ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 липня 2024 року	Львів	Справа № 260/5099/23 пров. № А/857/10177/24	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                          Ільчишин Н.В., 
суддів                                                             Шевчук С.М., Кухтея Р.В.,
за участю секретаря судового засідання    Ханащак С.І.,
розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року (головуючого судді Скраль Т.В., ухвалене у відкритому судовому засіданні о 15 год. 24 хв. в м. Ужгород повний текст рішення складено 18.03.2024) у справі №260/5099/23 за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради третя особа без самостійних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю «Геєвський цегельний завод» про визнання протиправними та скасування рішення,-
ВСТАНОВИВ:

Керівник Ужгородської окружної прокуратури 20.06.2023 звернувся в суд з позовом до Ужгородської міської ради третя особа без самостійних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю «Геєвський цегельний завод» в якому просить визнати незаконним та скасувати рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №1183 від 28.02.2023 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською».
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року позов задоволено повністю. 
Не погоджуючись із вказаним рішенням Ужгородська міська рада подала апеляційну скаргу, яку обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення допущено порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю. 
У відзиві на апеляційну скаргу Заступник керівника Ужгородської окружної прокуратури заперечує проти її задоволення посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів і просить оскаржуване рішення суду залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим.
Згідно статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
В судовому засіданні апеляційного розгляду справи представник відповідача Гончарук А.Р. в режимі відеоконференції апеляційну скаргу підтримала з підстав зазначених у скарзі, просила рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Представник позивача Мельничук Ю.І. проти апеляційної скарги заперечив, просив скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подана скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів. 
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що 04 червня 2004 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІХ сесії IV скликання № 313 затверджено Генеральний план міста Ужгород (коригування окремих розділів), (т.1, а.с.79).
Відповідно до Генерального плану під позначкою 151 вказана земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га, за функціональним призначенням належить: до території промислових підприємств (ОКП “Закарпатбудматеріали”, цегельний завод), (т.1, а.с.16).
10 листопада 2022 року рішенням Ужгородської міської ради № 986 “Про поновлення та відмову у поновленні дії договорів оренди земельних ділянок” ТОВ “Цегляний завод №1” поновлено термін дії договору оренди земельної ділянки площею 1,4500 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вул. Закарпатській,33 та передано її в оренду строком на 10 років, (копія наявна в матеріалах справи).
28 лютого 2023 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІІ сесії VІІІ скликання №1183 “Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською” затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською, (т.1, а.с. 14).
Зазначеним детальним планом території на вищевказаній земельній ділянці позначка №26 з віднесенням такої до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова), (т.1, а.с.95, т.1).
Відповідно до інформації станом на 30.05.2023 року з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, (т.1 а.с. 80).
07 липня 2023 року Ужгородська окружна прокуратура звернулася з листом № 2899/03-18 до Ужгородської міської ради, в якому, керуючись статтею 131-1 Конституції України, частини 4 статті 23 Закону України “Про прокуратуру”, просить у строк до 10.07.2023 року повідомити про вжиті Управлінням державного архітектурно – будівельного контролю Ужгородської міської ради заходів державного архітектурно – будівельного контролю щодо дотримання Ужгородської міською радою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття на 32 сесії 8 скликання рішення № 1183 від 28.02.2023 року “Про затвердження детального плану територій, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською”.
Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів нерухомого майна за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33 зареєстровано право власності на будівлі за ТОВ “Геєвський Цегляний завод” з 17 березня 2011 року, (т.1 а.с. 88-89).
Вважаючи, що рішення Ужгородської міської ради від 28 лютого 2023 року № 1183 прийняте з перевищенням повноважень та всупереч інтересами держави, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи повністю позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість вимог позивача.
Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частині 1 статті 264 КАС України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина 2 статті 264 КАС України).
Разом з тим, питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.
Так, відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Частина 1 статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Статтею 20 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Відповідно до статті 26 Закону № 280/97-ВР затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
Частиною 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до частини другої статті 71 Закону № 280/97-ВР органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 20.07.2021 у справі        № 480/3093/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 18.12.2021 у справі № 804/3740/18, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі № 320/6514/18. 
Таким чином, “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація “інтересів держави”, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі №         380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18. 
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, у цьому випадку Міська рада, набувають статусу відповідача.
Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України “Про прокуратуру”.
У даній справі прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів або органів місцевого самоврядування, що виконують функції у сфері містобудівної діяльності, обґрунтовуючи своє звернення до суду з цим позовом, посилався на те, що прийняття відповідачем оскаржуваних рішень порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади.
Оцінюючи такі доводи прокурора щодо наявності підстав для представництва інтересів держави, суд дійшов висновку, що законодавством України не визначено органу, який має вживати заходи реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування.
Крім того, суд звертає увагу, що оскільки у позовній заяві оскаржується рішення міської ради, то вказаний орган місцевого самоврядування, за встановлених у справі обставин, виступає у справі в якості відповідача, а прокурор самостійно виступає в якості позивача, відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 25 жовтня 2023 року у справі № 260/8230/21, від 28 травня 2024 року у справі №480/7612/22.
Щодо доводів сторін, які стосується правомірності оскаржуваного рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради за №1183 від 28.02.2023 “Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською”, судом встановлено наступне.
Згідно з частиною 1 статті 16 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” № 3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон № 3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI).
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною другою даної статті передбаченою, що у разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.
Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.
Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
Вказана стаття Закону також передбачає особливий порядок розроблення та ствердження Генерального плану міста.
Так, Генеральний план підлягає експертизі, порядок проведення якої передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011р. № 548.
Відповідно до пунктів 2, 8, 10, 11 Порядку № 548 експертизі підлягають проекти такої містобудівної документації: Генеральної схеми планування території України; схеми планування окремих частин території України; схеми планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів; комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад; генеральних планів міст.
Зміни до зазначеної містобудівної документації підлягають експертизі згідно з цим Порядком.
Для проведення експертизи замовник подає експертній організації заяву, до якої додаються: проект містобудівної документації (зокрема розділи, що можуть розроблятися за окремим завданням у випадках, передбачених законодавством) у формі електронного документа, на який накладені кваліфіковані електронні підписи відповідальних осіб. Надання документів, що мають гриф обмеження доступу, здійснюється з урахуванням особливостей, визначених законодавством; матеріали про результати проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні; матеріали про результати розгляду проекту містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних, водних, лісових ресурсів, дорожнього господарства, охорони культурної спадщини, ядерної та радіаційної безпеки, цивільного захисту (зокрема з питань інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки), природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.
За результатами проведеної експертизи у строки, визначені у пункті 9 цього Порядку, експертна організація надає замовнику експертний висновок в електронній формі, на який накладені кваліфіковані електронні підписи відповідальних осіб: позитивний - у разі відповідності проекту містобудівної документації вимогам законодавства, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, завданню на розроблення містобудівної документації, порядку її розроблення, будівельним нормам, вимогам щодо її складу та змісту; негативний - у разі невідповідності проекту містобудівної документації вимогам законодавства, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, завданню на розроблення містобудівної документації, порядку її розроблення, будівельним нормам, вимогам щодо її складу та змісту.
Надання негативного висновку здійснюється з обґрунтуванням причин та посиланням на відповідні норми законодавства, рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в частині невідповідності проекту містобудівної документації їх положенням чи порушення порядку розроблення містобудівної документації, включаючи процедуру стратегічної екологічної оцінки.
Виправлення помилок і невідповідностей, не пов`язаних із зміною проектних рішень, здійснюється замовником експертизи у робочому порядку під час проведення експертизи в межах строків, визначених пунктом 9 цього Порядку.
Затвердження проектів містобудівної документації, визначеної пунктом 2 цього Порядку, та внесення змін до неї за відсутності позитивного висновку не допускається.
Отже, з наведених норм законодавства вбачається, що Генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється на підставі висновків фахівців в різних галузях життєдіяльності, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахування державних інтересів.
Натомість, згідно з пунктом 3 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Відповідно до частин 1, 4 статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план не підлягає експертизі (частина 9 статті 19 Закону № 3038-VI).
Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності комплексному плану (за наявності), генеральному плану населеного пункту та плану зонування території. Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження детального плану території та Законом України “Про землеустрій” (частина 10 статті 19 Закону № 3038-VI).
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України ( частина 6 статті 19 Закону № 3038-VI).
Відповідно до пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
Таким чином, зазначеними вимогами законодавства передбачено, що детальний план території не може суперечити генеральному плану населеного пункту, а розробляється відповідно до Генерального плану та деталізує і уточнює його положення.
Відповідно до статті 5 Закону № 3038-VI програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.
Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Як вбачається з матеріалів справи, генеральний план міста затверджений з метою визначення стратегії розвитку міста на період з 2004 по 2026 року (т.1, а.с.79).
Зазначений Генеральний план передбачає, що частина земельної ділянки в межах вул. Закарпатської, на якій передбачено іншу громадську забудову (змішана  громадська та житлова забудова), за функціональним призначенням належить до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений рішенням Ужгородської від 28.02.2023 № 1183, передбачає громадську забудову, в тому числі житлову, яка за Генеральним планом належить до територій промислових підприємств.
Вказаний детальний план території фактично змінює положення Генерального плану міста Ужгороді щодо функціонального призначення території промисловості та  на розміщення громадських та  житлових будинків
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що вказаним детальним планом фактично змінено Генеральний план міста, а не уточнено його положення, а тому оскаржуване рішення №1183 Ужгородської міської ради “Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською” прийнято з порушенням вимог частини 6 статті 19 Закону та пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, оскільки детальний план території розроблено без врахування положень діючого Генерального плану.
Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 ДБН Б.1.1-14:2021 “Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні” (затверджені наказом Міністерства розвитку громад та територій України 30 грудня 2021 року № 367) ці норми встановлюють вимоги до складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території.
Норми обов`язкові для органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форм власності та господарювання при розробленні містобудівної документації на місцевому рівні.
Розділ 7 ДБН Б.1.1-14:2021 “Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні” врегульовує склад та зміст детального плану території/планувальних рішень детального плану території ( у складі комплексного плану/генерального плану).
Системний аналіз вказаних правових норм дає підстави дійти висновку про те, генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити, про що вже вище зазначалося судом. 
Верховний Суд у постанові від 21 листопада 2019 року, що ухвалена у справі № 1840/3059/18 зазначив, що “...генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території”.
Аналогічна правова позиція відображена у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року, що ухвалена у справі № 815/3880/14.
Така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.
За своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, є нормативно-правовими актами, що підтверджується висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3101/17 та від 15 травня 2019 року, що ухвалена у справі №363/3786/17, постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року, що ухвалена у справі №809/964/16, від 16 червня 2021 року, що ухвалена у справі №805/2784/17-а, від 01 червня 2021 року, що ухвалена у справі №463/6912/18. За змістом цих висновків аналіз положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
У вказаних правовідносинах Ужгородська міська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.
Судом встановлено, що Генеральний план міста Ужгород (коригування окремих розділів) затверджено 04.06.2004 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІХ сесії IV скликання № 313, (т.1, а.с.79).
Відповідно до інформації Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, (т.1 а.с. 80).
Відповідно до Генерального плану під позначкою 151 вказана земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га, за функціональним призначенням належить: до території промислових підприємств (ОКП “Закарпатбудматеріали”, цегельний завод), (т.1, а.с.16).
Разом з тим, 28 лютого 2023 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІІ сесії VІІІ скликання №1183 “Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською” затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською, (т.1, а.с. 14).
Зазначеним детальним планом території (проектний план, план червоних ліній) на вищевказаній земельній ділянці позначка №26, яка віднесена така до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова), (т.1, а.с.95), що встановлює інше функціональне призначення території.
Таким чином, як вбачається із матеріалів справи, затверджений оскаржуваним рішенням №1183 детальний план території, не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Ужгород, затвердженому рішенням Ужгородської міської ради від 04.06.2004р. № 313.
Суд погоджується із доводами позивача про те, що проектування громадських забудов та житлових будинків замість розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості не може вважатися уточненням генерального плану населеного пункту чи плану зонування.
Приймаючи оскаржуване рішення Ужгородська міська ради також порушила вимоги статті 5 Закону № 3038-VI, оскільки не врахувала вимоги містобудівної документації - Генерального плану міста Ужгорода.
Крім того, при затвердженні детального плану території відповідачем допущено порушення земельного та містобудівного законодавства.
Так, відповідно до вимог статті 16 Закону № 3038-VI містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.
За даними Державного земельного кадастру частина спірної земельної ділянки відноситься до земель промисловості.
Водночас, за детальним планом території спірна територія належить до земель житлової та громадської забудови.
Положеннями Земельного кодексу України (глава 4 розділ 2) (далі - ЗК України) визначено категорії і цільове призначення земель.
Згідно зі статтею 66 ЗК України до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.
Статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм (статті 39 ЗК України.
Статтею 20 ЗК України передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельних ділянок (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об`єктах природно-заповідного фонду, та земельних ділянок лісогосподарського призначення), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, який здійснює розпорядження відповідною земельною ділянкою.
За приписами частини 6 цієї норми зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує: розроблення документації із землеустрою (крім випадків формування земельної ділянки із земель державної та комунальної власності, не сформованих у земельні ділянки); прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування (крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи).
Відповідно до пункту “а” частини 1 статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам
З огляду на викладене, спірне рішення прийнято всупереч вказаним вимогам законодавства, оскільки детальним планом території передбачено будівництво будинків на землях промисловості. При цьому, відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової та громадської забудови не приймалося, а розміщення громадських чи житлових будинків на вказаній земельній ділянці суперечить Генеральному плану міста, що спростовує доводи апелянта.
Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Стаття 73 КАС України передбачає, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із положеннями статті 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень статті 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Згідно із частиною 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Підсумовуючи вищенаведене, виходячи з системного аналізу норм законодавства та обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Ужгородської міської ради №1183 від 28.02.2023 про затвердження вказаного детального плану території, яким передбачено таке будівництво є незаконним, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі, а доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається. 
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. 
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006). Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника. 
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не стягуються.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради – залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року у справі №260/5099/23 – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

                  Головуючий суддя                                        Н.В. Ільчишин

                  Судді                                                              С.М. Шевчук

                                                                                          Р.В. Кухтей

Повний текст постанови складено і підписано 22.07.2024