ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 вересня 2024 року 
м. Київ

справа №440/3038/24
адміністративне провадження № К/990/26482/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Коваленко Н.В.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №440/3038/24
за позовом Фізичної особи-підприємця (далі-ФОП) ОСОБА_1 до Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 (постановлена у складі: головуючого-судді Чеснокової А.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2024 (прийняту у складі: головуючого судді Спаскіна О.А., суддів: Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.),
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2024 року ФОП ОСОБА_1 (далі також-позивачка, ФОП      ОСОБА_1 ) звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі також- відповідач, Держпраці), в якому позивачка просила:
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 4-ДПС від 17.01.2024.
15.03.2024 ФОП ОСОБА_1 звернулась до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення стягнення на підставі постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 4-ДПС від 17.01.2024.
Заява про вжиття заходів забезпечення позову аргументована позивачкою тим, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити поновлення її порушених прав у разі вирішення спору на користь ФОП ОСОБА_1 .
На підтвердження наведених доводів заяви позивачка надала до суду копію постанови державного виконавця Кременчуцького ВДВС у Кременчуцькому районі Полтавської області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 08.03.2024 про відкриття виконавчого провадження № НОМЕР_1 з примусового виконання постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 4-ДПС від 17.01.2024. Також повідомила, що в межах зазначеного виконавчого провадження на кошти ФОП      ОСОБА_1 , які знаходяться на її рахунках, накладено арешт.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.2024, яка залишена без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2024, заяву про забезпечення позову задоволено. Забезпечено адміністративний позов шляхом зупинення стягнення на підставі постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 4-ДПС від 17.01.2024 до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 440/3038/24 (виконавче провадження № НОМЕР_1).
Задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що державним виконавцем розпочато примусове виконання спірної вимоги, через що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити поновлення порушених прав позивачки у разі вирішення спору на її користь.
Процесуальні дії у справі та короткий зміст вимог касаційної скарги
08.07.2024 до Верховного Суду через систему "Електронний суд" надійшла касаційна скарга Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці, в якій заявник просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2024, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити.
Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на неврахування висновків, викладених, у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 01.06.2022 у справі № 380/4273/21. 
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.07.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 23.07.2024 касаційну скаргу залишено без руху, встановлено строк на усунення недоліків шляхом надання доказів надсилання копій касаційної скарги іншим учасникам справи.
Розпорядженням в.о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.08.2024 №917/0/78-24, у зв`язку з відпусткою судді Бучик А.Ю., з метою дотримання строків розгляду справ, за допомогою автоматизованої системи документообігу суду здійснено заміну судді Бучик А.Ю. у цій справі.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.08.2024 визначено склад колегії суддів: Тацій Л.В. (суддя-доповідач), Коваленко Н.В., Стеценко С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 22.08.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційних скарг, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
-невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
-очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:
-зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
-забороною відповідачу вчиняти певні дії;
-забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
-зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно з частиною другою статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (п. 5 ч. 3 ст. 151 КАС України).
При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно з Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, та майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
У постанові від 22.12.2022 у справі №640/31815/21 Верховний Суд виснував:
"30. Колегія суддів зазначає, що судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов`язковим для виконання до його апеляційного перегляду.
31. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
32. При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними".
Звертаючись до суду із заявою про забезпечення позову, позивачка обґрунтувала необхідність застосування таких заходів тим, що примусове стягнення штрафу в порядку виконавчого провадження може призвести до завдання значної шкоди її інтересам та негативних наслідків у вигляді звернення стягнення на кошти, майно тощо, накладення заборони розпоряджатися та/або користуватися майном, яке належить їй на праві власності. При цьому, без вжиття заходів забезпечення позову усунути негативні наслідки буде неможливо або для цього необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Верховний Суд вважає за необхідне відзначити таке.
У цій справі постанова про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 17.01.2024 № 4-ДПС прийнята на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України.
Оскаржувана постанова є самостійним виконавчим документом і може бути пред`явлена до виконання органам державної виконавчої служби в будь-який час в порядку встановленому Законом України «Про виконавче провадження».
Пунктом 1 частини першої статті 26 Закону України "Про виконавче провадження" передбачено, що за заявою стягувача про примусове виконання рішення виконавець розпочинає примусове виконання рішення на підставі виконавчого документа, зазначеного у статті 3 цього Закону.
Пунктом 6 частини першої статті 3 Закону України "Про виконавче провадження" встановлено, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню рішення на підставі таких виконавчих документів постанов органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 затверджено Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення (за текстом - Порядок № 509).
У пункті 9 Порядку №509 передбачено, що штраф сплачується протягом одного місяця з дня прийняття постанови про його накладення, про що суб`єкт господарювання або роботодавець повідомляють уповноваженій посадовій особі, яка склала постанову про накладення штрафу.
Відповідно до абзацу 4 пункту 11 Порядку №509 не сплачені у добровільному порядку штрафи стягуються органами державної виконавчої служби (щодо штрафів, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України).
Отже, Порядок №509 встановлює місячний строк на добровільне виконання рішення органу Держпраці та сплату штрафу, у разі несплати штрафу він підлягає стягненню органами державної виконавчої служби.
Згідно з статтею 10 Закону України «Про виконавче провадження», заходами примусового виконання рішень є:
1) звернення стягнення на кошти, цінні папери, інше майно (майнові права), корпоративні права, майнові права інтелектуальної власності, об`єкти інтелектуальної, творчої діяльності, інше майно (майнові права) боржника, у тому числі якщо вони перебувають в інших осіб або належать боржникові від інших осіб, або боржник володіє ними спільно з іншими особами;
2) звернення стягнення на заробітну плату, пенсію, стипендію та інший дохід боржника;
3) вилучення в боржника і передача стягувачу предметів, зазначених у рішенні;
4) заборона боржнику розпоряджатися та/або користуватися майном, яке належить йому на праві власності, у тому числі коштами, або встановлення боржнику обов`язку користуватися таким майном на умовах, визначених виконавцем;
5) інші заходи примусового характеру, передбачені цим Законом.
Частиною першою статті 12 Закону України «Про виконавче провадження» передбачено, що виконавчі документи можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох років, крім посвідчень комісій по трудових спорах та виконавчих документів, за якими стягувачем є держава або державний орган, які можуть бути пред`явлені до примусового виконання протягом трьох місяців.
Підстави для зупинення вчинення виконавчих дій передбачені статтею 34 Закону України «Про виконавче провадження». У вказаній статті не передбачено можливість зупинити вчинення виконавчих дій у разі оскарження в судовому порядку постанов органів Держпраці про накладення штрафів.
У Законі України «Про виконавче провадження» взагалі відсутні норми, які б передбачали можливість зупинення вчинення виконавчих дій чи зупинення виконавчого провадження у випадку оскарження в судовому порядку, зокрема, постанов органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, рішень інших державних органів, які законом визнані виконавчими документами.
За приписами частини четвертої статті 150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Зупинення вчинення виконавчих дій не є тотожним забезпеченню позову судом шляхом зупинення дії постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення до набрання законної сили рішенням суду у відповідній справі.
При розгляді спорів про оскарження постанов органів Держпраці про накладення штрафів, передбачених частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України може бути виправданим забезпечення позову за певних умов.
Так, у постанові Верховного Суду від 20.08.2019 у справі № 200/3887/19-а не підтримано висновок судів про забезпечення позову, з тих мотивів, що державний виконавець, здійснюючи примусове виконання відповідного виконавчого документа, уповноважений накладати арешт на кошти та/або майно боржника лише у межах суми стягнення. Решта ж коштів та інших матеріальних активів залишається у вільному розпорядженні боржника, який за їх рахунок може безперешкодно провадити свою господарську діяльність, забезпечувати виконання своїх договірних та інших зобов`язань, виплачувати заробітну плату тощо.
Колегія суддів застосувала підхід, за якого при вирішенні подібних заяв необхідним є надання відомостей щодо поточних фінансових показників суб`єкта господарювання, обсягу оборотних коштів (активів), розміру грошових коштів, розміщених, в тому числі на банківських рахунках, інформацію про наявність або відсутність інших активів тощо. В контексті цього, суди повинні перевіряти, чи володів заявник фінансовими можливостями, з урахуванням сум штрафів, визначених у спірних постановах, достатніми для нормального функціонування Товариства і здійснення ним господарської діяльності.
У постанові від 01.06.2022 у справі №380/4273/21 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду виснувала:
"42. Забезпечення позову полягає у вжитті заходів, за допомогою яких у подальшому гарантується виконання судового рішення або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. Заходи щодо забезпечення позову обов`язково повинні застосовуватися відповідно до їх мети, з урахуванням безпосереднього зв`язку між предметом позову та заявою про забезпечення позову.
43. Інститут забезпечення позову направлений на захист прав та інтересів позивача від негативних наслідків рішення суб`єкта владних повноважень, яке оспорюється позивачем.
44. Слід зазначити, що під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.
45. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
46. Сам собою факт прийняття відповідачем рішень, які стосуються прав та інтересів позивача та обмежують його діяльність, не може автоматично свідчити про те, що такі рішення є очевидно протиправними і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
…
48. Також мають досліджуватися достатньо обґрунтовані припущення, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду; чи не призведе невжиття заявленого заходу забезпечення позову до порушення вимоги щодо справедливого та ефективного захисту порушених прав, зокрема, чи зможе позивач їх захистити в межах одного цього судового провадження за його позовом без нових звернень до суду.
49. Достатньо обґрунтованим для забезпечення позову є підтверджена доказами наявність фактичних обставин, з якими пов`язується застосування певного виду забезпечення позову.
50. Вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд в ухвалі про забезпечення позову повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. Також суд має вказати, у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
51. З системного аналізу наведених процесуальних норм слідує, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною 2 статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якої можливо запобігти".
Суд вважає зазначений висновок застосовним до цієї справи, правовідносини у якій є подібними правовідносинам, що були предметом розгляду у справі №380/4273/21.
Як слідує з матеріалів справи, ФОП ОСОБА_1 до заяви про забезпечення позову не було додано документів на підтвердження її майнового стану.
Забезпечуючи позов, суди не обґрунтували того, що невжиття таких заходів, як зупинення стягнення на підставі оскаржуваного позивачем рішення, зумовить настання негативних і незворотних наслідків для позивачки. Можливість настання негативних наслідків не підтверджена оцінкою судами будь-яких доказів. Так само суди не зазначили з посиланням на докази про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити ефективність захисту й унеможливити поновлення порушених прав позивачки з урахуванням постанови про арешт коштів боржника, відповідно до якої накладено арешт на грошові кошти ФОП      ОСОБА_1 виключно в межах суми звернення стягнення з урахуванням виконавчого збору/основної винагороди приватного виконавця, витрат виконавчого провадження, штрафів, яка становить 74000 грн.
В обсязі встановлених в цій справі фактичних обставин та з урахуванням положень частини 2 статті 150 та частини другої статті 151 КАС України, Верховний Суд визнає висновок судів попередніх інстанцій про забезпечення позову помилковим.
Доводи відповідача у касаційній скарзі, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду справи, у зв`язку з чим судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Верховний Суд приходить до висновку, що ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2024 слід скасувати, відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову, а касаційну скаргу задовольнити.
На підставі викладеного, керуючись статті 242, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Північно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці - задовольнити.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2024 у справі № 440/3038/24- скасувати.
Відмовити у задоволенні заяви Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі №     440/3038/24.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий                                                                                          Л.В. Тацій
Судді                                                                                                    Н.В. Коваленко
                                                                                                    С.Г. Стеценко