ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2024 року 
м. Київ

справа № 520/420/22
адміністративне провадження № К/990/26562/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Стрелець Т.Г., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу №520/420/22
за позовом заступника прокурора Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області до Національного природного парку (далі-НПП) "Дворічанський" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 (головуючий Зоркіна Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді П`янової Я.В., суддів: Присяжнюк О.В., Спаскіна О.А.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2021 року заступник прокурора Харківської обласної прокуратури (далі за текстом також - прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі за текстом також - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національного природного парку "Дворічанський" (далі та текстом також - відповідач, НПП "Дворічанський"), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність адміністрації НПП «Дворічанський» щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості);
- зобов`язати адміністрацію НПП «Дворічанський» забезпечити проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки відповідно до вимог чинного законодавства України.
На обґрунтування позовних вимог прокурор послався на те, що відповідно до приписів частини четвертої статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду. В порушення вищезазначених норм, межі НПП «Дворічанський» в натурі не встановлені, права на земельні ділянки залишаються неоформленими, що є протиправною бездіяльністю.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2023, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що НПП   "Дворічанський" вчинялись активні дії з організації і встановлення меж території НПП   "Дворічанський" в частині надання НПП "Дворічанський" у постійне користування 658,8 га земель, тому відповідачем не допущена протиправна бездіяльність.
Щодо вимоги позивача про зобов`язання відповідача забезпечити проведення робіт з винесення меж НПП «Дворічанський» та закріплення їх в натурі (на місцевості) шляхом розроблення та затвердження землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж територій природно - заповідного фонду та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки відповідно до вимог чинного законодавства України, суди виходили з того, що ця позовна вимога є похідною, через що також не підлягає задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі прокурор просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2023, ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: положень статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статей 25, 47 Закону України "Про землеустрій".
Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на правомірність винесених судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень, просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено, що Указом Президента України від 11.12.2009 за № 1044/2009 на території Дворічанського району Харківської області створено Національний природний парк "Дворічанський". 
Згідно з пунктом 1 цього Указу до території Національного природного парку "Дворічанський" погоджено в установленому порядку включення 3131,2 гектара земель державної власності, з яких: 658,8 гектара земель, що перебувають у користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю "Агроліга" та вилучаються в установленому порядку і надаються НПП у постійне користування, і 2472,4 гектара земель, які включаються до складу національного природного парку без вилучення, згідно з додатком.
На виконання Указу Президента України від 11.12.2009 Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 405 від 21.10.2011 створено природоохоронну, рекреаційну, культурно-освітню, науково-дослідну установу національний природний парк "Дворічанський" та затверджено Положення.
Згідно з цим Положенням парк створений з метою збереження, відтворення та раціонального використання цінних природних територій та об`єктів лісостепової зони, що мають важливе природоохоронне, рекреаційне та культурно-освітнє значення.
Разом з тим на час подання позову межі НПП «Дворічанський» дотепер у натурі не встановлені, права на земельну ділянку залишаються неоформленими.
Прокурор зазначив, що опрацюванням інформації від Міністерства екології та природних ресурсів України, Департаменту екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації та адміністрації НПП «Дворічанський» встановлено, що проект створення, а також проект організації та встановлення території вказаного об`єкту природно-заповідного фонду не розроблявся, компетентними органами не погоджувався та не затверджувався в порядку, встановленому статтею 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статтями 25, 47 Закону України «Про землеустрій».
Прокурор, уважаючи, що викладене є підставою для захисту прав в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно положень статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" від 16.06.1992 № 2456-ХІІ, зі змінами та доповненнями, до природно-заповідного фонду України належать природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.
Згідно з частиною п`ятою статті 12 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти.
За правилами статті 43 Земельного кодексу України та частини першої статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Статтею 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд" визначено, що до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища.
При цьому, за правилами статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Крім того частинами третьою, п`ятою статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд" передбачено, що рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України. Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.
Положеннями частини першої статті 79, частини першої статті 79^-1 Земельного кодексу України визначено, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (ч. 4 ст. 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд").
Відповідно до абзаців 11, 15 частини першої статті 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Пунктом "в" частини першої статті 2 Закону України "Про землеустрій" землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж - адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Положеннями пункту "г" частини першої статті 20 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).
Відповідно до пункту "в" частини першої статті 25 зазначеного Закону видами документації із землеустрою є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.
Частиною другою статті 47 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою:
а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;
б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;
в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини;
г) проведення науково-дослідних робіт;
г) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;
д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Відповідно до частин другої, третьої статті 2 Земельного кодексу України суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, а об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Положеннями частини третьої статті 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" визначено, що органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, вихованню покладених на них завдань.
Відповідно до частини третьої статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Судами установлено, що листами від 15.04.2016 за № 81/02, від 05.07.218 за № 128/08 відповідач звертався до Харківської обласної державної адміністрації (далі - ХОДА) з питань надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування загальною площею 658,8 га із земель державної форми власності на території Кам`янської сільської ради.
У 2018 році відповідачем розпочато розроблення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження використання земель, проведено тендер (лист від 22.11.2019 за № 229/08 на адресу Департаменту екології та природних ресурсів ХОДА).
Листом від 15.09.2020 за № 197/08 відповідач звернувся на адресу ХОДА щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання НПП "Дворічанський" у постійне користування 658,8 га земель.
Листом від 16.03.2021 за № 03.01-18/1323 ХОДА повідомила ТОВ "Рененсанс-Груп" (суб`єкта, яким складено проект землеустрою) про погодження проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних парків при умові обмеження використання земельних ділянок, наданих у користування фізичним особам після набрання чинності Указу Президента України від 11.12.2009 за № 1044 "Про створення НПП "Дворічанський".
29.04.2021 за № 1-32-40/52 відділом містобудування, архітектури, оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами погоджено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних ресурсів.
Також відповідач неодноразово звертався до суб`єктів владних повноважень, до повноважень яких належить вирішення питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки (зокрема, листи від 01.10.2021 за № 202/06, від 14.12.2021 за №   231/06).
10.12.2021 Дворічанською селищною радою відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку з тим, що загальними зборами пайовиків колишнього КСП "Кам`янське" від 11.06.2020 розпайовані земельні угіддя фізичним особам-членам КСП.
Також судами установлено, що Державною екологічною інспекцією у Харківський області 11.06.2021 проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у діяльності НПП «Дворічанський», за результатами якої виявлено порушення щодо невжиття заходів до встановлення на місцевості меж вказаного об`єкту природно-заповідного фонду та виготовлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Зазначені порушення зафіксовано в акті перевірки № 506/12-02/09-14.
За результатами зазначеної перевірки Держекоінспекцією 14.06.2021 винесено НПП   «Дворічанський» припис № 17/09-10 з метою усунення виявлених порушень зі строком виконання до 11.12.2021.
Листом № 238/09 від 11.11.2021 відповідач повідомив Держекоінспекцію про стан виконання припису, в тому числі, що за пунктом 1 припису (визначення в натурі (на місцевості) межі НПП   "Дворчанський") визначено в натурі (на місцевості) межі території площею 2472.4 га згідно з проектом землеустрою щодо організації встановлення меж території НПП "Дворічанський" для збереження та використання національних природних парків, території ПЗФ без вилучення у землевласників та землекористувачів та внесено до Державного земельного кадастру відомості про обмеження у використанні земель (обліковий номер обмеження у Публічній кадастровій карті України 006:001:001:00000001).
При цьому, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що спірним у цій справі є питання виконання обов`язку НПП "Дворічанський" щодо встановлення меж Національного природного парку в натурі (на місцевості) у загальному розмірі 3131, 2 га земель державної власності.
Судами встановлено, що визначено в натурі (на місцевості) межі території площею 2472,4 га, але не визначеною залишилась земельна ділянка в розмірі 658, 8 га, яка фактично перебуває у користуванні НПП "Дворічанський".
Суди попередніх інстанцій, дослідивши обставини справи в цій частині, обмежились встановленням факту звернення НПП "Дворічанський" до Дворічанської селищної ради із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки та подальшого прийняття Дворічанською селищною радою рішення про відмову в наданні дозволу.
Висновуючись із того, що відповідач вчиняв дії, направлені на формування земельної ділянки шляхом виділення в натурі (на місцевості), суди дійшли висновку про відсутність у такому випадку протиправної бездіяльності.
Натомість, судами попередніх інстанцій не було встановлено фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме, чи дотримано НПП "Дворічанський" порядок та строки підготовки документів та їх подачі для отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою, а також не надано оцінку тому, з яких підстав Дворічанська селищна рада 10.12.2021 відмовила відповідачу у наданні такого дозволу. 
Встановлення вказаних обставин та дослідження зазначених доказів є визначальним під час вирішення справи.
Формальне посилання на наявні у матеріалах справи докази та лише наведення норм права, що вказують на наявність певних обставин, без встановлення на підставі цих доказів фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, свідчить про те, що суди не дослідили зібрані у справі докази та, відповідно, не виконали свого обов`язку щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.
Верховний Суд, в силу вимог статті 341 КАС України, процесуально позбавлений можливості досліджувати докази. Тому, задля повного і всебічного з`ясування усіх обставин справи, враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про необхідність направлення на новий розгляд справи до суду першої інстанції.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд .
Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Колегія суддів зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Отже, Верховний Суд вважає, що судами попередніх інстанцій не в повній мірі дотримано норми процесуального права в частині належного з`ясування та оцінки обставин.
Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури - задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 14.11.2022 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2023 у справі №520/420/22 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    С.Г. Стеценко
                                                                                                              Т.Г. Стрелець