ОКРЕМА УХВАЛА

18 вересня 2024 року 
м. Київ
справа №160/8792/20
адміністративне провадження №К/990/34282/24

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного Берназюка Я.О., перевіривши касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року
у справі №160/8792/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Міжнародне ділове співробітництво"
до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, правонаступником якого є Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці,
про визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень та постанови про накладення штрафу,

УСТАНОВИВ:

У серпні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Міжнародне ділове співробітництво" звернулося до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, правонаступником якого є Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень від 18 грудня 2019 року №ДН4181/1858/АВ/П Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області;

- визнати протиправною та скасувати постанову про накладання штрафу уповноваженими посадовими особами №ДН225/1858/АВ/МГ-ФС/52 від 11 березня 2020 року Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року відмовлено у задоволенні позову.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року і ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.

Постановою Верховного Суду від 29 листопада 2023 року скасовано постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року і ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано (в частині) постанову про накладання штрафу уповноваженими посадовими особами №ДН225/1858/АВ/МГ-ФС/52 від 11 березня 2020 року Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області у розмірі 227804,00 грн.

У задоволенні іншої частини позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці 28 серпня 2024 року звернулося з касаційною скаргою та заявою про поновлення строку до Верховного Суду.

Під час вирішення питання про відповідність касаційної скарги вимогам статті 328 КАС України Судом встановлено наступне.

16 липня 2024 року Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці вперше звернулося з касаційною скаргою на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року до Верховного Суду. Вирішуючи питання про відкриття касаційного провадження Судом встановлено, що касаційна скарга не відповідає імперативним приписам частини четвертої статті 328 КАС України та ухвалою від 31 липня 2024 року відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України була повернута скаржнику.

Водночас повертаючи касаційну скаргу, Судом наголошено, що повернення касаційної скарги і надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), оскільки забезпечує практичну можливість реалізації права особи на доступ до суду у формі касаційного оскарження судового рішення.

Електронна копія ухвали Верховного Суду від 31 липня 2024 року надійшла в електронний кабінет Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці через підсистему "Електронний суд" 31 липня 2024 року о 21:00 та відповідно до процесуального закону вважається належним чином врученою 01 серпня 2024 року.

28 серпня 2024 року (відповідно до відтиску штемпеля на конверті, в якому касаційна скарга надійшла до Суду) представником Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці вдруге забезпечено касаційне оскарження постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року у справі №160/8792/20.

Вирішуючи питання про відповідність касаційної скарги вимогам частини четвертої статті 328 КАС України було встановлено, що скарга відповідача таким вимогам не відповідає, за своїм змістом є аналогічною до редакції попередньої касаційної скарги та подана лише через 27 днів з моменту надходження копії ухвали до електронного кабінету Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці підсистеми "Електронний суд".

Встановлені Судом недоліки свідчать про формальний підхід до оформлення касаційної скарги та зловживання процесуальними правами, а також вказує на наявність ознак відсутності процесуальної зацікавленості у касаційному оскарженні судового рішення, що в цілому призводить до затягування судового процесу.

З урахуванням змін до КАС України, внесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, які набрали чинності 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2024 року касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці вдруге повернуто особі, яка її подала, як таку, що не містила підстав касаційного оскарження.

Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи зобов`язані сприяти своєчасному, всебічному, повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.

Згідно з частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається.

При цьому Верховний Суд вказує на особливості втілення принципу неприпустимості зловживання процесуальним правами в адміністративному судочинстві. Так, згідно з частиною четвертою статті 45 КАС України суд зобов`язаний вживати заходів щодо запобігання зловживанню процесуальними правами. У випадку зловживання учасником судового процесу його процесуальними правами суд застосовує до нього заходи, визначені цим Кодексом.

У цьому контексті слід згадати Рекомендацію R(84)5 Комітету міністрів державам-членам щодо принципів цивільного судочинства, спрямованих на вдосконалення судової системи від 28 лютого 1984 року та Рекомендацію R(95)5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та поліпшення функціонування систем і процедур оскарження у цивільних або комерційних справах від 07 лютого 1995 року.

Зокрема, у Рекомендації R(84)5 констатується, що деякі норми судочинства, прийняті державами-членами, можуть стати перешкодою ефективного здійснення правосуддя, оскільки ними можуть іноді зловживати або маніпулювати для затягування судового розгляду; потрібно забезпечити доступ сторін до спрощених і більш швидких форм судочинства та захистити їх від зловживань або затримок, зокрема, наділивши суд повноваженнями вести судочинство більш ефективно. У зазначеному документі визначено такі принципи судочинства, спрямовані на вдосконалення судової системи: 1) судочинство зазвичай має складатися не більше ніж із двох судових засідань; суд повинен уживати заходів щодо того, щоб усі дії, необхідні для проведення другого засідання, застосовувалися своєчасно, не допускаючи затримки; 2) стосовно будь-якої сторони повинні застосовуватися санкції, якщо вона, отримавши судове повідомлення, не вчинить процесуальних дій у строки, встановлені законом або судом; 3) коли сторона подає явно необґрунтований позов, суд повинен мати повноваження приймати рішення у справі на основі спрощеної процедури і, якщо це необхідно, накладати на цю сторону штраф або виносити рішення про відшкодування збитків іншій стороні; 4) коли сторона під час судового розгляду поводиться недобросовісно та явно порушує процедуру з очевидною метою затягнути розгляд справи, суд повинен мати повноваження або негайно прийняти рішення по суті, або застосувати такі санкції, як, наприклад, накласти штраф, зобов`язати відшкодувати збитки або позбавити права на процесуальні дії; в особливих випадках суд повинен стягувати з адвоката судові витрати.

У статті 4 Рекомендації R(95)5 визначено заходи щодо запобігання будь-яким зловживанням системою оскарження. Зокрема зазначається, що для запобігання будь-яким зловживанням системою або процедурою оскарження державам слід передбачити можливість прийняття деяких або всіх таких заходів: вимагати від осіб, які подають скаргу на ранньому етапі, зазначення розумних підстав для своїх скарг; дозволити суду другої інстанції відхиляти відповідно до спрощеної процедури (наприклад, без інформування про це іншої сторони) будь-які скарги, що видаються йому явно необґрунтованими, нерозумними або поданими з наміром дошкулити; у цих випадках суд також може впливати на особу за допомогою таких санкцій, як накладення штрафу; коли вимушені затримки виникають із вини однієї зі сторін, вимагати від цієї сторони покриття додаткових витрат, зумовлених затримкою.

Верховний Суд наголошує на тому, що загалом зловживання процесуальними правами в судовому процесі підриває не лише засади здійснення правосуддя, але і шкодить міжнародному іміджу України як правової держави. 

У рішеннях ЄСПЛ уже сформувалася стала практика щодо порядку здійснення принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами в судовому процесі. Зокрема, у деяких рішеннях ЄСПЛ указує на пряме застосування статті 17 Конвенції у таких випадках: якщо заявник, по суті, прагне використати основне положення Конвенції як основу для права здійснювати будь-яку дію або будь-яку діяльність, спрямовану на знищення будь-яких прав і свобод, закріплених у Конвенції, Суд застосовує статтю 17 і відхиляє подану скаргу як несумісну ratione materiae з положеннями Конвенції відповідно до пунктів 3 і 4 статті 35; Суд може застосувати статтю 17 за власною ініціативою та оголосити заяву неприйнятною de plano (рішення у справах "Norwood v. the United Kingdom", заява №23131/03 [54]; "Belkacem v. Belgique", заява №34367/14, пункти  33-36 [55]; "Witzsch v. Germany" (№ 2), заява №7485/03 [56]; "Roj TV A/S v. Denmark", заява №24683/14, пункт 30).

З огляду на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку, що у разі виявлення зловживання процесуальними правами суд зобов`язаний ужити заходів, спрямованих на попередження та/або протидію такому зловживанню, що зумовлено необхідністю: а) захисту процесуальних прав інших сторін, зокрема, щодо розгляду та вирішення справ у «розумні строки»; б) гарантувати дотримання всіма учасниками справи обов`язку виявляти повагу до суду та до інших учасників судового процесу; в) захисту довіри до суду, професійності та авторитету суддів; г) своєчасного, всебічного, повного та об`єктивного встановлення всіх обставин справи, вирішення справи, а також винесення рішення за умови правильного застосування норм матеріального права, дотримання норм процесуального права; ґ) гарантувати виконання учасниками судового процесу всіх процесуальних обов`язків, визначених законом або судом, водночас учасники справи також повинні мати активну позицію щодо інформування суду про виявлені випадки зловживання процесуальними правами іншими учасниками з викладенням відповідних доводів і наданням доказів.

Зокрема, відповідно до пункту 1 частини другої статті 45 КАС України до проявів зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві належить подання скарги на судове рішення, яке не підлягає оскарженню, подання клопотання для вирішення питання, яке вже вирішено судом, заявлено безпідставного відводу або вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на безпідставне затягування чи перешкоджання розгляду справи.

У частині другій статті 45 КАС України наведений перелік дій, що можуть бути визнані судом зловживанням процесуальними правами, який, однак, не є вичерпним, оскільки суд може визнати таким зловживанням також інші дії, які мають відповідну спрямованість і характер. При цьому вирішення питання про наявність чи відсутність факту зловживання віднесено на розсуд суду, що розглядає справу.

Верховний Суд враховує, що суспільна небезпека зловживання процесуальними правами в адміністративному судочинстві полягає у тому, що дії (бездіяльність), які становлять зміст такого зловживання правом, спричиняють настання негативних наслідків, що можуть проявлятися для учасників справи у недосягненні судом завдань адміністративного судочинства, визначених у частині першій статті 2 КАС України, та для суду та усієї судової системи - у зниженні рівня довіри до судової гілки влади, у поставленні під сумнів професійності та авторитету суддів. Крім того, зловживання процесуальними правами у формі подання безпідставних апеляційних та касаційних скарг має безпосередній вплив на збільшення бюджетних витрат на судову систему.

Варто наголосити, що основне призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед, у межах касаційного провадження конкретної справи сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами певної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права і таким чином, спрямувати судову практику в єдине та узгоджене правозастосування (вказати напрям, у якому у майбутньому слід здійснювати вибір та застосування правової норми).

Разом з тим Південно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці недобросовісно реалізуються свої процесуальні обов`язки щодо дотримання порядку та строків вчинення процесуальних дій, які передбачені процесуальним законом, що призвело до безпідставного затягування розгляду справи та у подальшому може призвести до пропуску процесуального строку та відмови у відкритті касаційного провадження.

Крім того, неодноразове та/або безпідставне оскарження суб`єктом владних повноважень постанови суду апеляційної інстанції, ухваленої частково на користь суб`єкта приватного права (позивача), після набрання цим рішенням законної сили, ставить під сумнів для такої особи дієвість в Україні таких складових верховенства права як обов`язковість виконання судового рішення, а також принципи правової визначеності та легітимних очікувань.

Згідно зі статтею 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.

Частинами першою, четвертою та п`ятою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд установлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.

Вирішення питання щодо наявності правових підстав для постановлення окремої ухвали здійснюється виключно з ініціативи суду, хоч повідомлена сторонами інформація (заявлене клопотання або заява) може бути прийнята до уваги.

Аналогічний висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21.

Аналіз положень статті 249 КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені судом саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом суду.

Цей висновок також узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 07 лютого 2019 року у справі №800/500/16 та ухвалі від 18 березня 2019 року у справі №200/4900/17.

Також варто звернути увагу на те, що Південно-Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці є територіальним органом Державної служби України з питань праці та підконтрольне цій Службі.

Відповідно до Положення "Про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, Держпраці з метою організації своєї діяльності, зокрема: забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті Держпраці, її територіальних органах (підпункт 1 пункту 5) організовує ведення діловодства та архівне зберігання документів в апараті Держпраці відповідно до встановлених правил (підпункт 5 пункту 5); контролює та координує діяльність територіальних органів Держпраці, надає їм методичну та практичну допомогу в організації роботи, перевіряє її виконання (підпункт 6 пункту 5).

Таким чином, оскільки виявлені судом порушення (зловживання процесуальними правами) під час оскарження у касаційному порядку постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року є непоодинокими, в такому випадку Суд вважає за необхідне постановити окрему ухвалу та направити її на адресу Державної служби України з питань праці для вжиття відповідних заходів реагування для усунення причин та умов, що сприяли встановленим порушенням.

Аналогічний підхід щодо застосування статті 249 КАС України у разі зловживання процесуальними правами суб`єктом владних повноважень застосований, зокрема, в окремих ухвалах від 23 вересня 2020 року у справі №809/295/17, від 13 вересня 2022 року у справі №320/1167/21 та від 23 червня 2023 року у справі №440/7433/21, від 04 липня 2023 року у справі №620/4707/22, від 23 жовтня 2023 року у справі №280/6435/22, від 23 жовтня 2023 року у справі №480/3867/22, від 27 березня 2024 року у справі №380/1105/23.

Керуючись статями 3, 243, 249, 358 КАС України, Суд, -

УХВАЛИВ:

1. Довести до відома Державної служби України з питань праці про встановлені факти зловживання процесуальними правами Південно-Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці, а також про необхідність вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим порушенням.

2. Про вжиті заходи повідомити Верховний Суд не пізніше одного місяця з моменту отримання окремої ухвали.

3. Окрема ухвала Верховного Суду є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                Я.О. Берназюк