ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/36721/23                                                            Суддя (судді) першої інстанції: Балаклицький А. І.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  12 вересня 2024 року                                                                                   м. Київ
          
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача                              Аліменка В.О.,
суддів                                                  Бєлової Л.В., Костюк Л.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2024 р. у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "Черкаське Хімволокно" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг  про визнання протиправними та скасування постанови та розпорядження,-

В С Т А Н О В И Л А:
Приватне акціонерне товариство "Черкаське Хімволокно" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило суд:
- визнати протиправним та скасувати постанову від 25.04.2023 №735 "Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське Хімволокно" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та розпорядження від 25.04.2023 №111-р "Про усунення порушень ПрАТ "Черкаське Хімволокно" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані постанова та розпорядження прийняті з порушенням вимог законодавства та без урахування всіх обставин, що деякі порушення були усунуті, а тому вони є протиправними та підлягають скасуванню.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1 розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 111-р «Про усунення порушень ПРАТ «Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулась з апеляційними скаргами.
Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти в цій частині нове рішення, яким відмовити ПрАТ «Черкаське хімволокно» у задоволені позову в повному обсязі.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційну скаргу подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційних скарг за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.
В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційних скарг, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2023 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 23 листопада 2022 року № 1550, постанови НКРЕКП від 22 березня 2023 року № 511 «Про збільшення строку проведення планової перевірки ПРАТ «Черкаське хімволокно» з виробництва теплової енергії» та посвідчення на проведення планової виїзної перевірки від 21 лютого 2023 року № 133 починаючи з 09.03.2023 року по 05.04.2023 року проведено планову перевірку дотримання Приватним акціонерним товариством «Черкаське хімволокно» вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії за період з 01.01.2021 по 31.12.2022 рр.
За результатом проведення планової перевірки було складено акт від 05.04.2023 № 178 (далі акт № 178).
За результатами розгляду акту №178 на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 25 квітня 2023 року прийнято постанову № 735 (далі - постанова №735) «Про накладення штрафу на ПРАТ «Черкаське хімволокно» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» (далі  Ліцензійні умови) та розпорядження № 111-р «Про усунення порушень ПРАТ «Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» (далі  розпорядження № 111-р).
Постановою №735 на ПРАТ «Черкаське хімволокно» накладено штраф у розмірі 34  000 (тридцять чотири тисячі) гривень за порушення Ліцензійних умов, а саме:
пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва щодо дотримання вимог  законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «;Про теплопостачання», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 5 Порядку № 491 у частині визначення платником внеску на регулювання чистого доходу від провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП,
- пункту 2 Пояснень щодо заповнення форми звітності № 20-НКРЕКП (квартальна) «Звіт про сплату внеску на регулювання» додатка 2 до Порядку № 491 у частині забезпечення платниками внеску достовірності інформації, наведеної у звіті,
- абзацу другого пункту 4.2 глави 4 Методики № 991 у частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії,
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 5.7 розділу 5 Правил № 71, а саме:
- підпункту 5.7.14 щодо консервації теплових енергоустановок з метою запобігання корозії металу як під час режимних зупинів (вивід у резерв на тривалий визначений та невизначений термін, капітальний ремонт, аварійні зупини), так і під час тривалих зупинів (резерв, ремонт, модернізація) на термін понад 6 місяців;
- підпункту 5.7.15 щодо розроблення та затвердження на кожному суб`єкті господарювання на основі чинних НД технічного рішення та технічну схему з проведення консервації конкретного устаткування теплових енергоустановок, які визначають спосіб консервації за різних видів зупину та тривалості простоювання;
- підпункту 5.7.16 щодо складення та затвердження відповідно до прийнятих рішень інструкції з консервації устаткування з вказівками щодо підготовчих операцій, технологією консервації та розконсервації, а також заходів безпеки у процесі консервації;
пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва, а саме:
- підпункту 2 щодо повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;
- підпункту 5 щодо виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме пункту 2 постанови № 1085 щодо подання до органу ліцензування документів, якими доповнено перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією постановою;
- підпункту 10 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;
- підпункту 19 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямками;
- підпункту 23 у частині надання до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, у строки, встановлені органом ліцензування.
Розпорядженням № 111-р зобов`язано ПРАТ «Черкаське хімволокно» усунути порушення:
пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії щодо дотримання вимог  законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «;Про теплопостачання», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат на паливо, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів;
пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, а саме:
- підпункту 23 у частині надання ліцензіатом до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.
Розпорядженням №111-р встановлено вимоги щодо:
- надання до НКРЕКП у строк до 01 червня 2023 року:
виправлених форм звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» за IV квартал 2022 року та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за грудень 2022 року;
звітності за визначеними формами, у якій має бути враховано пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановлені тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021  2022 років;
- довиконання заходу Інвестиційної програми на 2021 рік на суму 21  182,02 тис. грн без ПДВ у строк до 30 вересня 2023 року та письмового повідомлення НКРЕКП про виконання протягом 15 робочих днів.
Не погоджуючись з вищезазначеною постановою про накладення штрафу та розпорядженням, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Нормативно-правовим актом, який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище, є Закон України «Про ринок електричної енергії» (тут і надалі у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин).
У силу п. 72 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ринок електричної енергії», регулятором є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України «Про ринок електричної енергії», господарська діяльність з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерська діяльність, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця провадиться на ринку електричної енергії за умови отримання відповідної ліцензії.
Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерської діяльності, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця затверджуються Регулятором (ч. 2 ст. 8 Закону України «Про ринок електричної енергії»).
Пунктом 11 ч. 4 ст. 6 Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що регулятор має право проводити перевірки учасників ринку електричної енергії (крім споживачів) відповідно до цього Закону.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначений Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (в редакції, що була чинною на момент прийняття оскаржуваних рішень) (тут і далі - Закон №1540-VIII).
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Стаття 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
У відповідності до ч.ч. 1, 5 ст. 19 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Згідно з ч. 4 ст. 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону №1540-VIII суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.
Відповідно до ст. 22 Закону №1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
Так, в силу ч. 1 ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», правопорушеннями на ринку електричної енергії, зокрема, є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
У разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Відповідно до положень пункту 4 частини четвертої статті 77 Закону №2019-VIII регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах від 5 тисяч (85000 грн) до 100 тисяч (1700000 грн) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єкт господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, зокрема за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
Згідно з частиною п`ятою статті 77 Закону №2019-VIII при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.
Частиною 6 зазначеної статті 77 Закону №2019-VIII визначено, що рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом 30-денного строку з дня складення акта перевірки.
Частина 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII визначає, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями
Як вбачається із матеріалів справи, за результатами розгляду акту №178 на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 25 квітня 2023 року прийнято постанову № 735 «Про накладення штрафу на ПРАТ «Черкаське хімволокно» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» та розпорядження № 111-р «Про усунення порушень ПРАТ «Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії».
Оскільки, рішення суду першої інстанції оскаржується в частині задоволених позовних вимог, а саме - визнання протиправним та скасування пункту 1 розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25 квітня 2023 року № 111-р «Про усунення порушень ПРАТ «Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», колегія суддів зазначає наступне.
Так, пунктом 1 Розпорядження № 111-р зобов`язано ПРАТ «Черкаське хімволокно» усунути порушення:
пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії щодо дотримання вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «;Про теплопостачання», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затвердженої постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат на паливо, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів;
пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, а саме:
- підпункту 23 у частині надання ліцензіатом до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.
Розпорядженням №111-р встановлено вимоги щодо:
- надання до НКРЕКП у строк до 01 червня 2023 року:
виправлених форм звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» за IV квартал 2022 року та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за грудень 2022 року;
звітності за визначеними формами, у якій має бути враховано пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановлені тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків» за період 2021-2022 років;
- довиконання заходу Інвестиційної програми на 2021 рік на суму 21182,02 тис. грн без ПДВ у строк до 30 вересня 2023 року та письмового повідомлення НКРЕКП про виконання протягом 15 робочих днів.
Надаючи правовву оцінку даному розпорядженню, колегія суддів, виходить з наступного.
Пунктом 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) «Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності» та пункту 2.12  Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) «Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків», затверджених постановою НКРЕКП від 28 лютого 2019 року № 282, визначено, що у формах звітності фактичні витрати (крім витрат на паливо) розподіляються між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності. Фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.
Зазначені інструкції були доповнені пунктами 2.12 на підставі постанови НКРЕКП від 17.01.2023 № 102, тобто після впровадження позивачем стандарту підприємства. При цьому, пункти 2.10 інструкцій не зазнали змін.
Відповідно, вимога щодо формування звітності на підставі достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних, була чинною на час виникнення спірних правовідносин та є визначальною для коректного заповнення звітності.
Законами України  не передбачено повноважень НКРЕКП щодо встановлення правил (стандартів) ведення бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17.01.2023 № 102 не є актом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері бухгалтерського обліку у розумінні частини 2  статті 6 Закону України «Про бухгалтерський облік та звітність»  та не є актом, який впроваджує, змінює або тлумачить національні або міжнародні стандарти фінансової звітності та бухгалтерського обліку.
Постанова НКРЕКП від 17.01.2023 № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та до зміни методів та правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності.
За правилами абзацу першого частини 2  статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України  в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Акт № 178 та Обґрунтування до постанови № 735 не місять висновків щодо ведення позивачем бухгалтерського обліку з порушенням установлених правил, а також не містить відомостей про невідповідність первинних документів вимогам чинного законодавства або інфлрмації в чому саме полягає недостовірних даних обліку зазначених у звітності.
Отже вимога щодо усунення порушення не відповідає жодному з порушень, перелічених в Обґрунтуванні.
Щодо пункту 1 з урахуванням підпункту 2 розпорядження № 111-р колегія суддів, зазначає наступне.
Згідно з пунктом 21 частини 1  статті 17 Закону № 1540-VIII  для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор схвалює/затверджує інвестиційні програми (плани розвитку) суб`єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених  законом, та вносить зміни до них відповідно до порядку, затвердженого Регулятором.
Згідно частиною 4  ст. 19 Закону № 1540-VIII  під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема, приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом; за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.
Рішення щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, оформлюються розпорядженнями (ч. 5  ст. 14 Закону № 1540-VIII).
Відповідно до п. 1.2 порядку № 2585 дія цього порядку поширюється на суб`єктів господарювання, які здійснюють господарську діяльність з виробництва електричної і теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках і отримали ліцензію на право здійснення такої господарської діяльності (далі - ліцензіати).
Актом № 178 встановлено, що у періоді, що перевірявся, ПРАТ «Черкаське хімволокно» здійснювало діяльність на підставі ліцензії на право провадження діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлювальних джерел енергії (виробництво теплової енергії на ТЕЦ) (стор. 4 акту № 178).
Пунктами 4.1, 4.6 та 4.7 порядку № 2585 передбачено, що ліцензіат зобов`язаний виконувати схвалену НКРЕКП інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування.
Профінансованими вважаються заходи інвестиційної програми, щодо яких здійснено фактичну оплату грошовими коштами.
У разі недофінансування заходів інвестиційної програми базового періоду з причин, що не залежать від ліцензіата, ліцензіат може продовжити фінансування цих заходів до 20 числа місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми, за рахунок коштів, отриманих як джерело фінансування інвестиційної програми базового періоду.
Згідно з пунктами 6.3 та 6.4 Порядку розроблення, затвердження, погодження, схвалення та виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 31.08.2017 № 1059 (далі  порядок № 1059), ліцензіат повинен дотримуватись терміну виконання інвестиційної програми.
У разі неможливості виконання окремих заходів інвестиційної програми з причин, не залежних від ліцензіата, зокрема недофінансування інвестиційної програми за рахунок тарифних та позикових коштів та/або затримки проведення тендерних процедур тощо, після закінчення періоду дії діючої інвестиційної програми НКРЕКП, за результатами заходу державного контролю щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання або після надання ліцензіатом відповідного обґрунтування, на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, може прийняти рішення щодо можливості продовження виконання інвестиційної програми.
В іншому разі неосвоєні кошти на фінансування заходів інвестиційної програми на планований період вважаються невикористаними, у зв`язку з чим НКРЕКП може прийняти рішення щодо включення до структури тарифів на виробництво та/або транспортування, та/або постачання теплової енергії відповідної складової з коригування витрат або щодо зобов`язання передбачити відповідні обсяги таких коштів як додаткове джерело фінансування інвестиційної програми на наступний період.
Відповідно до пункту 4.7 методики № 991 за результатами перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії НКРЕКП може прийняти рішення щодо направлення додатково отриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо та інших витрат (зменшеного на податок на прибуток) за попередній період у співвідношенні: 50 % як джерело для виконання додаткової інвестиційної програми, що має бути розроблена та схвалена відповідно до Порядку формування інвестиційних програм, та 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата.
Крім того, з урахуванням пунктів 5, 13, 17 та 18 Методики визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності (додаток 24 до порядку № 428), сума додатково отриманого доходу ліцензіата, в тому числі, отримана за рахунок недофінансування заходів інвестиційної програми, за умови прийняття відповідного рішення НКРЕКП може бути використана ліцензіатом:
1) 50 % як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним, а 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата у разі виконання всіх зазначених умов:
щонайменше 95 % виконання заходів (робіт) інвестиційної програми станом на 01 січня року, наступного за звітним;
100 % виконання заходів (робіт) запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);
2) як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, наступний за звітним, за умови 100 % виконання запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);
3)  як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом для проведення реконструкції та/або модернізації теплоелектроцентралі(-ей);
4) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП.
В іншому випадку така сума підлягає включенню до структури тарифів (цін) ліцензіата як джерело коштів для фінансування ліцензованої діяльності на відповідний період регулювання або наступний планований період (рік).
Із зазначених положень законодавства вбачається, що можливість продовження ліцензіатом фінансування заходів інвестиційної програми обмежена 20 числом місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми.
Разом з тим, нормативно-правовими актами передбачено конкретні заходи державного регулювання (впливу), які можуть бути застосовані регулятором у зв`язку недофінансуванням інвестиційної програми в залежності від конкретних обставин, що зумовили таке недофінансування.
Розпорядження № 111-р не може вважатися рішенням відповідача про можливість продовження виконання інвестиційної програми позивача на 2021 рік, оскільки рішення регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
Отже, рішення відповідача щодо усунення порушень шляхом довиконання інвестиційної програми на 2021 рік у строк до 30 вересня 2023 року не узгоджується з вимогами закону.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи, що оскаржуване розпорядження НКРЕКП №111-р не відповідає критеріям, наведеним у статті 2 КАС України, суд першої інстанції дівшов правомірного висновку, що воно є протиправним та підлягає скасуванню.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 червня 2024 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач                                                             В.О. Аліменко

Судді                                                                                Л.В. Бєлова

Л.О. Костюк