ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року 
м. Київ

справа № 420/23131/23
адміністративне провадження № К/990/15258/24  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Голден Рент" до Одеської міської ради, керівника ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, про визнання протиправними та скасування рішень, скасування державної реєстрації, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Голден Рент" на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2023 (суддя Левчук О. А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024 (головуючий суддя Бойко А. В., судді Федусик А. Г, Шевчук    О.    А.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Голден Рент" (далі - ТОВ "Голден Рент", Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Одеської міської ради (далі також відповідач), керівника ОСОБА_1 , у якому просило: 
- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 07.07.2009 № 4438-V "Про скасування рішень Одеської міської ради від 04.07.2007 року № 1430-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі" та № 1431-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі", затвердження переліку парків та скверів у м. Одесі, розробки проектів з їх організації (створення, благоустрою) та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення парків та скверів у м. Одесі" в частині визначення територією рекреаційного призначення (сквером) території, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Скворцова, між будинком вул. Скворцова, 2 та вул. Шота Руставелі, 5, частина якої знаходиться у користуванні ТОВ "Голден Рент";
- визнати протиправним та скасувати пункт 56 додатку № 1 до рішення Одеської міської ради від     07.07.2009  № 4438-V;
- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 30.06.2016 № 917-VІІ "Про проведення інвентаризації земель комунальної власності рекреаційного призначення парків та скверів" в частині визначення територією рекреаційного призначення (сквером) території, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Скворцова, між будинком вул. Скворцова, 2 та вул. Шота Руставелі, 5 , частина якої знаходиться у користуванні ТОВ "Голден Рент";
- визнати протиправним та скасувати пункт 56 додатку № 1 до рішення Одеської міської ради від     30.06.2016 № 917-VІІ;
-скасувати державну реєстрацію земельної ділянки шляхом виключення з Державного земельного кадастру відомостей про реєстрацію земельної ділянки, яка розташована за адресою: Одеська обл., м. Одеса, вул. Скворцова, між будинками вул. Скворцова, 2 та вул. Шота Руставелі, 5 , кадастровий номер: 5110137300:49:009:0003 з одночасним закриттям Поземельної книги відносно даної земельної ділянки.
Обґрунтовуючи позовну заяву, Товариство зазначало, що визнання оскаржуваним рішенням сквером частини території, що перебуває в користуванні ТОВ "Голден Рент" та на якій розміщені об`єкти нерухомого майна, належні Товариству на праві власності, по суті є вилученням земельної ділянки, оскільки земельна ділянка отримала статус земель загального користування, внаслідок чого позивач позбавлений можливості відвести частину земельної ділянки під належними йому об`єктами нерухомого майна в оренду та можливості подальшого користування нею, яке відбувалось протягом тривалого часу.
Стверджував, що оскаржуване рішення в частині визначення сквером території, що знаходиться у користуванні та на якій розміщені об`єкти нерухомого майна, є незаконним, порушує права та інтереси Товариства, не відповідає вимогам чинного законодавства України, перешкоджає на законних підставах користуватися земельною ділянкою.
Також позивач указував, що накладання меж зазначеної земельної ділянки у Національній кадастровій системі свідчить про незаконність дій кадастрового реєстратора відповідача щодо реєстрації такої земельної ділянки та її незаконне формування з відкриттям поземельної книги. Указана державна реєстрація земельної ділянки відбулася в результаті помилкових дій державного кадастрового реєстратора, в результаті здійснення якої в державному земельному кадастрі було зареєстровано земельну ділянку. Такі дії кадастрового реєстратора порушують право власності Товариства на земельну ділянку і свідчать про невизнання його права на неї.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024, відмовлено у відкритті провадження за позовною заявою ТОВ "Голден Рент" на підставі пункту 1 частини першої статті     170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), згідно з яким суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю порушено його права, свободи чи інтереси. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні брати за основу суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Проаналізувавши доводи позовної заяви, суди дійшли висновку, що спірні правовідносини пов`язані з набуттям права власності та користуванням земельною ділянкою, на якій розташоване нерухоме майно ТОВ "Голден Рент". Тобто спір не є публічно-правовим, оскільки не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин, а тому має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Крім того суди зазначили, що позивач оскаржує дії щодо державної реєстрації земельної ділянки, що фактично стосується заявлених майнових прав позивача на таку земельну ділянку. Отже, спір стосується права власності (володіння, користування, розпорядження) на земельну ділянку.
За таких обставин суди дійшли висновку, що заявлені вимоги підлягають розгляду в порядку господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У квітні 2024 року Товариство звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач доводить, що ця справа належить до юрисдикції адміністративного суду, оскільки має місце: публічно-правовий спір у зв`язку зі здійсненням владно-управлінських функцій суб`єктом владних повноважень - Одеської міської ради; відсутність приватноправових відносин, адже на момент подання позовної заяви у сторін відсутні зареєстровані речові права на земельні ділянки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 03.06.2024 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ "Голден Рент".
Одеська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити скаргу без задоволення, а ухвалені у справі судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень
За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункту 7 частини першої статті 4 КАС).
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
У цій справі правовідносини стосуються оскарження позивачем рішення Одеської міської ради від     07.07.2009 № 4438-V "Про скасування рішень Одеської міської ради від 04.07.2007 року № 1430-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі" та № 1431-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі, затвердження переліку парків та скверів у м. Одесі, розробки проектів з їх організації (створення, благоустрою) та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення парків та скверів у м. Одесі" в частині визначення територією рекреаційного призначення (сквером) території, розташованої за адресою: м. Одеса, вул. Скворцова, між будинком вул. Скворцова, 2 та вул. Шота Руставелі, 5 , частина якої знаходиться у користуванні ТОВ "Голден Рент".
Крім того позивач просить скасувати державну реєстрацію земельної ділянки шляхом виключення з Державного земельного кадастру відомостей про реєстрацію земельної ділянки, яка розташована за адресою: Одеська обл., м. Одеса, вул. Скворцова, між будинками вул. Скворцова, 2 та вул. Шота Руставелі, 5 , кадастровий номер: 5110137300:49:009:0003, з одночасним закриттям Поземельної книги відносно цієї земельної ділянки.
Товариство як в позовній заяві, так і в касаційній скарзі доводить, що спір у справі є публічно-правовим, оскільки внаслідок прийняття та реалізації спірних рішень відповідача не виникає речового права на земельну ділянку ані в позивача, ані в будь-якої третьої особи, відтак відсутній спір про право цивільне.
Наголошує позивач і на відсутності рівності сторін, що є характерним для приватноправових відносин, позаяк Одеська міська рада у спірних правовідносинах реалізувала владно-розпорядчі функції, а саме: виключну компетенцію щодо регулювання земельних відносин.
Колегія суддів визнає обґрунтованими доводи Товариства з огляду на таке.
До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. 
З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать, зокрема, спори фізичних або юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Тобто, адміністративні суди розглядають публічно-правові спори - такі, що виникають, зокрема, у зв`язку зі здійсненням владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади. Якщо в результаті їх здійснення приймається рішення, на підставі якого особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і має розглядатися за правилами цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору (постанова Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2018 у справі №     809/739/17).
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 2 цього Закону передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 цього ж Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Стаття 12 Земельного кодексу України визначає повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин
Так, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема: а) розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; д) організація землеустрою; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів констатує, що відсутні підстави стверджувати про те, що прийняття та реалізація спірних у цій справі рішень органу місцевого самоврядування зумовили виникнення, зміну чи припинення речового права на земельну ділянку у позивача, відповідача чи будь-якої іншої особи, у зв`язку із чим у Товариства міг би виникнути майновий спір.
За таких обставини Товариство цілком обґрунтовано наголошувало, що питання, пов`язаного з визнанням права власності чи права користування земельною ділянкою та оспорюванням такого права інших осіб, у позивача в межах спору не виникало.
Натомість Одеська міська рада, ухвалюючи рішення, реалізувала свої повноваження щодо розпорядження землями комунальної власності в інтересах територіальної громади, визначивши окремі території, в тому числі й земельну ділянку, на якій знаходиться нерухоме майно Товариства, рекреаційною зоною (сквером). Такі дії відповідача були спрямовані на задоволення публічного інтересу (важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації), мали владно-розпорядчу природу та не пов`язані з реалізацією господарської компетенції.
Указане вище виключає наявність юридичної рівності сторін у правовідносинах, що є однією з ознак спору, який підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства.
Вимога Товариства про скасування державної реєстрації земельної ділянки шляхом виключення з Державного земельного кадастру відомостей про реєстрацію земельної ділянки з одночасним закриттям Поземельної книги стосовно цієї земельної ділянки також підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки реалізація повноважень щодо реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі була пов`язана виключно з її формуванням та присвоєнням кадастрового номеру й не зумовила зміни права власності на цю ділянку, не спричинила переходу такого права до інших осіб або виникнення на неї іншого речового права, зокрема права користування.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд вважає, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо розпорядження землями комунальної власності.
Відтак у межах окреслених позивачем вимог та обставин, якими ці вимоги обґрунтовані, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про належність справи до юрисдикції господарського суду та, як наслідок, до наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Підсумовуючи викладене, ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2023 та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024 підлягають скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Голден Рент" задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.09.2023 та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2024 скасувати.
Справу № 420/23131/23 направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                                                     	Л.В. Тацій А.І. Рибачук  С.Г. Стеценко