П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 серпня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/183/24
Провадження № 11-120заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 990/183/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.05.2024 (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж. М., судді Радишевська О. Р., Єресько Л. О., Мартинюк Н. М., Жук А. В.),
У С Т А Н О В И Л А:
1.            Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1.1.        ОСОБА_1 (далі - позивачка) у травні 2024 року звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), у якій просила визнати протиправною та нечинною частину другу статті 8 Закону України від 09.11.2023 № 3460-ІХ «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-ІХ), якою встановлено «Визначити розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 гривень».
1.2.       На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, передбачає, зокрема, призначення грошової виплати, розмір якої визначається виходячи з мінімальної заробітної плати як розрахункової величини. Згідно з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.08.2021 у справі № 240/11093/20 вона (позивачка) отримувала підвищення до пенсії як непрацююча пенсіонерка, яка проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII), у розмірі двох мінімальних заробітних плат, яке на 31.12.2023 становило 13 400 грн щомісячно.
1.3.       09.11.2023 ВРУ прийняла Закон № 3460-ІХ, частина перша статті 8 якого встановлює з 1 січня 2024 року мінімальну заробітну плату в розмірі 7 100 грн, а з 1  квітня - 8 000 грн. При цьому частина друга цієї статті встановлює мінімальну заробітну плату в розмірі 1 600 грн як розрахункову величину для обчислення виплат за рішенням суду. Внаслідок цих змін у законодавстві гарантовані розміри підвищення до пенсії, передбачені статтею 39 Закону № 796-XII, було зменшено понад чотири рази. Позивачка вважає, що оскаржуване положення Закону № 3460-IX не відповідає (суперечить) статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, статті 16, частині другій статті 19, статті 22, частинам першій, четвертій статті 41, частинам першій, третій статті 46, частині першій статті 50 Конституції України, порушує право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, гарантоване Конституцією та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
2.            Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
2.1.       Касаційний адміністративний суд ухвалою від 27.05.2024 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/183/24 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
2.2.       Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватись тільки ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, в яких Рада реалізує свої владні повноваження. До таких правовідносин не відноситься законотворча діяльність парламенту, а також випадки, коли прийняті ним акти оцінюються на відповідність Конституції України (конституційність), що є виключною компетенцією Конституційного Суду України.
2.3.       Касаційний адміністративний суд зазначив, що позовні вимоги ОСОБА_1 ґрунтуються на її доводах щодо неконституційності частини другої статті 8 Закону № 3460-ІХ, що, однак, може бути усунуто шляхом визнання її неконституційною.
2.4.       Вказавши, що невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України є предметом розгляду Конституційним Судом України, а не Верховного Суду за правилами адміністративного судочинства, суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження за цим позовом.
3.            Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
3.1.        ОСОБА_1 не погодилась з ухвалою Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024, подала апеляційну скаргу про її скасування з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
3.2.       Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка зазначає, що, незважаючи на те, що оскарження нормативно-правових актів чи окремих його положень віднесено до юрисдикції адміністративних судів, суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження за її позовом, порушив її, ОСОБА_1 , право доступу до суду та на справедливий розгляд справи, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це, у свою чергу, спричинило позбавлення її права мирно володіти своїм майном [позбавлення права на підвищення до пенсії в належному (раніше визначеному) розмірі], тобто порушує статтю 1 Першого протоколу до Конвенції.
3.3.       Згідно з доводами позивачки, суд першої інстанції не з`ясував, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовані її позовні вимоги, та якими доказами вони підтверджуються, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, не здійснив належної оцінки наданих нею доказів, чим порушив вимоги частин першої, третьої статті 90 КАС.
4.            Рух апеляційної скарги
4.1.       Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20.06.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024, а ухвалою від 11.07.2024 призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
5.            Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивачки
5.1.       Рада у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , погоджуючись із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024 підставами відмови позивачці у прийнятті позову, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін. 
5.2.       Доводить, що визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними відноситься до повноважень Конституційного Суду України, а не іншого суду. ВРУ як єдиний законодавчий орган, здійснюючи законотворчий процес, не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді. Суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються законотворчої діяльності Ради, в процесі здійснення якої вона не реалізує публічно-владних управлінських функцій.
6.            Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі
6.1.       Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
6.2.       Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
6.3.       Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
6.4.       Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
6.5.       Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
6.6.       На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
6.7.       Зокрема, згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
6.8.       Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
6.9.       Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. 
6.10.    Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження.
6.11.    Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08.04.2020 у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30.09.2020 у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20) та від 14.04.2021 у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21).
6.12.    У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
6.13.    Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
6.14.      ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону № 3460-ІХ, якою встановлено «Визначити розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 гривень». При цьому позивачка посилається на те, що положення частини другої статті 8 Закону № 3460-IX не відповідає (суперечить) статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, статті 16, частині другій статті 19, статті 22, частинам першій, четвертій статті 41, частинам першій, третій статті 46, частині першій статті 50 Конституції України, порушує її право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, гарантоване Конституцією і статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
6.15.    Відповідно до положень норм розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи якої встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент ВРУ; стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
6.16.    Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру; процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
6.17.    Згідно з нормами зазначеного Регламенту створені ВРУ з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроєктів, які (дії) за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
6.18.    Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
6.19.    Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких втілений у рішенні (дії чи бездіяльності) та може бути предметом оскарження до суду.
6.20.    Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що, враховуючи зміст і сутність позовних вимог ОСОБА_1 , вони лежать у площині законотворчої діяльності ВРУ, а не стосуються реалізації парламентом публічно-владних управлінських функцій як сфери контролю судів адміністративної юрисдикції.
6.21.    Принагідно згадати, що в Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 № 17-рп/98 наголошено, що ВРУ - єдиний орган законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.
6.22.    Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.
6.23.    Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
6.24.    Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
6.25.    Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).
6.26.    У Рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України виходячи з положень статей 85, 91 Конституції України вказав, що ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів ВРУ і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
6.27.    Таким чином, питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень) віднесене до виключної компетенції Конституційного Суду України. 
6.28.    Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
6.29.    Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивачка звернулась до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.
6.30.    Стосовно доводів ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про обмеження її в доступі до суду слід зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
6.31.    У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
6.32.    Доводи позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності висновку суду першої інстанції та не дають підстав для оцінки ухвали Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024 як незаконної та/або необґрунтованої.
7.            Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
7.1.       Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
7.2.       Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
7.3.       Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 27.05.2024 - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.05.2024 у справі № 990/183/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідачка                                                                                   Є. А. Усенко
Судді:                                    О. О. Банасько                                            О. В. Кривенда
                                                О. Л. Булейко                                              М. В. Мазур
                                                І. А. Воробйова                                            С. Ю. Мартєв
                                                М. І. Гриців                                                   К. М. Пільков
                                                Ж. М. Єленіна                                              С. О. Погрібний
                                                І. В. Желєзний                                             О. В. Ступак
                                                Л. Ю. Кишакевич                                        І. В. Ткач
                                                В. В. Король                                                 О. С. Ткачук
                                                                                                                        В. Ю. Уркевич