ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2024 року	Львів	Справа № 140/35391/23 пров. № А/857/5580/24	

 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                       Носа С. П., 
суддів –                                                            Гуляка В.В., Коваля Р. Й.;

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року у справі № 140/35391/23 (головуюча суддя Смокович В.І., м. Луцьк) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,- 

                                                            ВСТАНОВИВ:

07 грудня 2023 року Волинським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області про визнання протиправною бездіяльність щодо не нарахування та невиплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі визначеному ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»; зобов`язання провести з 07.06.2023 нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі визначеному ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що позивач має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером та проживає в населеному пункті Волинської області, який відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення. Враховуючи рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 №6-р/2018, позивач має право на щомісячне отримання встановленого статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат. Проте, відповідач виплату підвищення до пенсії не здійснює, чим допускає протиправну бездіяльність. 
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року у позові відмовлено повністю. 
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що надане позивачем посвідчення є документом, що надавало право користуватися пільгами та компенсаціями, встановленими    Законом №796-ХІІ    для громадян, віднесеним до категорії 4, а отже на позивача не поширюються пільги і компенсації, установлені    статтею 39 Закону №796-ХІІ.
Не погодившись з прийнятим рішенням, позивачем - ОСОБА_1 , подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою позов задовольнити повністю.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано ті самі доводи, що і в обгрунтування позовних вимог.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено у справі незначної складності, суд апеляційної інстанції в порядку ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а оскаржуване рішення змінити з таких підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Встановлено, що ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_1 має статус особи, яка постійно проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю (категорія 4), що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , перебуває на обліку в органах ПФУ як одержувач пенсії за віком відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». За матеріалами пенсійної справи, у трудових відносинах не перебуває.
Згідно витягу з реєстру Маневицької територіальної громади позивач проживає в с. Хряськ Камінь-Каширського району Волинської області з 21.11.2023, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.07.1991 №106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції частково погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.
Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я визначає   Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-ХІІ (далі - Закон №796-ХІІ), який створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Стаття 39 Закону №796-ХІІ (у редакції, чинній до 01.01.2015) передбачала: громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим КМУ.
28.12.2014 було прийнято   Закон України №76-VIII   «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України»   (далі - Закон №76-VIII), який набрав чинності 01.01.2015, п.п.7 п.4 розділу І якого було внесено зміни до   Закону №796   шляхом виключення статей 31, 37, 39, 45.
01.01.2016 набрав чинності Закон України   «Про внесення зміни до Закону України   «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»   №987-VIII від 04.02.2016 (далі - №987-VIII), яким у   Законі №796   статтю 39 викладено такого змісту: «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2018 від 17.07.2018   визнано такими, що не відповідають   Конституції України   (є неконституційними) п.п.7 п.4   розділу І Закону №76. Вирішено, що положення п.п.7 п.4   розділу І Закону №76   визнані неконституційними та втрачають чинність з дня   ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Конституційний Суд України у рішенні №6-р/2018 від 17.07.2018 вказав, що обмеження чи скасування   Законом №76   пільг, компенсацій і гарантій, установлених   Законом №796, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених   статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи   статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Отже,   Закон №796-ХІІ   у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених   Законом №796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої   статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
При цьому, у рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53, 60 Закону №796 (у редакціях, чинних до внесення змін   Законом №76), проте застережень щодо порядку застосування ст.39   Закону №796   вказане рішення не містить.
Конституційний Суд України у рішенні №1-зп від 13.05.1997 висловив позицію, згідно з якою, закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.
Колегія суддів зазначає, що з 17.07.2018 відновила дію редакція ст.39 Закону №796-ХІІ, яка була чинною до 01.01.2015. Ця редакція статті за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону №987 та відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено з включенням статті 39 Законом №987.
Стаття 39 (у редакції - Закону №987) врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження. Однак редакція статті 39, яка була чинна до 01.01.2015, врегульовувала питання здійснення доплат таким категоріям громадян: 1) особам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного (обов`язкового) відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю); 2) непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях; 3) студентам, які там навчаються; 4) пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення; 5) громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів.
Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта, зокрема статті 39 Закону №796, до внесення змін Законом №76, спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01.01.2016 статті 39 Закону №796 (у редакції Закону №987). І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та ст.6 КАС України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.
Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії   Конституції України, її верховенство як   Основного Закону   держави на всій території України.
Таким чином, з моменту   ухвалення Конституційним Судом України рішення № 6-р/2018 від 17.07.2018   відновлено право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі ст.39   Закону №796.
Вказане узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 18.03.2020 по зразковій справі №240/4937/18.
З матеріалів справи видно, що позивачка є непрацюючим пенсіонером і проживає в населеному пункті, який віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, а отже має право на підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39   Закону №796.
При цьому, положення ст.39 Закону №796 не ставлять у залежність право особи на підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, з наявністю/відсутністю посвідчення, що підтверджує віднесення останньої до осіб, постраждалих від Чорнобильської катастрофи.
Системний аналіз положень Закону №796 дає підстави для висновку, що цей закон спрямований на регулювання правового становища широкого кола громадян, не всі з яких мають право на отримання посвідчення встановленого зразка. Право на отримання підвищення до пенсії гарантується (1) непрацюючим (2) пенсіонерам, які (3) проживають на територіях радіоактивного забруднення.
У даному контексті також слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18.03.2020 по зразковій справі №240/4937/18 визначила обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права, а саме: а) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; б) позивач є непрацюючим пенсіонером; в) відповідачем є відповідне управління ПФУ; г) предметом спору є нарахування та виплата з 17.07.2018 підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону №796, у редакції, чинній до 01.01.2015.
Зазначені обставини встановлені колегією суддів та підтверджуються матеріалами справи.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 2 ст. 2 КАС України захисту в судовому порядку підлягає право позивача яке є фактично порушене суб`єктом владних повноважень.
Натомість, з матеріалів справи слідує, що позивачка не зверталася до Головного управління Пенсійного фонду України в області з відповідною заявою про проведення їй виплати підвищення до пенсії, передбаченого ст.39 Закону України №796 та підтверджуючими документами з приводу реєстрації місця фактичного проживання у населеному пункті віднесеному до зони гарантованого добровільного відселення.
За приведених обставин, доводи позивачки з приводу протиправної бездіяльності Головного управління Пенсійного фонду України в області щодо не нарахування та невиплати позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення згідно статті 39 Закону України № 796 є безпідставними, позаяк позивачка не вчинила жодних дій щодо повідомлення Головного управління Пенсійного фонду України в області з наданням відповідних доказів про проживання на території гарантованого добровільного відселення та наявності у неї підстав для застосування ст. 39 Закону України № 796. 
Отож, у зв`язку з відсутністю належного повідомлення позивачем Головного управління Пенсійного фонду України в області про місце проживання та наявності підстав для застосування ст. 39   Закону України № 796, відповідачем не розглядалось в установленому порядку (з прийняттям відповідного рішення) питання щодо виплати позивачу підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території гарантованого добровільного відселення.
При цьому колегія суддів зазначає, що суд не вправі перебирати на себе повноваження та функції органів пенсійного фонду та замість них вирішувати питання віднесені до їх компетенції, адже до повноважень суду належить вирішення спорів щодо надання правової оцінки діям, рішенням та бездіяльності відповідача, як суб`єкта владних повноважень, за умови, що такі мали місце.
Натомість, у даній справі позивач оминаючи уповноважений орган, яким є відповідач, намагається вирішити питання щодо призначення їй підвищення до пенсії виключно через суд, що з огляду на приведені фактичні обставини справи є неприпустимим.
Отож, заявлена вимога позивача про зобов`язання Головного управління Пенсійного фонду України в області здійснити нарахування та виплату позивачу підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-ХІІ є передчасною та такою що заявлена без відповідного звернення до відповідача.
Як наслідок, колегія суддів приходить до висновку, що у задоволенні такої вимоги слід відмовити, з підстав її передчасності.
Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку, що оскаржуване рішення суду в частині приведених мотивів не відповідає дійсним обставинам справи та нормам матеріального права, а відтак апеляційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення суду змінити в частині приведених мотивів на підставі яких у задоволенні позову відмовлено.
Згідно ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 241, 250, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                     ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року у справі № 140/35391/23 - змінити у частині мотивів, які слугували підставою для відмови ОСОБА_1 у задоволенні позову про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, урахувавши мотиви приведені у даній постанові.
У решті рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	В. В. Гуляк 	
 	 	Р. Й. Коваль