи.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.11.2021 у задоволенні позову відмовлено.
18.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, виходив з того, що документи (повідомлення про початок будівництва) замовник подав 29.10.2021, а наказ винесено 29.01.2021, тобто в межах тримісячного строку, що вказує на дотримання суб`єктом владних повноважень встановленого строку. 
Також суд зазначив, що головні державні інспектори, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль не належать до відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури, а навпаки здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль щодо створених/побудованих об`єктів архітектури відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Державний архітектурно-будівельний контроль регулюється виключно статтею 41 Закону, Порядком № 553 та окремими нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
19.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2022 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.11.2021 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування приписів Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про зупинення підготовчих та будівельний робіт від 18.02.2021 та про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.02.2021, а також постанов Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про накладення штрафу від 04.03.2020 №18/21/073-1935 та від 04.03.2020 №17/21/073-1932, та прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено:
-          визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про зупинення підготовчих та будівельний робіт від 18.02.2021;
-          визнано протиправним та скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.02.2021;
-          визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про накладення штрафу від 04.03.2020 №18/21/073-1935;
-          визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва про накладення штрафу від 04.03.2020 №17/21/073-1932;
-          в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.11.2021 - залишено без змін.
20.          Задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач не дотримався тримісячного строку, встановленого ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 7 Порядку № 553, протягом якого суб`єкт владних повноважень має право провести перевірку.
Видання наказу в останній день встановленого строку без зазначення дати, з якої розпочинається позапланова перевірка, не може вважатися початком вчинення заходів направлених на її проведення.
Приписи чинного законодавства не містять вказівки щодо можливості проведення перевірки суб`єктом контролю протягом будь-якого часу після винесення відповідного наказу, натомість встановлений тримісячний строк є чинним.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що сам наказ про проведення перевірки було винесено правомірно, що виключає можливість його скасування, однак перевірка та винесення приписів і постанов відбувалися поза межами встановленого строку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВ

21.          Департамент з питань ДАБК міста Києва подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
22.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без урахування висновку щодо застосування норм права, висловленого у постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 804/1113/16, від 24.05.2019 у справі № 826/16221/15, від 03.10.2019 у справі № 820/850/16, від 16.10.2019 у справі №820/11291/15 та від 22.11.2019 у справі № 815/4392/15, згідно яких допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначення та проведенні такої перевірки. 
Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком № 553 не передбачено підстав, за яких контролюючий орган може не проводити позапланову перевірку, рішення про проведення якого вже прийнято в межах встановленого строк. 
23.          Позивач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Покликається на те, що суди повинні надавати правову оцінку порушенням контролюючого органу  вимог законодавства щодо проведення перевірки, що тягнуть за собою протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, а вже потім переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
25.          Згідно ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
26.          Ключовим у справі є питання про дотримання відповідачем тримісячного строку, встановленого ст. 41 Закону №3038-VI та п. 7 Порядку №553, протягом якого суб`єкт владних повноважень має право провести перевірку.
27.          Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
28.          Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
29.          Підставами для проведення позапланової перевірки є:
-          подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
-          необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
-          виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
-          перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
-          вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
-          звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
-          вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
30.          Отже, законодавством встановлено підстави позапланової перевірки, зокрема, перевірка достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання будівельних робіт. Разом з тим, щодо зазначеної підстави передбачено особливості її реалізації - вона повинна бути виявлена у строк протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
31.          У постанові від 25.05.2020 у справі № 711/8719/16-а Верховний Суд аналізував схожу правову ситуацію і виснував наступне:

« у п. 7 Порядку №553 йдеться про підстави перевірки. Водночас, зазначена норма не регулює строки проведення перевірки. З цих підстав Суд дійшов висновку, що тримісячний строк, наведений у зазначеній нормі, слід розуміти як такий, протягом якого може бути призначено перевірку з цієї підстави. Час самої перевірки до цього строку не входить.»

32.          Суд не вбачає підстав не погодитися з таким висновком і вважає його застосовним у справі, яка розглядається.
33.          Застосовуючи це висновок в контексті обставин справи, Суд бере до уваги, що наказ про призначення перевірки видано 29.01.2021, тобто в останній день тримісячного строку, а перевірку розпочато з 05.02.2021.
34.          Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про застосування до спірних правовідносин п. 7 Порядку №553 щодо наявності підстав проведення перевірки у тримісячний строк, але неправильно їх застосував до обставин справи. Отже, у цій частині Суд погоджується з доводами касаційної скарги.
35.          Суд відхиляє покликання відповідача про незастосування висновків, висловлених у постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 804/1113/16, від 24.05.2019 у справі № 826/16221/15, від 03.10.2019 у справі № 820/850/16, від 16.10.2019 у справі №820/11291/15 та від 22.11.2019 у справі № 815/4392/15 (про те, що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначення та проведенні такої перевірки), оскільки ці правові висновки сформульовані за наслідком розгляду справ з податкових відносин, що регулюються спеціальним законодавством (Податковим кодексом України). Відтак ці правові висновки є нерелевантними до справи, що розглядається.   
36.          Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
37.          Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Керуючись статтями 340, 341, 345, 349, 352, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2022 року у справі №640/7517/21 скасувати.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2021 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.          

Суддя                                                                                                        В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                        Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                        А.А. Єзеров