УХВАЛА

26 червня 2024 року 
м. Київ
справа №520/5695/23
адміністративне провадження №К/990/37826/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №520/5695/23
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - ГУ Нацполіції) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Нацполіції
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 22.05.2023, ухвалене судом у складі головуючого судді Котеньова О.Г.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Жигилія С.П., суддів: Русанової В.Б.,         Перцової Т.С.
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. В березні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив суд:
визнати протиправними дії ГУ Нацполіції щодо відмови в оформленні та направленні документів до відповідного територіального органу Пенсійного фонду України для призначення пенсії за вислугу років, із зарахуванням до вислуги років необхідної для призначення такої пенсії часу проходження служби на пільгових умовах;
зобов`язати ГУ Нацполіції оформити та подати до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області необхідні документи для призначення пенсії за вислугу років відповідно до статті 12 Закону України від 09.04.1992 №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон №2262-ХІІ), із зарахуванням до вислуги років, необхідної для призначення такої пенсії часу проходження служби на пільгових умовах.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відмова ГУ Нацполіції в оформленні та направленні документів до відповідного територіального органу Пенсійного фонду України для призначення пенсії за вислугу років ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини. Зокрема, позивач зазначив, що норми Порядку обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 07.1992 № 393 (далі - Порядок №393), в редакції чинні на момент звільнення позивача зі служби, передбачали для призначення пенсії за вислугу років можливість зарахування періодів служби в органах внутрішніх справ та Національної поліції в пільговому обчисленні.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22.05.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023, позов задоволено.
Визнано протиправними дії ГУ Нацполіції щодо відмови в оформленні та поданні до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області документів, які необхідні для призначення позивачеві пенсії за вислугу років відповідно до статті 12 Закону №2262-ХІІ, із зарахуванням до вислуги років, необхідної для призначення такої пенсії часу проходження служби на пільгових умовах.
Зобов`язано ГУ Нацполіції підготувати та направити до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області документи, необхідні для призначення ОСОБА_1 пенсії за вислугу років відповідно до статті 12 Закону №2262-ХІІ, із зарахуванням до вислуги років для призначення такої пенсії часу проходження служби на пільгових умовах. 
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Нацполіції на користь ОСОБА_1 суму сплаченого за подання позову судового збору в розмірі 858,88 грн.
3. Не погодившись з рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 22.05.2023 та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023,          ГУ Нацполіції звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
4. Верховний Суд ухвалою від 20.12.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 01.02.2024  ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 наказом                               ГУ Нацполіції від 12.01.2016 р. №5 о/с відповідно до пункту 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» з 12.01.2016 звільнений зі служби в поліції (за власним бажанням). Стаж служби в поліції на день звільнення в календарному обчисленні складає 16 років 02 місяці 12 днів, у пільговому обчисленні - 22 роки 06 місяців 10 днів.
22.02.2023 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Нацполіції із заявою про оформлення документів для призначення пенсії за вислугу років на підставі Закону №2262-ХІІ.
Листом від 01.03.2023 за № 8аз/119-29-2/01-2023 ГУ Нацполіції повідомлено ОСОБА_1 про те, що права на пенсію згідно із Законом №2262-ХІІ він не має, оскільки його вислуга років в календарному обчисленні становить 16 років 02 місяці 12 днів, натомість відповідно до статті 12 Закону №2262-ХІІ право на призначення пенсії мають особи, які звільненні зі служби в період з 01.10.2015 по 30.09.2016, які на день звільнення мають календарну вислугу 22 роки та 6 місяців і більше.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, керувався тим, що зарахування періодів служби позивача в органах внутрішніх справ та Національної поліції в пільговому обчисленні не є самостійним видом вислуги і не конкурує з її календарним обчисленням, а є лише пільговим зарахуванням уже наявної вислуги. Фактична тривалість вислуги при такому зарахуванні не змінюється, а лише зараховується на пільгових (кратних) умовах.
Завдяки такому зарахуванню необхідну кількість років для призначення пенсії за вислугу років особа набуває швидше, порівняно із зарахуванням вислуги на загальних (не пільгових) умовах, що і становить природу пільгових умов призначення пенсій особам, які мають право на пенсію за Законом №2262-ХІІ.
На підставі наведеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що для призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону №2262-ХІІ календарна вислуга років може бути зарахована на пільгових умовах відповідно до Порядку №393, отже, позивач має право на призначення такої пенсії.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8. Скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору неправильно застосували норми матеріального права, зокрема статті 12 Закону № 2262-XII та Порядку № 393 (який, на думку відповідача мав бути застосований в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.02.2022 №119 «Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. №393», чинній на момент звернення позивача із заявою про оформлення документів, необхідних для призначення пенсії за вислугу років), оскільки не врахували висновок Верховного Суду стосовно застосування зазначених норм права, викладений в постанові від 14.11.2023 у справі №600/3836/22-а, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку, що наявна в позивача вислуга років в пільговому обчисленні надає йому право на призначення пенсії за вислугу років.
9. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 підтримує висновки судів попередніх інстанцій та зазначає, що суди попередніх інстанцій правомірно застосували положення статті 12 Закону № 2262-XII та Порядку №393 (в редакції чинній на момент звільнення позивача зі служби) і дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позову, в зв`язку з чим касаційна скарга ГУ Нацполіції має бути залишена без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Спір у цій справі виник у зв`язку з відмовою ГУ Нацполіції в оформленні та направленні до відповідного територіального органу Пенсійного фонду України документів, необхідних для призначення пенсії за вислугу років, яка вмотивована тим, що наявної в позивача вислуги в календарному обчисленні недостатньо для призначення такої пенсії, а вислуга в пільговому обчисленні відповідно до статті 12 Закону № 2262-XII та Порядку №393 (в редакції чинній на момент звернення позивача із заявою про оформлення документів для призначення пенсії за вислугу років) такого права не надає.
11. Оцінюючи доводи касаційної скарги про перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів встановила, що Верховний Суд вже розглядав справу з подібними правовідносинами та, зокрема, у постанові від 14.11.2023 у справі №600/3836/22-а дійшов висновку про розповсюдження норм Порядку №393 в редакції змін внесених постановою №119 на правовідносини, що виникли до набрання ними чинності та, відповідно, про те, що і стаття 12 Закону №2262-XII, і Порядок №393 (на момент звернення колишнього поліцейського з відповідною заявою про оформлення документів, необхідних для призначення пенсії за вислугу років) необхідною умовою для призначення пенсії за вислугу років визначали наявність саме календарної вислуги років.
12. Разом з цим, колегія суддів констатує, що 28.06.1996 Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, зокрема, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов життя, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, прийняла Конституцію України - Основний Закон України.
13. Статтею 1 Конституції України проголошено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
14. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
15. Згідно із статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
18. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій або не вчинення їх у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
19. Названі конституційні приписи, перебуваючи у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України та законами України цілей їх утворення, в межах повноважень та у визначений спосіб.
20. Конституція України проголошує, що конституційні права і свободи, зокрема право людини на життя, гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга статті 22), що забороняється внесення будь-яких змін до Конституції України, якщо вони передбачають скасування прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 157). Не допускається також звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод,  в разі прийняття нових або внесення змін до чинних законів (частина третя статті 22).
21. Отже, за своїм змістом положення частини другої статті 22 Конституції України передбачають, з одного боку, обов`язок держави гарантувати конституційні права і свободи, а з другого - утримуватись від прийняття будь-яких актів, які призводили б до скасування конституційних прав і свобод.
22. Стаття 58 Конституції України закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права - закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.
23. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
24. Виняток з цього принципу допускається лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України).
25. Тож, захист фундаментальних прав і свобод конкретних людей, які зазнали негативного впливу з боку держави, не має бути ілюзорним.
26. Згідно з преамбулою Закону № 2262-ХІІ (тут і надалі в редакції чинній на момент звільнення позивача зі служби) цей Закон визначає умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом.
Закон № 2262-ХІІ спрямований на встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом і його метою є реалізація такими особами свого конституційного права на державне пенсійне забезпечення у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом.
Держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
27. Пунктом "б" статті 1-2 Закону №2262-ХІІ передбачено, що право на пенсійне забезпечення на умовах цього Закону мають звільнені зі служби особи начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України, поліцейські, співробітники Служби судової охорони, особи начальницького складу податкової міліції, особи начальницького і рядового складу Державної кримінально-виконавчої служби України, особи начальницького і рядового складу органів і підрозділів цивільного захисту.
28. Згідно із пунктом «а» частини першої статті 12 Закону № 2262-ХІІ пенсія за вислугу років призначається особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, іншим особам, зазначеним у пунктах «б»-«д», «ж» статті 1-2 цього Закону (крім осіб, зазначених у частині третій статті 5 цього Закону), незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби, зокрема з 01.10.2015 по 30.09.2016 і на день звільнення мають вислугу 22 календарних роки та 6 місяців і більше.
29. У справі, що розглядається суди попередніх інстанцій встановили, що позивач був звільнений зі служби з органів Національної поліції з 12.01.2016 і на час звільнення стаж його служби в календарному обчисленні складав 16 років 02 місяці 12 днів, у пільговому обчисленні - 22 роки 06 місяців 10 днів.
30. При цьому за висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 03.03.2021 у справі №805/3923/18-а основним актом, на підставі якого здійснюється обчислення періоду проходження служби для зарахування його до стажу є Закон № 2262-ХІІ. Пільгове обчислення періоду проходження військової служби є похідним від визначальної підстави і може визначатись іншими підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, Порядком № 393. Можливість пільгового обчислення вказаного періоду пов`язується, насамперед, зі спеціальним статусом, якого особи набули в результаті виконання відповідної роботи, яка визначена у законодавчому порядку.
31. Вказана позиція була також підтримана у постанові судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.04.2021 у справі №480/4241/18, в якій також було зазначено, що передбачена Порядком №393 можливість пільгового зарахування окремих видів служби спрямована на реалізацію Закону №2262-ХІІ і положенням цього Закону не суперечить.
32. Колегія суддів звертає увагу на те, що на час звільнення позивача зі служби (12.01.2016) діяла редакція пункту 3 Порядку №393, яка визначала види служби, які зараховуються, зокрема, поліцейським на пільгових умовах для призначення пенсії за вислугу років.
32. Разом з тим, постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2022 №119 «Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. №393» (далі - постанова №119), яка набрала чинності 19.02.2022, до Порядку №393 внесено зміни, відповідно до яких, Порядок №393 доповнено пунктом 2-1 такого змісту: «Для призначення пенсій обчислення календарної вислуги років проводиться згідно з пунктами 1 і 2 цієї постанови.»
Крім того, пунктом 3 Порядку №393 (в редакції постанови №119) визначено види служби, які зараховуються, зокрема, поліцейським на пільгових умовах лише для визначення розміру пенсії за вислугу років, а не для призначення такої пенсії.
34. Отже, правове регулювання щодо права на призначення пенсії за вислугу років зазнало змін і у зв`язку з такими змінами як Закон №2262-ХІІ, так і Порядок №393 виникнення, зокрема, в колишнього поліцейського права на таку пенсію пов`язують з наявністю певної вислуги років в календарному обчисленні.
35. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на висновки щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 13.03.2012              №6-рп/2012, згідно з якими, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
36. Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 13.05.1997 № 1-зп висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
37. Колегія суддів зазначає, що в силу положень статті 12 Закону № 2262-ХІІ право на пенсію за вислугу років виникає за наявності двох умов: звільнення зі служби та наявності необхідної вислуги років.
38. Враховуючи те, що позивач звільнений зі служби з 12.01.2016, мав вислугу років в пільговому обчисленні - 22 роки 6 місяців 10 днів, право на призначення пенсії за вислугу років в нього виникло до набрання чинності постановою №119, тобто в силу вимог статті 58 Конституції України, внесені до Порядку №393 зміни, не могли вплинути на можливість реалізації ним права на пенсійне забезпечення. Поширення на позивача нових правил визначення вислуги років, необхідної для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ свідчило б про звуження змісту та обсягу існуючих прав позивача, що в силу вимог статі 22 Конституції України є неприпустимим.
39. За таких обставин, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 14.11.2023 у справі №600/3836/22-а про розповсюдження Порядку №393 в редакції змін, внесених постановою №119 на правовідносини, які виникли до набрання ними чинності, та відповідно про те, що згідно із пунктом 2-1 Порядку №393 (в редакції чинній на момент звернення колишнього поліцейського із заявою про оформлення документів для призначення пенсії за вислугу років), умовою для призначення пенсії за вислугу років для осіб, які звільнились зі служби до набрання чинності постанови №119 і звернулись із заявою про оформлення документів для призначення пенсії відповідно до Закону №2262-ХІІ після набрання чинності зазначеної постанови, є наявність календарної вислуги років, без можливості обрахунку такої вислуги в пільговому обчисленні. 
40. Відповідно до частини першої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
41. Згідно зі частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
42. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).
43. На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 520/5695/23 (касаційне провадження № К/990/ 37826/23) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу - судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Верховний Суд,
УХВАЛИВ:
Справу №520/5695/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                            	 	А.І. Рибачук	
судді                                                                                	 	А.Ю. Бучик	
                                        	 	Н.В Коваленко