ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23), ухваленої за результатами касаційного перегляду постанови Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Черкаської міської ради, Приватного підприємства «Інестиційно-будівельна компанія «Будгарант» про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі
Короткий виклад історії справи
Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (далі - прокурор) як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до Господарського суду Черкаської  області  з  позовом  до  Черкаської міської ради (далі також - відповідач-1), Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - відповідач-2, ПП «ІБК «Будгарант»), в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради від 17.11.2016 № 2-1367 «Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962» (далі - Рішення міської ради від 17.11.2016, спірне рішення); 
- визнати недійсними зміни до договору оренди землі від 07.02.2006, зареєстрованого в Черкаській регіональній філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» при Державному комітеті України по земельних ресурсах 18.02.2006 під № 040677500080 (далі - Договір оренди землі), укладені 09.12.2016 між Черкаською міською радою та ПП «ІБК «Будгарант», зареєстровані 27.03.2017 виконавчим комітетом Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області за індексним номером 34472441, номер запису про інше речове право 19656533.
На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що за результатами моніторингу офіційного сайту Черкаської міської ради, міського голови та виконкому Черкаської міської ради в базі нормативних документів Черкаської міської ради прокуратурою було виявлено факт винесення Черкаською міською радою спірного рішення. При цьому, на переконання прокурора, це рішення та внесені на його підставі зміни до Договору оренди землі порушують інтереси держави, оскільки земельна ділянка з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022, яку передано в оренду, належить до земель водного фонду і на цій території заборонено будь-яке будівництво, а судове рішення, на підставі якого внесено зміни до рішення Черкаської міської ради від 28.12.2005 № 8-962 та до Договору оренди землі, скасовано. Водночас прокурор доводив, що він звернувся із цим позовом як самостійний позивач з огляду на відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Отже, заявлений у цій справі прокурором позов спрямовано на усунення порушення вимог земельного законодавства в частині дотримання процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, яке, на думку прокурора, було допущеного органом місцевого самоврядування (відповідачем-1).
Господарський суд Черкаської області рішенням від 21.11.2019 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр). При цьому суд першої інстанції зауважив, що прокурор не надав доказів, які б підтверджували ухилення територіальних органів Держгеокадастру від виконання покладених на них обов`язків, їхню бездіяльності. Відтак суд першої інстанції виснував, що прокурор не є належним позивачем у спірних правовідносинах та перебрав на себе функції контролюючого органу.
Північний апеляційний господарський суд постановою від 22.09.2020 задовольнив апеляційну скаргу прокурора, скасував рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 19.01.2021 задовольнив частково касаційну скаргу відповідача-2, постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 скасував та передав справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Передаючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що під час нового розгляду суду необхідно встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення питання щодо наявності / відсутності підстав для захисту прокурором інтересів держави у суді, дотримання / недотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), яка повинна передувати його зверненню до суду з відповідним позовом.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 апеляційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
Так, залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор не надав місцевому господарському суду жодного доказу на підтвердження його звернення до органу місцевого самоврядування - Черкаської міської ради на виконання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, отже, не виконав вимоги щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) є підставою для залишення позову без розгляду. 
Не погодившись із постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021, прокурор подав до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив оскаржувану постанову скасувати та передати справу для продовження розгляду до Північного апеляційного господарського суду.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19.05.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.07.2021 передав справу на розгляд Палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 15.07.2021 прийняла до розгляду справу № 925/1133/18 за касаційною скаргою прокурора на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 у справі № 925/1133/18, а ухвалою від 07.09.2023 передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що питання про наявність / відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, має характер виключної правової проблеми, яка з огляду на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 11.06.2024 касаційну скаргу прокурора задовольнила, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 скасувала і направила справу № 925/1133/18 до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Таке рішення Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що у Держгеокадастру були відсутні повноваження звернутись до суду з позовом про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки. Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду виснували, що з огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування Рішення міської ради від 17.11.2016 її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив Черкаську міську раду відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. У підсумку більшість суддів Великої Палати Верховного Суду визнала наявними підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Не погоджуюсь із висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України висловлюю окрему думку.
У цій справі прокурор як самостійний позивач в інтересах держави звернувся до суду з позовом, спрямованим на захист інтересів та усунення порушень у сфері розпорядження землями комунальної власності, які вважав порушеними унаслідок незаконної, на його думку, зміни Черкаською міською радою категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України).
На підставі частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз зазначеної норми Конституції України дозволяє стверджувати, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
30.09.2016 набрав чинності Закон України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», згідно з яким Конституцію України доповнено статтею 1311, якою визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, зокрема і питання представництва інтересів держави прокурором у суді визначає Закон № 1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015 (тут і далі - у редакції, чинній на дату звернення прокурора до суду з позовом), згідно з пунктом 2 статті 2 якого на прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Так, за змістом частини першої статті 23 зазначеного Закону представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзац другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.
Так, зокрема частина третя статті 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини четвертої цієї ж статті прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Положення аналогічного змісту містяться у статті 56 Цивільного процесуального кодексу України та у статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України.
Зі змісту наведених норм права висновується, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатися до суду за їх захистом через органи державної влади, органи місцевого самоврядування чи інші суб`єкти владних повноважень, до компетенції яких віднесено повноваження здійснювати захист таких інтересів держави та які уповноважено державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У випадку відсутності такого органу або невчинення ним дій на захист інтересів держави до суду за захистом цих інтересів може звернутися прокурор. При цьому варто наголосити, що прокурор звертається до суду саме за захистом інтересів держави, а не державного органу, територіальної громади чи органу місцевого самоврядування.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово (зокрема, у постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17) зазначала, що держава може вступати в цивільні (господарські) та адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних відповідних. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у цих правовідносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Тобто суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого державою віднесені повноваження здійснювати захист її інтересів та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах набуває статусу позивача. 
Нагадаю, що прокурор, коли звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частинами третьою, четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, та обґрунтувати її.
При цьому прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких виключних випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.
У цьому контексті необхідно враховувати, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році Закону № 1697-VII на заміну попередньому Закону України «Про прокурату» та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя.
За наслідком прийняття цих законів прокуратура у сфері представництва інтересів держави поза межами кримінального процесу почала виконувати допоміжні функції, основну ж роль повинні відігравати відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Так, статтею 19 Закону України від 29.06.2004 № 1906- IV «Про міжнародні договори України» конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
На підставі Закону України від 31.10.1995 № 398/95-ВР «Про міжнародні договори України» Україна приєдналася до Статуту Ради Європи, підтверджуючи тим самим відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів.
При цьому у Висновку № 190 (1995) від 26.09.1995 Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ) щодо вступу Україна до Ради Європи зазначено, що одне із зобов`язань, яке взяла на себе України, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.
Так, згідно з Рекомендацією ПАРЄ від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі та ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій, зокрема, згідно з такими принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інституціям, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
У цьому Висновку також зазначено, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів. Не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права. Держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів, дотримання принципу верховенства права та її міжнародних зобов`язань.
У Дослідженні № 711/2013 «Мірило правосуддя», ухваленому Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанська комісія) на 106-му пленарному засіданні (11-12 березня 2016 року), схваленому Комітетом міністрів (на рівні їх заступників) на 1263-му засіданні (6-7 вересня 2016 року) та Конґресом місцевих і реґіональних влад Ради Європи на 31-й сесії (19-21 жовтня 2016 року), окреслено, зокрема, те, що службі публічного звинувачення має бути заборонено втручатись у судові справи поза межами її стандартної ролі в системі кримінальної юстиції - наприклад, у рамках того, що властиве моделі [радянської] «прокуратури», оскільки такі повноваження заперечують саме судочинство та загрожують незалежності судової системи.
Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком. Така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, якщо для забезпечення захисту цих потреб не утворено окремі органи, та за умови дотримання права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї зі сторін може негативно сприйматися в суспільстві, зокрема, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
У Резолюції № 1755 (2010) від 04.10.2010 «Функціонування демократичних інституцій в Україні» ПАРЄ звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв`язку із цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.
З метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури в України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів було прийнято Закон № 1697-VII.
Так, у пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про прокуратуру» (реєстраційний № 3541 від 05.11.2013) його автори вказували, що вже була виконана конституційна умова щодо створення системи державних контрольних органів. Зокрема, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади. Важливість прийняття проєкту Закону «Про прокуратуру», на думку його авторів, обумовлювалась як внутрішніми потребами держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов`язаннями України перед європейськими інституціями.
Автори проєкту Закону України «Про прокуратуру» також зазначали, що його основні положення спрямовані на повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий «загальний нагляд»). Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності. Роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер, і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закон № 3166-VI, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші) вносяться зміни.
Проєкт Закону України «Про прокуратуру» був проаналізований Венеціанською комісією (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14.10.2013), яка відзначила, що стаття 3 описує засади, на яких має ґрунтуватися діяльність прокуратури, та є цілком слушною і прогресивною. За висновком Венеціанської комісії, положення цього Закону як з точки зору того, що було в нього включено, так і, більше того, за рахунок того, що було виключено, є значно прогресивними, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є належною базою для завершення реформи прокуратури в Україні.
Таким чином, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до суду з позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Наведене дає підстави дійти висновку, що прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави, виключно якщо таке представництво належно обґрунтоване. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їхнього захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або про відсутність такого органу.
При цьому підстави та порядок звернення прокурора до суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду відповідного суб`єкта владних повноважень, свобода розсуду якого та можливість діяти певним чином встановлені законом.
Тобто звертаючись до суду (цивільної, господарської, адміністративної юрисдикції), прокурор не здійснює власні функції, пов`язані з наглядом за додержанням і застосуванням законів, а виконує допоміжну (субсидіарну) роль, якщо усупереч вимогам закону відповідний компетентний орган не здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави або робить це неналежно.
Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі (за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах [див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)].
Звертаючись до суду з позовом у цій справі, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади Черкаська міська рада прийняла рішення від 17.11.2016, яким змінила цільове призначення земельних ділянок (із земель водного фонду на землі житлової та громадської забудови), за твердженням прокурора, з порушенням встановленої законом процедури. Тому прокурор вважав, що Черкаська міська рада повинна бути відповідачем у цій справі. Водночас прокурор визначив себе як позивача з мотивів відсутності органу державної влади, уповноваженого здійснювати контроль за використанням земельних ділянок всіх форм власності, стверджуючи, що Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування.
Станом на час звернення прокурора до суду із цим позовом (29.10.2018) стосовно спірних правовідносин діяло таке правове регулювання.
Згідно із частиною другою статті 5 та частиною першою статті 13 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відповідно до частин першої та другої статті 2 Земельного кодексу України (далі -ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Згідно із частинами першою та другою статті 83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
У статті 12 ЗК України зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
За правилами частин першої та другої статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У цій справі прокурор самостійно обґрунтував, що порушення законних інтересів держави він убачає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням без додержання встановленої законом процедури, чим зумовлено її подальшу забудову малоповерховими житловими будинками, а не використання в рекреаційних потребах, шляхом розміщення готельного комплексу з можливістю використання всією територіальною громадою міста Черкаси.
Отже, фактично прокурор подав позов для усунення помилки, яку, на думку прокурора, допустив орган місцевого самоврядування при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах. 
Разом з тим Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, якими передбачено, зокрема, таке: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.
Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
При цьому держава законодавчого врегулювала створення системи органів державного контролю (центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування), уповноваживши такі органи здійснювати державний нагляд (контроль) в межах повноважень, передбачених законом, за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами законодавства у певних сферах правовідносин.
Здійснюючи діяльність щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства, органи державного контролю наділені адміністративно-управлінськими функціями та діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому.
Так, відповідно до пункту «г» частини першої статті 15 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належить, зокрема, забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель.
Згідно із частиною першою статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
За змістом статей 187-189 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.
Відповідно до статті 2 Закону України від 19.06.2003 № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є: забезпечення додержання органами місцевого самоврядування земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
За змістом пункту «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Статтею 9 Закону № 963-IV визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель.
Відповідно ж до частини першої статті 10 цього Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Аналіз наведених норм права дає підстави виснувати, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Державний контроль за використанням і охороною земель полягає у діяльності компетентних органів держави, спрямованій на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.
Частиною першою статті 16 Закону № 3166-VI визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 17 Закону № 3166-VI одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю).
За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Так, відповідно до пункту 1 Положення про Держгеокадастр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення № 15; у редакції від 29.08.2017) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
У пункті 3 Положення № 15 зазначено, що до основних завдань Держгеокадастру належить, зокрема, реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 15).
Системний аналіз наведених вище положень законодавства дає підстави дійти висновку про те, що станом на час прийняття Рішення міської ради від 17.11.2016, внесення змін від 09.12.2016 до Договору оренди землі та звернення прокурора до суду із цим позовом саме Держгеокадастр та його територіальні органи мали виключні дискреційні повноваження щодо здійснення державного нагляду (контролю), зокрема за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, у тому числі з питань зміни цільового призначення, надання земель у користування, оренду тощо. При цьому об`єктом контролю визначено всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Державний контроль за охороною та використанням земель здійснювався посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державних інспекторів наділено повноваженнями, зокрема, видавати обов`язкові до виконання приписи.
За такого правового регулювання суд першої інстанції правильно виснував, що органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Черкаською міською радою вимог земельного законодавства під час прийняття рішення від 17.11.2016 та внесення змін до договору оренди землі є Держгеокадастр (в особі його територіального органу - Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області).
Слід зауважити, що відповідні функції Держгеокадастр не втратив. Так, Законом України від 28.04.2021 № 1423-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» із ЗК України було виключено статтю 15-2, при цьому повноваження Держгеокадастру щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель було переміщено у статтю 15-1 цього Кодексу.
Наразі у статті 188 ЗК України зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Таким законом є Закон № 963-IV, відповідно до поточної редакції частини першої статті 5 якого державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
При цьому пункт «а» частини першої статті 6 Закону № 963-IV, який визначає повноваження Держгеокадастру, в цитованій вище частині редакційно не змінився. Він так само містить положення про те, що до повноважень Держгеокадастру належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині, зокрема: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
І так само у підпункті 33 пункту 4 поточної редакції Положення № 15 вказано про те, що Держгеокадастр організовує та здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності у частині додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель за: додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконанням вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержанням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
Таким чином, порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, а саме ЗК України та Законом № 963-IV, норми яких конкретизовані у Положенні № 15.
Отже, станом на час подання прокурором позову в цій справі закон визначав Держгеокадастр єдиним спеціально уповноваженим органом, який мав повноваження у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Такі повноваження Держгеокадастру є дискреційними та його виключною компетенцією, тому жоден інший орган, у тому числі й органи прокуратури чи органи місцевого самоврядування (зокрема і Черкаська міська рада) не мали повноважень здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель.
При цьому основним завданнями державного контролю за використанням та охороною земель законодавець визначив, серед іншого, своєчасне виявлення порушень законодавства України у сфері використання земель (зокрема, органами місцевого самоврядування) і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення (стаття 2 Закону № 963-IV), які реалізуються шляхом проведення посадовими особами Держгеокадастру (державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель) перевірок та, у разі встановлення за їх наслідком факту порушення вимог земельного законодавства - видання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень (статті 9, 10 Закону № 963-IV).
Крім того, згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
У цьому контексті слід врахувати, що статтю 28 включено до Закону № 3166- VI відповідно до підпункту 63 пункту 5 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII, який було прийнято з метою вдосконалення правового статусу і функцій прокуратури України та, зокрема, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів.
Отже, Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження здійснювати державний контроль за використанням земель усіх категорій та форм власності у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю. Здійснюючи зазначені повноваження з державного контролю за використанням земель, цей орган проводить перевірки, розглядає звернення осіб, документацію із землеустрою, пов`язану з використанням земель, видає обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також, якщо це необхідно для здійснення указаних повноважень, звертається до суду у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.
У цьому контексті необхідно враховувати й те, що визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування при реалізації його повноважень у відповідній сфері. З огляду на вимоги частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Визначення механізму здійснення окреслених законодавством повноважень суб`єкта владних повноважень є вкрай важливим у правовій державі, оскільки, з одного боку, запровадження відповідних процедур для реалізації функцій держави, використовуючи для цього відповідні форми і методи, визначає спосіб їх реалізації, а з другого, є способом забезпечення прав, свобод та інтересів осіб.
З наведеного висновується, що Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, має повноваження звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень, однак такому зверненню повинна передувати адміністративна процедура, яка включає реалізацію його повноважень щодо перевірки, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та, у разі встановлення за наслідком такої перевірки факту порушення вимог земельного законодавства - видання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.
Отже, в ситуації, коли органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування допущено порушення вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах і цими органами не виконано видані посадовими особами Держгеокадастру вказівки (приписи) про усунення, тоді органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду з позовами, спрямованими на припинення такого порушення вимог земельного законодавства.
З огляду на викладене вважаю, що більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшла помилкового висновку про відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Крім того, на моє переконання, суди попередніх інстанцій, як і більшість суддів Великої Палати Верховного Суду, дійшли помилкового висновку, що спір у справі має приватноправовий характер та підлягає розгляду по суті заявлених прокурором позовних вимог у порядку господарського судочинства.
Так, визначаючи юрисдикційність спору, суди повинні з`ясувати, чи спір є приватноправовим або публічно-правовим; чи виник він з відносин, урегульованих нормами цивільного права; чи пов`язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування
Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
Так, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем (пункти 1, 6, 10 частини першої статті 20 ГПК України).
При цьому ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним і Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Має значення також і суб`єктний склад саме сторін правовідносин та наявність спору, що виник у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності.
Як установили суди попередніх інстанцій, рішенням від 28.12.2005 № 8-962 Черкаська міська рада затвердила проект землеустрою щодо відведення ПП «ІБК «Будгарант» земельної ділянки на перехресті вул. Козацької та вул. Г. Дніпра під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу, на підставі якого у подальшому Черкаська міська рада та ПП «ІБК «Будгарант» уклали Договір оренди землі.
Спірним рішенням Черкаська міська рада вирішила зареєструвати право комунальної власності на ділянки загальною площею 3,4607 га та одночасно віднесла земельні ділянки з кадастровими номерами 7110136400:01:013:0015 та 7110136400:01:013:0023 до земель житлової та громадської забудови, а земельну ділянку з кадастровим номером 7110136400:01:013:0022 - до земель водного фонду.  Крім того, цим рішенням зобов`язано ПП «ІБК «Будгарант» внести зміни в Договір оренди землі від 02.02.2006 з реєстраційним номером 040677500080. Такі зміни до Договору оренди землі його сторони уклали 09.12.2016.
Отже, за обставинами цієї справи із прийняттям оспорюваного рішення не змінилися ані власник (територіальна громада міста Черкаси), ані користувач (ПП «ІБК «Будгарант») земельних ділянок.
Тобто правовідносини, які склалися у зв`язку із прийняттям спірного рішення, не пов`язані з вибуттям земель з комунальної власності або наданням їх у користування, і прокурор не ставить питання про припинення права користування земельними ділянками.
Водночас судами в межах цього спору не встановлено обставин, які свідчили б про наявність в інших заінтересованих осіб відповідного речового права (права власності чи права користування) щодо вказаних земельних ділянок.
Статтею 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства Українивирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.
З огляду на зазначений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, виключно до компетенції відповідної ради належить розпорядження землями територіальних громад.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).
Отже, у вказаних відносинах органи місцевого самоврядування є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Таким чином, спір у цій справі не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а стосується виключно владних управлінських дій та рішень суб`єкта владних повноважень (Черкаської міської ради як органу місцевого самоврядування) у галузі земельних відносин, які він реалізував шляхом вирішення питання щодо зміни цільового призначення земельних ділянок та які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб.
Оскільки позовні вимоги прокурора фактично направлені саме на скасування розпорядчого акта органу місцевого самоврядування щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, то позовна вимога про визнання недійсними змін до Договору оренди землі у цьому випадку є похідною та поглинається спором про скасування Рішення міської ради від 17.11.2016.
Водночас питання дотримання Черкаською міською радою як органом місцевого самоврядування вимог земельного законодавства, у тому числі з питань зміни цільового призначення земельних ділянок, знаходяться поза зобов`язальними відносинами сторін справи (відповідача-1, відповідача-2) і підлягають державному контролю зі сторони уповноваженого органу (Держгеокадастру) в порядку, визначеному чинним законодавством.
З огляду на викладене переконана, що у цій справі у прокурора не виникло право на звернення до суду відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII з позовом про визнання незаконним і скасування Рішення міської ради від 17.11.2016 та визнання недійсними змін до Договору оренди землі.
Звернувшись до суду із цим позовом, прокурор фактично спонукає суд виконати контрольну функцію у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, віднесену законодавцем до повноважень Держгеокадастру, що виходить за межі превентивної функції судового контролю та суперечить принципу поділу влади. 
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, а згідно з пунктом 1 частини першої статті 231 цього Кодексу господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
Наведені норми процесуального права підлягають застосуванню, якщо позов подано внаслідок помилкового уявлення особи про її право на звернення до господарського суду у випадках, коли предмет спору чи суб`єктний склад його учасників не охоплюється юрисдикцією господарських судів або коли право чи інтерес не підлягають судовому захисту.
Велика Палата Верховного Суду неодноразового роз`яснювала, що припис «суд закриває провадження в справі, якщо справа не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства» (пункт 1 частини першої статті 231 ГПК України) стосується як позовів, які не можна розглядати за правилами господарського або цивільного судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (див. аналогічні висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 13.03.2019 у справі № 331/6927/16-ц, від 20.03.2019 у справі № 295/7631/17, від 21.08.2019 у справі № 761/35803/16-ц, від 18.09.2019 у справі № 638/17850/17, від 08.11.2019 у справі № 910/7023/19, від 20.11.2019 у справі № 591/5619/17, від 18.12.2019 у справі № 688/2479/16-ц, від 26.02.2020 у справі № 1240/1981/18, від 28.04.2020 у справі № 607/15692/19, від 30.06.2020 у справі № 333/6816/17).
Підсумовуючи наведене, вимушена констатувати, що виходячи зі змісту та обґрунтування позову у цій справі відсутній юридичний спір, на який би розповсюджувалась юрисдикція судів, оскільки виконання контрольної функції у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань зміни цільового призначення земель, відноситься до повноважень Держгеокадастру, які він у цих відносинах не реалізував, на що не зважили суди попередніх інстанцій та більшість суддів Великої Палати Верховного Суду.
За такого правового регулювання вважаю, що правильним рішенням Великої Палати Верховного Суду в цій справі було б часткове задоволення касаційної скарги прокурора зі скасуванням рішення Господарського суду Черкаської області від 21.11.2019 та постанови Північного апеляційного господарського суду від 23.03.2021 та закриттям провадження у справі. 
 
Суддя                                                                                                              Н. В. Шевцова