ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 року	Львів	Справа № 380/17365/23 пров. № А/857/8006/24	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі :

головуючого судді :                                                  Кухтея Р.В.,
суддів :                                                                        Носа С.П., Шевчук С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2024 року (ухвалене головуючим-суддею Костецьким Н.В. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Львові) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Львівській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

                                                       в с т а н о в и в :

У липні 2023 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі – ГУ НП, відповідач), в якому просив визнати протиправною відмову ГУ НП у включенні його до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень та зобов`язати відповідача включити його до такого контрольного списку.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15.03.2024 позовні вимоги були задоволені повністю.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ГУ НП подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що відповідно до п.п.2 п.32 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов і надання їм жилих приміщень, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради №470 від 11.12.1984 (далі - Правила №470), у випадках звільнення у зв`язку з ліквідацією підприємства, установи, організації, скороченням чисельності або штату працівників, громадяни, які перебували на квартирному обліку за місцем роботи і перейшли на інше підприємство, в установу, організацію у тому ж населеному пункті, беруться на облік за новим місцем роботи, а якщо там не ведеться облік, то в органах місцевого самоврядування за місцем проживання, із збереженням попереднього часу перебування на обліку. Згідно Положення про житлову комісію ГУ НП у Львівській області, затвердженого наказом ГУ НП №35 від 08.10.2019, з метою безумовного дотримання принципів соціальної справедливості при розгляді житлових питань, в ГУ НП ведеться контрольний список діючих поліцейських, державних службовців, працівників ГУ НП. Оскільки ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції 16.08.2017 та він перебував на час звільнення, як і на час звернення до суду на квартирному обліку у Львівській міській раді, а тому не підлягає до задоволення будь-яка позовна вимога щодо ГУ НП.
Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що згідно витягу з наказу ГУ НП №634 о/с від 16.08.2017 позивача було звільнено зі служби в поліції за п.2 ч.1 ст.77 Закону України “Про Національну поліцію” (через хворобу).
Згідно довідки №2501/51 від 20.07.2023, виданої Управлінням житлового господарства Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради, позивач перебуває на квартирному обліку з 08.08.2008 за №5522 як працівник поліції.
Листом №К-2/Зі/18-2023 від 09.01.2023 Ліквідаційна комісія ГУ МВС України у Львівській області повідомила позивача про те, що він перебував у контрольному списку співробітників органів та підрозділів Львівського міського управління ГУ МВС України у Львівській області, які потребували покращення житлових умов з часу перебування на квартирному обліку у Львівській міській раді з 08.08.2008.
13.12.2022 позивач звернувся до відповідача із заявою про зарахування на квартирний облік в ГУ НП з урахуванням контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов ЛМУ ГУ МВСУ у Львівській області до його ліквідації станом на 2015 рік.
Листом №К-11/18/01-2023 від 20.01.2023 відповідач повідомив позивача про те, що питання щодо зарахування його на квартирний облік в ГУ НП, буде розглянуто на засіданні житлової комісії ГУ НП.
14.02.2023 позивач звернувся до відповідача із заявою щодо про включення його до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового та позачергового одержання жилих приміщень.
Листом №896/18/01-2023 від 10.03.2023 відповідач повідомив позивача, що питання щодо включення до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень буде розглянуто на засіданні житлової комісії ГУ НП.
26.05.2023 на засіданні житлової комісії ГУ НП було розглянуто заяви позивача від 13.12.2022, від 14.02.2023 та прийнято рішення про відмову у включенні його до контрольного списку працівників ГУ НП, які перебувають на квартирному обліку у Львівській міській раді для покращення житлових умов та списку працівників ГУ НП, які перебувають на квартирному обліку у Львівській міській раді та користуються правом першочергового забезпечення житлом, що підтверджується відомостями з витягу протоколу засідання житлової комісії ГУ НП №10 від 26.05.2023.
Листом №К-4/05/18-2023 від 06.06.2023 відповідач повідомив позивача про рішення житлової комісії та відмову у задоволенні його заяв.
Вважаючи відмову відповідача протиправною, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Національна поліція створена на матеріально-технічній базі управління Міністерства внутрішніх справ України, взаємодіє з органами державної влади з питань соціального захисту та пенсійного забезпечення поліцейських, працівників Національної поліції та членів їх сімей. Справи черговиків ГУ МВС України у Львівській області передано до Львівської міської ради із збереженням часу перебування за місцем праці, а жилі приміщення колишнім працівникам міліції надаються згідно з контрольним списком, який ведеться за місцем їх роботи, відтак, саме на ГУ НП покладається обов`язок щодо включення позивача до контрольного списку осіб – працівників поліції, які потребують поліпшення житлових умов з дотриманням права на першочергове та позачергове одержання житла.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 15 Розділу XI Закону України “Про Національну поліцію”, за колишніми працівниками міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені цим Законом для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб.
Колегією суддів під час вирішення даного спору враховується правова позиція Верховного Суду, яка викладена у постанові від 09.10.2019 по справі №727/10728/16-ц, відповідно до якої, суду необхідно визначити орган, до компетенції якого належить перевірити чи ведеться квартирний облік осіб, які потребують поліпшення житлових умов, зокрема у ГУ НП, у випадку відсутності правонаступників органу державної влади та визначити орган, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача.
Кабінетом Міністрів України 16.09.2015 було прийнято постанову №730 “Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ”.
ГУ НП у Львівській області було створено як юридична особа на підставі постанов Кабінету Міністрів України №641 від 02.09.2015 “Про утворення Національної поліції України” та №730 від 16.09.2015 “Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ”.
Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, зокрема, у постановах від 14.12.2022 по справі №815/4162/16, від 11.02.2021 по справі№826/9815/18 про публічне правонаступництво органів державної влади, яке є окремим, особливим видом правонаступництва, під яким розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому, обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 по справі №826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень внаслідок реорганізації чи ліквідації.
У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з вирішення питань, які стосуються проходження публічної служби.
Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
Колегія суддів звертає увагу на те, що спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням позивачем служби в органах внутрішніх справ
Вказане підтверджено висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 05.04.2023 по справі №380/25636/21.
Також, Верховний Суд України у постановах від 04.03.2014 по справі №21-8а14, від 27.05.2014 по справі №21-108а14, від 28.10.2014 по справі №21-484а14 сформулював правову позицію, згідно якої ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
У Законі України “Про Національну поліцію” чи інших нормативно-правових актах не зазначено про відмову держави від виконання завдань та функцій, які були покладені на органи міліції, зокрема в частині поліпшення житлових умов працівників, а відтак, в даному випадку фактично мала місце реорганізація зазначеного правоохоронного органу, оскільки відповідна функція ліквідована не була.
З метою установлення факту публічного правонаступництва, у даному випадку, визначальним є наявність переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) первісного суб`єкта - ГУ МВС України у Львівській області, після його припинення до ГУ НП.
Колегія суддів зазначає, що аналогічність завдань міліції та поліції встановлена ст.3 Закону України “Про міліцію” та ст.2 Закону України “Про Національну поліцію”. 
Ліквідація управлінь Міністерства внутрішніх справ України з одночасним створенням аналогічних територіальних органів Національної поліції, використання органами Національної поліції в своїй діяльності нормативно-правових актів (наказів) Міністерства внутрішніх справ України свідчить про фактичну ліквідацію державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується.
Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 30.09.2020 по справі №826/6895/17.
Відповідно до п.п.49 п.4 постанови Кабінету Міністрів України №877 від 28.10.2015 “Про затвердження Положення про Національну поліцію”, Національна поліція взаємодіє з органами державної влади з питань соціального захисту та пенсійного забезпечення поліцейських, працівників Національної поліції та членів їх сімей.
Облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм у безстрокове користування жилих приміщень у будинках державного і громадського житлового фонду, призначених для постійного проживання регулюються Правилами №470, відповідно до п.10 яких, громадяни, які залишили роботу на підприємствах, в установах, організаціях, що здійснюють квартирний облік, у зв`язку з виходом на пенсію, беруться на облік нарівні з робітниками і службовцями даного підприємства, установи, організації.
Відповідно до ч.1 п.29 Правил №470, право громадянина перебувати на квартирному обліку за місцем попередньої роботи зберігається у випадку виходу на пенсію.
Згідно п.9 Правил №470, підприємства, установи, організації, які не здійснюють квартирний облік, ведуть контрольні списки своїх працівників, що перебувають на обліку в виконавчому комітеті місцевої Ради даного населеного пункту.
Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради №557 від 13.07.2016 були внесені зміни до переліку підприємств, установ та організацій, яким дозволено вести квартирний облік, вилучивши з переліку Управління МВС України у Львівській області.
Наказом Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради №494 від 13.10.2017 було вирішено питання передачі справ черговиків ГУ МВС України у Львівській області до Львівської міської ради із збереженням часу перебування за місцем праці.
Відповідно до п.41 Правил №470, громадянам, які працюють на підприємствах, в установах, організаціях, що не ведуть квартирний облік, і перебувають на обліку у виконавчому комітеті місцевої Ради народних депутатів, у тих випадках, коли вони забезпечуються жилими приміщеннями вказаними підприємствами, установами, організаціями, жилі приміщення надаються згідно з контрольним списком, який ведеться за місцем їх роботи, у порядку черговості.
Колегія суддів наголошує, що жилі приміщення в будинках відомчого житлового фонду надаються громадянам за спільним рішенням адміністрації і профспілкового комітету підприємства, установи, організації, затвердженим виконавчим комітетом районної, міської, районної в місті, селищної, сільської Ради народних депутатів, в даному випадку, за рішенням житлово-побутової комісії ГУ НП, яке затверджено виконавчим комітетом, позаяк з 08.08.2008 позивач перебуває на квартирному обліку Львівської міської ради.
Врахувавши те, що Національна поліція створена на матеріально-технічній базі управління Міністерства внутрішніх справ України, взаємодіє з органами державної влади з питань соціального захисту та пенсійного забезпечення поліцейських, працівників Національної поліції та членів їх сімей, а також передачу справ черговиків ГУ МВС України у Львівській області до Львівської міської ради із збереженням часу перебування за місцем праці та надання жилих приміщень колишнім працівникам міліції згідно з контрольним списком, який ведеться за місцем їх роботи, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що саме на ГУ НП покладається обов`язок щодо включення позивача до контрольного списку осіб - працівників поліції, які потребують поліпшення житлових умов з дотриманням права на першочергове та позачергове одержання житла.
Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності “небезпідставної заяви” за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. 
Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути “ефективним” як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п.75 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі “Афанасьєв проти України” від 05.04.2005 (заява №38722/02)).
Отже, “ефективний засіб правового захисту” у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Таким чином, встановивши порушення прав позивача, суд має обрати такий спосіб захисту, який з урахуванням конкретних обставин справи буде ефективним з точки зору частини першої статті 2 КАС України та статті 13 Конвенції і виключатиме можливі подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо обгрунтованості даного позову.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини”, суди застосовують Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерела права.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі “Проніна проти України” (рішення від 18.07.2006).
Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень
Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обгрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі “Серявін та інші проти України” ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони грунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі “Суомінен проти Фінляндії” (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі “Гірвісаарі проти Фінляндії” (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).
Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.          
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.3 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

                                                     п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 березня 2024 року по справі №380/17365/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.  

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	С. П. Нос 	
 	 	С. М. Шевчук