ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2024 року 
м. Київ
справа № 200/12290/20-а
адміністративне провадження № К/9901/19235/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської   В.Е., Мартинюк  Н.М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №   200/12290/20-а
за позовом  ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання сплатити матеріальну шкоду, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року, прийняте в складі: головуючого судді Грищенка   Є.І., і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В., 
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.           ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач) з вимогами: 
1.1.          визнати протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури, яка, відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України з 11.09.2020, є правонаступником Прокуратури Донецької області щодо неналежного розрахунку, а саме: невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за період з 01.07.2015 по 30.04.2020; 
1.2.          зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1 099 773 грн.
2.          На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що у спірний період його посадовий оклад нараховувався не в розмірі, установленому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», а у розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України на підставі змін, внесених Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України». У подальшому, положення, на підставі яких нараховувався посадовий оклад, зокрема пункт 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, був визнаний неконституційним, у зв`язку з чим позивач уважає, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати, відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3.          У період з 22.09.2011 по 04.05.2020 позивач працював в органах прокуратури.
4.          Наказом Прокуратури Донецької області від 04.05.2020 № 379-к позивача звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва Управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих Територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
5.          Відповідно до наданих позивачем розрахункових листів з липня 2015 року заробітна плата позивача виплачувалася виходячи з таких розмірів окладів: липень 2015 року - 1  597 грн, серпень 2015 - 1 379 грн, вересень 2015 року - 1 379 грн, жовтень 2015 року - 1  444 грн, листопад 2015 року - 1   444 грн, грудень 2015 року - січень 2016 року - 2     048 грн, лютий 2016 року - серпень 2017 року - 2   083 грн, вересень 2017 року - травень 2020 року - 5 730 грн.
6.          Зазначені оклади були встановлені не відповідно до положень частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів, що підтверджується відповідачем.
7.          Дія окремого положення пункту 26 розділу   VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №   6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26.03.2020. 
8.          Уважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 24.03.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021, у задоволенні позову відмовлено.
10.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірний період заробітна плата позивачу нараховувалася та виплачувалася відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №   505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», якою затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури. Відповідач не був наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
11.          Щодо Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, то суди попередніх інстанцій вказали, що таке на спірні правовідносини не впливає, адже не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. 
12.          Отож, на думку судів попередніх інстанцій, відповідачем не було порушено бездіяльності щодо неналежного розрахунку з позивачем за період з 01.07.2015 по 26.03.2020. 
13.          Крім того, у період з 27.03.2020 по 30.04.2020 діяла нова редакція статті 81 Закону України «Про прокуратуру», яка встановлювала розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур. Водночас оскільки позивач був прокурором саме регіональної прокуратури, то заробітна плата йому відповідно до цієї статті не нараховувалася.
14.          Судами попередніх інстанцій також наголошено, що недоотриманий позивачем розмір заробітної плати, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
15.          До Суду 25.05.2021 надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24.03.2021 і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021.
16.          У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким його позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
17.          Як на підставу для перегляду вказаних судових рішень, скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо сплати матеріальної шкоди завдоної актом, що визнаний неконституційним.
18.          За твердженнями скаржника, внаслідок нездійснення нарахування та виплати заробітної плати за правилами статті 81 Закону України «Про прокуратуру» порушено його право власності.
19.          Скаржник не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що недоотриманий розмір заробітної плати не може вважатись збитками в розумінні статті 22 ЦК України. Скаржник наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій не досліджено та не надано мотивованої оцінки аргументу, наведеного позивачем щодо наявності підстав для задоволення позову. Скаржник пояснює, що спеціального закону, який визначав би порядок відшкодування шкоди, право на яке визначене частиною третьою статті 152 Конституції України, на законодавчому рівні не прийнято, у зв`язку з чим у спірних правовідносинах норми Конституції України повинні застосовуватися як норми прямої дії (з огляду на частину другу статті 8 Конституції України). 
20.          За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській  В.Е., Мартинюк   Н.М.
21.          Ухвалою Суду від 14.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
22.          Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23.          Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
24.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
25.          Згідно зі статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
26.          Відповідно до частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
27.          Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
28.          Частиною третьою статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
29.          Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
30.          Пунктом 2 резолютивної частини Рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
VI. Позиція Верховного Суду
31.          Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33.          Перевіривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Суду зазначає таке.
34.          Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд зобов`язати Донецьку обласну прокуратуру сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1   099 773 грн.
35.          Обґрунтовуючи підставу звернення до суду, позивач констатував, що ним було отримано заробітну плату в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є порушенням права власності.
36.          Позивач уважав належним способом захисту своїх порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України та отримання від Донецької обласної прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 30.04.2020.
37.          Отже, предметом спору, який визначив позивач, є отримання матеріальної шкоди (збитків) у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 01.07.2015 по 30.04.2020.
38.          За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39.          Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
40.          Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 Цивільного кодексу України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
41.          Таким чином, поняття «збитки» включає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
42.          Так, позивач, просив суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
43.          Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
44.          Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій у повній мірі не відповідають.
45.          Так, на переконання Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не ураховано приписів статті 9 КАС України.
46.          Закріплений у частині другій статті 9 КАС України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
47.          За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
48.          Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
49.          Матеріалами справи підтверджено, що позовними вимогами ОСОБА_1 є саме відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на необхідність застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.
50.          Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що судами здебільшого вирішувались питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди, установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, фактично розглянувши питання про перерахунок заробітної плати прокурора, а не питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави.
51.          Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
52.          Подібний правовий висновок викладений в постановах Верховного Суду від 13.04.2023 у справі № 340/870/21, від 21.03.2024 у справі № 420/18759/21 і від 25.07.2024 у справі №  420/7717/21.
53.          З огляду на викладене, суд касаційної інстанції в силу приписів статті 341 КАС України позбавлений можливості надати оцінку доводам, які не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій.
54.          Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2)     суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3)  суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4)  суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
55.          Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних і допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, водночас їхнє установлення впливає на правильність вирішення спору, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
56.          Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові і установити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених ОСОБА_1 підстав, предмету позову та змісту спірних правовідносин.
VII. Судові витрати
57.          З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
58.          Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
59.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
60.          Скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 24 березня 2021 року і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, а справу №     200/12290/20-а направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
61.          Судові витрати не розподіляються.
62.          Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р.   Радишевська
Судді:                                                                                          В.Е.    Мацедонська
                                                                                          Н.М.   Мартинюк