П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

16 липня 2024 р.	м. Одеса	Справа № 420/31048/23	

Перша інстанція: суддя Бутенко А.В.,
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,

секретар – Афанасенко Ю.М.
за участю: представника позивача – Степанчук В.В.,
                  представника відповідача – Корнейчука О.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року у справі № 420/31048/23 за адміністративним позовом  Виконавчого комітета Одеської міської ради  до  Державної регуляторної служби України , третя особа  Управління реклами Одеської міської ради,   про визнання протиправним та скасування акту позапланової перевірки, –

                                   ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог.

У листопаді 2023 року Виконавчий комітет Одеської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати складений Державною регуляторною службою України акт позапланової перевірки щодо додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 № 09-144-Д-2023.
В обґрунтування позовних вимог позивач  зазначав, що комісією Державної регуляторної служби України з проведення позапланової перевірки проведено позапланову перевірку додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру під час розгляду заяви та документів. За результатами перевірки складено акт позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. Акт позапланової перевірки містить припис про усунення Виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки. Виконавчий комітет Одеської міської ради не погоджується з актом позапланової перевірки та викладеним у ньому приписом, у зв`язку з чим звернувся до суду з цим позовом.
Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що частиною першою статті 16 Закону України “Про рекламу” визначено, розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міської рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону № 2806. Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону № 2806, а отже, на цю процедуру поширюються норми зазначеного закону. Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Пунктом 24 Типових правил визначено, що підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу є виданий у встановленому порядку дозвіл. Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил). 

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 14 березня 2024 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував акт позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 року № 09-144-Д-2023.
Стягнув з Державної регуляторної служби України на користь Виконавчого комітету Одеської міської ради  судові витрати по сплаті судового збору в розмірі 2684,00 грн. 

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, Державна регуляторна служба України подала апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
          - суд першої інстанції не врахував, що позивач не мав права звертатись до суду із позовом;
          - суд першої інстанції не дослідив суті виявлених від час позапланової перевірки порушень;
          - посилання на практику Верховного Суду , викладену у постанові від 21 вересня 2021 року по справі  № 420/4649/19;
          -  інші доводи апеляційної скарги відтворюють зміст відзиву до позову.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що 22.09.2023 головою Державної регуляторної служби України видано посвідчення на проведення перевірки додержання дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі № 09/144-Д.
Відповідно до посвідчення предметом перевірки є додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру під час розгляду заяви та документів, поданих обслуговуючим кооперативом “Жемчужина Аркадії” від 15.12.2022 № 15/12-2022, для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б.
10.10.2023 на адресу Виконавчого комітету Одеської міської ради направлено лист “Про надання інформації та документів”, яким зобов`язано надати письмові пояснення: 
- щодо підстав/причин повернення заяви Обслуговуючого кооперативу “Жемчужина Аркадії” (далі - ОК) від 15.12.2022 № 15/12-2022 про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б з обґрунтуванням причин та посиланням на відповідні норми законодавства;
- щодо встановлення строків надання адміністративних послуг які регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу (встановлення пріоритету, отримання погоджень тощо) на розміщення зовнішньої реклами, діючі станом на грудень 2022 року та на сьогодні з посиланням на відповідні норми законодавства;
- щодо правомірності розмежування дозвільної (погоджувальної) процедури на окремі адміністративні послуги з посиланням на відповідні норми законодавства;
-щодо повноважень посадових осіб, які затверджували/погоджували інформаційні картки, що регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу на розміщення зовнішньої реклами, діючі станом на грудень 2022 року та на сьогодні з посиланням на відповідні норми законодавства та надати відповідні належним чином завірені документи (положення. посадові інструкції тощо).
11.10.2023 Виконавчим комітетом Одеської міської ради надано письмові пояснення на запит відповідача.
16.10.2023 за результатами проведеної перевірки, Державною регуляторною службою України складено акт позапланової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру № 09/144-Д-2023, яким встановлено порушення абзацу шостого частини п`ятої статті 4-1 Закону в частині відмови у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами; абзацу другого частини одинадцятої статті 4-1 Закону в частині одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання; абзацу першого частини першої статті 16 Закону про рекламу в частині надання дозволу виконавчими органами сільських, селищних, міських рад та абзацу третього частини першої статті 4 Закону в частині видачі дозвільним органом документа дозвільного характеру.
У акті позапланової перевірки Державною регуляторною службою України винесено припис про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, яким зобов`язано усунути порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки:
- забезпечити дотримання вимог абзацу шостого частини п`ятої статті 4-1, абзацу третього частини першої статті 4 Закону та абзацу першого частини першої статті 16 Закону про рекламу;
- розглянути заяву Обслуговуючого кооперативу “Жемчужина Аркадїї” від 15.12.2022 № 15/12-2022 про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б;
- привести у відповідність до Закону Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджені- рішенням Виконкому Одеської міської ради від 22.04.2008 № 434 (зі змінами), зокрема в - частині встановлення дозвільно-погоджувальної процедури;
- привести у відповідність до законодавства про дозвільну систему інформаційні картки адміністративних послуг, які регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу на розміщення зовнішньої реклами. 
Позивач, вважаючи, акт перевірки та припис про усунення порушень, який міститься у ньому, протиправними та винесеними з порушенням законодавства, звернувся до суду з цим позовом.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено приписи ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V, яким визначено вичерпний перелік підстав для проведення позапланої перевірки, в якому відсутні підстави для проведення перевірки за зверненнями юридичних осіб.
Суд першої інстанції також зазначив, що незгода з рішенням про відмову у наданні дозволу на розміщення зовнішньої реклами не є підставою, у розумінні п.2 постанови Кабінета Міністрів України від 13.03.2022 № 303, не несе загрози та не має негативного впливу на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини в період дії воєнного стану.
З урахуванням наведеного суд першої інстанції виснував, що оскільки, відповідачем не наведено обставин, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам ОК “Жемчужина Аркадії”, - оскаржуваний акт позапланової перевірки щодо додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16.10.2023 № 09-144-Д-2023 є протиправним та підлягає скасуванню.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування судом норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої апеляційної скарги, колегія суддів  виходить з такого.
У цій справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною регуляторною службою України Акту позапланової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характері.
Позивач, вважаючи, акт перевірки та припис про усунення порушень, який міститься у ньому, протиправними та винесеними з порушенням законодавства, звернувся до суду з цим позовом.
Водночас, апелянт - Державна регуляторна служба України як у суді першої інстанції так і у суді апеляційної інстанції наголошує, що  існують підстави для закриття провадження у справі у порядку передбаченому частиною першою статті 238 КАС України, оскільки право на звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до адміністративного суду може бути реалізовано лише у випадку наявності компетенційного спору або коли таке право прямо передбачено законом.
Колегія суддів не погоджується із такими доводами апелянта з огляду на таке.
Повноваження Виконавчого комітету Одеської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
       Статтею 18-1 Закону  України «Про місцеве самоврядування в Україні» унормовано, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
       Отже, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
       Звернення до адміністративного суду на виконання владних управлінських функцій передбачає, що така форма реагування має витікати безпосередньо з повноважень цього органу (у певній сфері правовідносин), а саме ж «право» на звернення до суду (з відповідним адміністративним позовом), зміст якого, коли це стосується суб`єкта владних повноважень, прирівнюється до його «повноважень», має бути чітко передбачено законом.
      У цьому зв`язку Виконком Одеської міської ради як орган місцевого самоврядування може бути стороною і звертатися до суду, проте адміністративний позов має свої особливості, зумовлені власне завданнями адміністративного судочинства. Звернення до адміністративного суду як умови для реалізації повноважень органу місцевого самоврядування і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування не можна уподібнювати чи ототожнювати з реалізацією владних управлінських функцій цього органу.
Повноваження позивача визначені у статті 52 Закону № 280/97-ВР і звернення до суду з цим позовом не є «компетенцією» Виконкома Одеської міської ради, проте це зовсім не означає, що Виконком Одеської міської ради не може звертатися до суду, таке право він безсумнівно має.
Звернення Виконкому Одеської міської ради з цим позовом до адміністративного суду зумовлене незгодою із Актом позапланової перевірки за захистом своїх порушених інтересів як дозвільного органу, а не як суб`єкта владних повноважень при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства.
     Близькі за змістом висновки викладені у постанові Верховного Суду від 31 травня 2023 року по  справі № 815/4246/17.
     Окремо слід наголосити, що у даному випадку Виконавчий комітет Одеської міської ради  оскаржує дії   Державної регуляторної служби України як підконтрольна установа.
    На користь висновку щодо можливості звернення до суду підконтрольної установи до контролюючого органу свідчить і правова позиція Верховного Суду України, викладена у постановах від           26.10.2016 по справі 813/4972/13-а, 27.01.2016 по справі № 2а-4367/10/0770.
Щодо доводів апелянта, що Законом № 280/97-ВР право судового оскарження перевірок не передбачено, та  про необхідність врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та у постановах Касаційного адміністративного суду від 27.02.2020 у справі № 640/18401/18, від 23.06.2020 у справі № 826/3061/16, від 10.12.2020 у справі № 826/25987/15 і від 31.03.2021 у справі № 522/14769/18, колегія суддів зазначає, що такі не можуть бути враховані, оскільки вказані постанови винесені за інших фактичних обставин справи.
Так, позивачами у зазначених вище справах виступили органи державної влади (Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна архітектурно- будівельна інспекція України, Державна екологічна інспекція в Одеській області).
Наведені органи державної влади зверталися із позовними вимогами про оскарження актів перевірки щодо ліцензування (у справах № 826/3115/17, № 640/18401/18, № 826/3061/16, № 826/25987/15) та щодо додержання Державною екологічною інспекцією в Одеській області Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у справі № 522/14763/18).
З наведеного вище вбачається, що правовідносини у цій справі № 420/31048/23 та у справах № 826/3115/17, № 640/18401/18, № 826/3061/16, № 826/25987/15 і № 522/14769/18 є неподібними через різні: предмети спору, зміст позовних вимог, підстави позову, встановлені судом фактичні обставини, різне матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. 
Принагідно слід зазначити, що Верховний Суд вже розглядав справу № 420/4626/20 за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування акта , тобто із таким самим суб`єктним складом як і у цій справі  та не знайшов підстав для закриття провадження.
З огляду на вищенаведене, суд апеляційної інстанції уважає необґрунтованими доводи апелянта стосовно того, що Виконавчий комітет Одеської міської ради у спірних правовідносинах не має права звертатись із позовом , відповідно відсутні підстави для закриття провадження у справі у порядку передбаченому частиною першою статті 238 КАС України.
Стосовно порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.
Як встановлено апеляційним судом під час розгляду справи та підтверджено матеріалами справи, що відповідно Акта позапланової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від16 жовтня 2023 року№ 09/144-Д-2023 відповідно до статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 2806-IV), Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економіки України від 03.01.2023 № 40, згідно з наказом Державної регуляторної служби України від 22.09.2023 № 144 «Про проведення позапланової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру» та на підставі письмової заяви обслуговуючого кооперативу «Жемчужина Аркадії» від 17.08.2023 № 17/08/23 про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру було встановлено порушення позивачем абзацу шостого частини п`ятої статті 4-1 Закону в частині відмови у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами; абзацу другого частини одинадцятої статті 4-1 Закону в частині одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання; абзацу першого частини першої статті 16 Закону про рекламу в частині надання дозволу виконавчими органами сільських, селищних, міських рад та абзацу третього частини першої статті 4 Закону в частині видачі дозвільним органом документа дозвільного характеру.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону № 2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 4-1 Закону № 2806-IV порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами визначає Закон України “Про рекламу”.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України “Про рекламу” розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами врегульовано Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінета Міністрів України від 29.12.2003 № 2067.
Згідно з п. 2 Правил № 2067 дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Виконавчий орган ради - виконавчий комітет сільської (сільський голова), селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міськдержадміністрації.
Відповідно до абз. 2 п. 3 Правил № 2067 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Згідно з пунктом 5 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі - Типові правила), для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами, зокрема міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).
До повноважень  робочого органу  відповідно до пункту 6 Типових правил належать, поміж іншого видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради.
Пунктом 13 абзацу 2 частини першої статті 30 Закону України “Про місцеве самоврядуванням в Україні” визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені в Законі України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі – Закон № 877-V).
Відповідно до абз.2 ст.1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
У відповідності до ч.1 ст.4 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частиною 1 ст. 6 Закону № 877-V передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Водночас відповідно до пп.1 п.2 ст. 9-1 Закона № 2806-IV уповноважений орган проводить позапланові перевірки додержання дозвільним органом вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, зокрема на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, поданої суб`єктом господарювання
Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, підставою для проведення перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру стало звернення обслуговуючого кооперативу “Жемчужина Аркадії” від 17.08.2023 № 17/08/23.
Разом з тим, з 24.02.2022 на всій території України, відповідно до Указу Президента України від 24.02.2022 року № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”, введено воєнний стан.
13.03.2022 Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 303 “Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану”.
Відповідно до вищевказаної постанови Кабінета Міністрів України від 13.03.2022 року № 303 в Україні припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”.
Згідно із п. 2 наведеної постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 вирішено за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
Тобто, за загальною нормою Кабінетом Міністрів України встановлено мораторій на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану. Винятком з наведеної норми є здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю):
1) за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану;
2) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
Проте, у документах, на підставі яких було проведено позапланову перевірку, не зазначено будь-якого рішення центрального органу виконавчої влади щодо можливості проведення такої перевірки в період воєнного стану. Так само не вбачається жодних обставин, які б свідчили про наявність загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також необхідності виконання міжнародних зобов`язань України.
Фактично підставою для проведення відповідної позапланової перевірки стала заява ОК «Жемчужина Аркадії» щодо повернення останньому поданої ним заяви про видачу дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Однак, як правильно зауважив позивач, дане питання не стосується загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також не направлене на виконання міжнародних зобов`язань України.
Колегія суддів констатує, що з обсягу встановлених судом першої інстанції обставин випливає, що позапланова перевірка проведена Державною регуляторною службою України всупереч встановленій постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 забороні на проведення таких перевірок в період воєнного стану, що є достатньою самостійною підставою для визнання протиправним та скасування акта позапланової перевірки.
Не наведено жодних важливих аргументів з цього приводу і в апеляційній скарзі.
Утім згідно із усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 21.12.2022 у справі №821/454/17, від 25.10.2023 у справі № 0440/5943/18, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
В аспекті наведеного вище колегія  вважає за доцільне зазначити, що відповідачем порушено не приписи ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V як зазначив суд першої інстанції, а саме проведення перевірки під час дії мораторію, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303. Проте зазначене посилання не впливає на правильність висновку суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна надати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.
Оцінюючи дії контролюючого органу в частині проведення перевірки під час дії мораторію за критеріями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України, необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для вчинення дій, без урахуванням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав позивача і цілями, на досягнення яких спрямована така дія, а тому прийняте рішення є протиправним і належить скасуванню.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

Доводи апеляційної скарги.

Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи. 
Водночас, контраргументів щодо можливості проведення перевірки під час дії мораторію, встановленого постановою  Кабінета Міністрів України від 13.03.2022 № 303, апеляційна скарга не містить.
Стосовно суті виявлених під час перевірки порушень, колегія суддів не надає їм оцінку, з урахуванням з`ясованих обставин , тобто проведення її під час заборони.
Щодо доводів апелянта про необхідність врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 21 вересня 2021 року по справі  № 420/4649/19, колегія суддів зазначає, що у межах справи № 420/4649/19 адміністративними судами надавалася оцінка щодо інших обставин проведення планового заходу державного нагляду (контролю), аніж у цій справі № 420/31048/23, зокрема, щодо: уповноваженого органу з видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, визначення конкретного дозвільного органу у спірних правовідносинах, питань щодо переоформлення та анулювання дозволів на розміщення зовнішньої реклами тощо, які очевидно відрізняються від обставин цієї справи.
Також колегія суддів зазначає, що наведені в апеляційній скарзі цитати з цієї постанови є вибірковими та не відображають суті всього судового рішення. 
Варто зауважити, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин прави.
Отже, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги Виконавчого комітета Одеської міської ради   є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року у справі № 420/31048/23 – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.
          Дата складення та підписання повного тексту судового рішення – 22 липня 2024 року.

Суддя-доповідач 		О.І. Шляхтицький	
Судді	  	С.Д. Домусчі    Г.В. Семенюк