ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2024 року 
м. Київ

cправа №  918/1075/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Жайворонок Т. Є. - головуючої, Булгакової І. В., Колос І. Б.,

за участі: 
секретаря судового засідання Іщука В. В.,
представників:
позивача керівника Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави - прокурора Офісу Генерального прокурора Зінкевич Ю. В., 
відповідача 1 Здолбунівської міської ради Рівненської області - не з`явився,
відповідача 2 Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Рідне місто» - не з`явився,

третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Західного офісу Держаудитслужби - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Рідне місто» 
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 25.04.2024 (колегія суддів - Тимошенко О. М. (головуючий), Юрчук М. І., Миханюк М. В.)
та рішення Господарського суду Рівненської області від 17.01.2024 (суддя - Бережнюк В. В.),

у справі за позовом керівника Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави 
до Здолбунівської міської ради Рівненської області,
та Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Рідне місто», 

за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Західного офісу Держаудитслужби, 

про визнання частини договору про пайову участь недійсною та стягнення 479  738  грн, 

УСТАНОВИВ:

У жовтні 2023 керівник Здолбунівської окружної прокуратури в інтересах держави (далі - Прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до Здолбунівської міської ради Рівненської області (далі - Міськрада, відповідач 1), Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Рідне місто» (далі - ОК «ЖБК «Рідне місто», Кооператив, відповідач 2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Західний офіс Держаудитслужби (далі - третя особа), про визнання пункту 2.2.1. договору про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Здолбунів на об`єкт будівництва «Будівництво дев`ятиповерхового житлового будинку з вбудованим нежитловим приміщенням по вул. Лесі Українки в м.  Здолбунів, Рівненської області» від 20.12.2019 № 9 недійсним та стягнення коштів в сумі 479 738,00 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у порушення вимог частини п`ятої статті 30 Закону України (далі - ЗУ) «Про регулювання містобудівної діяльності» безпідставно зменшено відповідачу 2 розмір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на суму проведеного благоустрою поза межами виділеної земельної ділянки, у зв`язку з чим спеціальним фондом бюджету м. Здолбунів недоотримано дохід в загальній сумі 479  738,00 грн. 

Рішенням Господарського суду Рівненської області від 17.01.2024, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 25.04.2024, позовні вимоги прокурора задоволено. Визнано недійсним пункт 2.2.1. договору про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Здолбунів від 20.12.2019 № 9 (з урахуванням змін внесених Додатком від 19.10.2020), що укладений між Здолбунівською міською радою Рівненської області та ОК «ЖБК «Рідне місто», в частині загальної суми коштів пайової участі, визначеної з урахуванням її зменшення на суму 479  738,00 грн. Стягнуто з ОК «ЖБК «Рідне місто» в дохід місцевого бюджету Здолбунівської міської територіальної громади 479  738,00 грн недоотриманого розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Здолбунів. Стягнуто з відповідачів на користь Рівненської обласної прокуратури пропорційно 9  880,07 грн судового збору.

Не погоджуючись з ухваленими судовими рішеннями ОК «ЖБК «Рідне місто» подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та наявність випадку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), просить скасувати ухвалені у справі судові рішення, а позов прокурора залишити без розгляду.

Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано статтю 23 ЗУ «Про прокуратуру» та статтю 53 ГПК України без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 15.09.2020 у справі №  469/1044/17. Вказує, що ураховуючи фактичні обставини справи, зазначені норми законодавства та правові позиції Верховного Суду, у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави. Вважає, що позивачем у даній справі повинна бути Держаудитслужба або Здолбунівська міська рада, а прокурором не підтверджено їх повідомлення про наявність підстав щодо необхідності звернення до суду, а також факту нездійснення або неналежного здійснення ними захисту відповідних інтересів держави протягом розумного строку.

12.07.2024 Здолбунівською окружною прокуратурою направлено клопотання до Верховного Суду, у якому прокуратура заперечує доводи касаційної скарги ОК «ЖБК «Рідне місто». У задоволенні касаційної скарги просить відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, врахувавши заперечення на касаційну скаргу, Верховний Суд дійшов таких висновків.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2012 Міськрадою прийнято рішення № 528 «Про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Здолбунів», з додатками до нього. У 2016-2017 роках на замовлення Міськради розроблено та схвалено містобудівну документацію на місцевому рівні, а саме - Детальний план території обмеженої вулицями Л. Українки, 2 Лютого, Квітнева для розташування багатоквартирного житлового будинку у м. Здолбунів Рівненської області (далі - ДПТ), яким передбачено особливості забудови орендованої Кооперативом земельної ділянки: 1) окрім належної Кооперативу земельної ділянки площею 0,25 га, необхідно здійснити будівельні роботи додатково за межами такої земельної ділянки (Розділ 10 Пояснювальної записки «Основні принципи планувально-просторової організації території», С. 22 ДПТ); 2) передбачено необхідність облаштування забудовником влаштування заїздів до проектованої житлової забудови та стоянок для транспорту за межами орендованої земельної ділянки (Розділ 13 Пояснювальної записки «Вулична мережа. Організація руху транспорту та пішоходів», С. 24 ДПТ); 3) передбачено необхідність у складі благоустрою території облаштувати транспортні проїзди та пішохідні комунікації (Розділ 16 Пояснювальної записки «Комплексний благоустрій території» С. 24 ДПТ).

10.10.2019 ОК «ЖБК «Рідне місто» звернувся до Здолбунівської міської ради з листом № 10/19, у якому просив надати дозвіл на виконання робіт по благоустрою територій по вул. 2 Лютого та вул. Л. Українки поза межами земельної ділянки (кадастровий номер 56226101:00:00:006:0312) відповідно до поданих графічних матеріалів.

23.10.2019 Міськрадою прийнято рішення № 233 «Про погодження ОК «ЖБК «Рідне місто» проведення робіт по благоустрою прилеглої до будинку території по вул.  Лесі Українки, 9а в місті Здолбунів». Вказаним рішенням погоджено проведення робіт по благоустрою прилеглої території до будинку території земель міста по вул. Лесі Українки, 9а в м. Здолбунів площею 800 кв.м на частині зеленої зони між дорогою по вул. 2 Лютого та житловим будинком по вул. Лесі Українки, 9а, та між дорогою по вул. Лесі Українки та вказаним житловим будинком.

17.12.2019 Кооперативом направлено до Міськради лист № 17/12-19 щодо укладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Здолбунів з розстрочкою платежів; надання дозволу та зменшення розміру пайової участі тощо. Подано відповідні документи щодо проведення забудовником робіт по благоустрою території.

20.12.2019 року між Міськрадою та ОК «ЖБК «Рідне місто» укладено договір про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Здолбунів № 9 (далі - Договір).

Предметом Договору є визначення для замовника об`єкта будівництва «Будівництво дев`ятиповерхового житлового будинку з вбудованим нежитловим приміщенням по вул. Лесі Українки в м. Здолбунів, Рівненської області, що знаходиться за адресою: м. Здолбунів, вул. Л. Українки, 9а, Здолбунівського району, Рівненської області, розміру пайової участі у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Здолбунів, у відсотковому значенні - 2% від загальної кошторисної вартості будівництва об`єкта, відповідно до Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Здолбунів, та визначеному у розрахунку величини пайової участі у створенні і розвитку інфраструктури м. Здолбунів, що є невід`ємною частиною цього Договору.

Згідно з пунктом 2.2.1 Договору ОК «ЖБК «Рідне місто» зобов`язується перераховувати кошти пайової участі до цільового фонду соціально-економічного розвитку міста рівними частинами щомісячно до 20 числа по 61 973,81 грн протягом першого півріччя 2020 року. Загальна сума пайової участі, що перераховується до міського бюджету становить 371 842,86 грн та повинна бути сплачена в повному обсязі до 20.06.2020.

Якщо після укладення цього договору технічними умовами буде передбачена необхідність будівництва замовником інженерних мереж або об`єктів інженерної інфраструктури поза межами його земельної ділянки, розмір пайової участі в розвитку м. Здолбунів, має бути зменшено на суму їх кошторисної вартості, про що сторони мають укласти відповідну додаткову угоду.

Пунктом 2.2.2. Договору сторони погодили, що відшкодування вартості мереж та /або об`єктів, визначених у пункті 2.2.1., має бути здійснено, а надміру сплачені грошові кошти повернуто у визначений законом строк на підставі відповідного рішення міської ради після передачі ОК «ЖБК «Рідне місто» цих інженерних мереж та/або об`єктів у комунальну власність територіальної громади м. Здолбунів.

Згідно з пунктом 3.1. Договір діє з моменту його підписання до повного виконання.

Згідно Розрахунку величини пайової участі у розвитку інфраструктури міста Здолбунів, який є додатком до Договору від 20.12.2019, відповідно до наданих замовником документів, вартість будівництва становить 479  738,00 грн, а розмір пайової участі - 851 580,86 грн.

Ураховуючи, що рішенням виконавчого комітету Міськради від 23.10.2019 № 233 погоджено проведення робіт по благоустрою території поза межами земельної ділянки, згідно з пунктом 7.1. Розрахунку розмір пайової участі зменшено на суму 479  738,00 грн відповідно до зведеного кошторису, який становить 371 842,86 грн (851 580,86 - 479 738,00 = 371 842,86 грн).   

18.03.2020 Міськрада прийняла рішення № 1117 «Про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Здолбунів», яким визнано таким, що втратило чинність рішення Здолбунівської міської ради від 06.06.2012 року № 528 «Про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Здолбунів».

19.10.2020 року сторонами укладено Додаток до Договору, згідно з яким сторонами внесено зміни до п. 2.2. основного Договору. Визначено, що «Загальна сума пайової участі, що перераховується до міського бюджету становить 318  091,16 грн (згідно з Розрахунком величини пайової участі у розвитку інфраструктури міста Здолбунів)».

Оскільки рішенням виконавчого комітету Здолбунівської міської ради від 23.10.2019 № 233 погоджено проведення робіт по благоустрою території поза межами земельної ділянки, то розмір пайової участі згідно з пунктом 7.1 вказаного вище Додатку зменшується на суму 479  738,00 грн відповідно до зведеного кошторису на «Будівництво дев`ятиповерхового житлового будинку з вбудованим нежитловим приміщенням по вул. Лесі Українки в м. Здолбунів, Рівненської області». Крім того, погоджено виключити вартість зовнішніх мереж водопостачання у розмірі 179  766,00 грн, будівництво яких передбачено технічними умовами, і/тому розмір пайової участі становить 318  091,86 грн.

Кошти від пайової участі за Договором до спеціального фонду бюджету м.  Здолбунів надійшли в сумі 318 091,86 грн по коду 24170000 «Надходження коштів пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту».

Судами встановлено, що відповідно до Сертифікату № ІУ122210222745, виданому Державною архітектурно-будівельною інспекцією (далі - ДАБІ) України 22.03.2021 засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджено його готовність до експлуатації.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на виконання пункту 5.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на І квартал 2023 року проведено ревізію бюджету міста Здолбунів, фінансово-господарської діяльності Здолбунівської міської ради за період з 01.01.2020 по 31.12.2022, якою встановлені порушення законодавства. Вказані порушення зазначені в Акті ревізії від 15.05.2023 № 13-17-08-06/6.

Ревізією встановлено, що у порушення частини п`ятої статті 30 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, що діяв до 01.01.2020, пункту 4.4 Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури міста Здолбунів від 06.06.2012 №  528, що діяв до 20.03.2020, та пункту 2.2.1 Договору Міськрадою безпідставно зменшено розмір пайової участі у розвитку інфраструктури міста для ОК «ЖБК «Рідне місто» на суму проведених робіт з благоустрою території поза межами виділеної земельної ділянки. У зв`язку з чим Спеціальним фондом бюджету м.  Здолбунів у 2020 році недоотримано доходів в загальній сумі 479 738,00 грн, та нанесено збитки міському бюджету на вказану суму.

Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області вказувало, що рішенням Міськради № 233 погоджено проведення на частині зеленої зони між дорогою по вулиці 2 Лютого та житловим будинком по вулиці Лесі Українки, 9а, та між дорогою по вулиці Лесі Українки та вказаним житловим будинком в м.  Здолбунів. Однак, зазначеним рішенням не погоджувалось зменшення розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Здолбунів для ОК «ЖБК «Рідне місто». Технічні умови КП «Здолбунівське» на об`єкт будівництва не видавались та від ОК ЖБК «Рідне місто» об`єкти проведеного благоустрою на суму 479 738,00 грн на баланс комунальному підприємству не передавались. Технічні умови на приєднання будинку з вбудованим нежитловим приміщенням до комунальних систем водопостачання та водовідведення м. Здолбунів Рівненської області для ОК ЖБК «Рідне місто» видано КП «Здолбунівводоканал».

За результатами проведеної ревізії Міськраді було направлено вимогу від 25.05.2023 № 131708-13/1605-2023 про усунення порушень законодавства.

Згідно отриманих листів від Міськради щодо усунення порушень в частині забезпечення відшкодування замовником будівництва перерахування до спеціального фонду місцевого бюджету коштів безпідставно зменшеної пайової участі на суму 479 738,00 грн, в тому числі проведенням претензійно-позовної роботи в інтересах держави, на думку Прокурора, встановлено підстави для представництва інтересів держави в суді щодо визнання Договору в частині зменшення розміру пайової участі на вартість робіт по благоустрою поза межами земельної ділянки на суму 479 738,00 грн недійсним. Відтак, прокурор вважає, що відсутні підстави для звернення із позовними вимогами Західним офісом Держаудитслужби до ОК «ЖБК «Рідне місто».

У зв`язку з наведеним прокурор звернувся до господарського суду з даним позовом. Вказував, що у порушення вимог частини п`ятої статті 50 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, що діяла на дату укладення договору), пункту 4.4 Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі у розвитку інфраструктури міста Здолбунів, затвердженого рішенням Міськради від 6.06.2012 № 528 та п. 2.2.1. Договору, безпідставно зменшено розмір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на суму проведених робіт з благоустрою території поза межами земельної ділянки в розмірі 479 738,00 грн, що призвело до недоотримання спеціальним фондом бюджету міста Здолбунів у 2020 році доходів та нанесення збитків міському бюджету на вказану суму. Отже, наявні підстави для визнання недійсним пункту 2.2.1. Договору (з наступними змінами) та стягнення в дохід місцевого бюджету Міськради зазначеної суми.

Ухвалюючи рішення про задоволення вказаного позову, місцевий господарський суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зменшення розміру пайової участі у розвитку інфраструктури міста відбулось за рахунок коштів, витрачених ОК «ЖБК «Рідне місто» на проведення благоустрою території, проте вказані підстави не передбачені частиною п`ятою статті 30 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», як умова зменшення розміру пайової участі. А отже, відповідачу 2 безпідставно зменшено розмір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на суму проведеного благоустрою поза межами виділеної земельної ділянки всупереч наведеній нормі закону, у зв`язку з чим бюджетом Міськради недоотримано дохід в загальній сумі 479  738,00 грн.

ОК «ЖБК «Рідне місто», оскаржуючи в касаційному порядку ухвалені у справі судові рішення, вказує, що судами попередніх інстанцій порушено статтю 23 ЗУ «Про прокуратуру», статтю 53 ГПК України та не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах Великої Палати від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 15.09.2020 у справі №  469/1044/17, відповідно до яких захищати інтереси держави повинні насамперед компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. У випадку, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. Відтак виникають підстави для застосування пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. За певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема у випадку, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор, проте в такому випадку прокурор повинен дотриматись вимог абзацу 3 частини четвертої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру».

Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).

У касаційній скарзі, поданій на підставі пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України, зазначено постанови Верховного Суду, в яких, на думку скаржника, викладені висновки про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не були враховані судами в оскаржуваних судових рішеннях.

Наявність самих лише висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у певній справі не достатньо, обов`язковою умовою для касаційного перегляду є подібність правовідносин у справі, в якій Верховний Суд зробив висновки щодо застосування норми права, з правовідносинами у справі, яка переглядається.

Правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ, а регулятивний вплив пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України, якою передбачено таку підставу касаційного оскарження як застосування судом в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку, поширюється саме на подібні правовідносини.

Вирішуючи питання визначення подібності правовідносин, Колегія суддів враховує, що процесуальний кодекс та інші законодавчі акти не містять визначення поняття «подібні правовідносини», а також будь-яких критеріїв визначення подібності правовідносин з метою врахування відповідного висновку, а тому звертається до правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19. 

У наведеній постанові Велика Палата Верховного Суду задля юридичної визначеності у застосуванні приписів процесуального закону, які зобов`язують визначати подібність правовідносин, конкретизувала висновки Верховного Суду щодо тлумачення поняття «подібні правовідносини», що полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими. Термін «подібні правовідносини» може означати як ті, що мають лише певні спільні риси з іншими, так і ті, що є тотожними з ними, тобто такими самими, як інші. Таку спільність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин. Із загальної теорії права відомо, що цими елементами є їх суб`єкти, об`єкти та юридичний зміст, яким є взаємні права й обов`язки цих суб`єктів. Отже, для цілей застосування приписів процесуального закону, в яких вжитий термін «подібні правовідносини», зокрема пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України та пункту 5 частини першої статті 296 ГПК України таку подібність слід оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями.

З-поміж цих критеріїв змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків учасників) є основним, а два інші - додатковими.

У кожному випадку порівняння правовідносин і їхнього оцінювання на предмет подібності слід насамперед визначити, які правовідносини є спірними. А тоді порівнювати права й обов`язки сторін саме цих відносин згідно з відповідним правовим регулюванням (змістовий критерій) і у разі необхідності, зумовленої цим регулюванням, - суб`єктний склад спірних правовідносин (види суб`єктів, які є сторонами спору) й об`єкти спорів.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, зокрема, у постановах  від 05.12.2018 у справі № 522/2202/15-ц та від 30.01.2019 у справі № 706/1272/14-ц, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи. Це врахування слід розуміти як оцінку подібності насамперед змісту спірних правовідносин (обставин, пов`язаних із правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів), а за необхідності, зумовленої специфікою правового регулювання цих відносин, - також їх суб`єктів (видової належності сторін спору) й об`єктів (матеріальних або нематеріальних благ, щодо яких сторони вступили у відповідні відносини).

Верховний Суд неодноразово наголошував, що підставою для касаційного оскарження судових рішень за пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України є неврахування висновку саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах.

Відповідно, неврахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, як підстави для касаційного оскарження, має місце тоді, коли суд апеляційної інстанції, посилаючись на норму права, застосував її інакше (не так, в іншій спосіб витлумачив тощо), ніж це зробив Верховний Суд в іншій справі, де мали місце подібні правовідносини.

У постанові від 14.12.2021 у справі № 916/112/20 Верховний Суд зазначав, що не можна посилатися на неврахування висновку Верховного Суду, як на підставу для касаційного оскарження, якщо відмінність у судових рішеннях зумовлена не неправильним (різним) застосуванням норми, а неоднаковими фактичними обставинами справ, які мають юридичне значення. 

Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження. При цьому самим скаржником у касаційній скарзі з огляду на принцип диспозитивності визначаються підстава, вимоги та межі касаційного оскарження, а тому тягар доказування наявності підстав для касаційного оскарження, передбачених, зокрема, пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України покладається на скаржника.

Перевіривши доводи касаційної скарги щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків про застосування норм статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» та статті 53 ГПК, викладених у наданих для порівняння постановах Верховного Суду, Колегія суддів зазначає таке. 

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 року у справі №  912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VІІ «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

У постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до сільської ради та фізичних осіб (первинного, проміжного та кінцевого набувачів) про: 1) визнання незаконним і скасування рішення цієї ради у частині затвердження проєкту землеустрою та надання у власність первинному набувачеві земельної ділянки для ведення садівництва із земель, не наданих у власність і постійне користування; 2) визнання незаконним і скасування рішення сільради у частині затвердження первинному набувачеві проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення садівництва на будівництво й обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, що є категорією земель житлової та громадської забудови; 3) визнання недійсним і скасування виданого первинному набувачеві державного акта на право власності на земельну ділянку; 4) витребування останньої від кінцевого набувача на користь територіальної громади в особі сільради.
У пункті 38 цієї постанови Велика Палата Верховного Суду зауважила, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, а тому визначив останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункт 40). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац 3 частини четвертої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» та висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83).

Ураховуючи наведене, першочерговим під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі є з`ясування наявності чи, навпаки, відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в суді та відповідно дослідження обставин обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України, а також дотримання Прокурором процедури, встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 ЗУ «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.

Колегія суддів під час касаційного перегляду цієї справи вважає за необхідне врахувати висновки, викладені у постанові Великої Палати від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 щодо застосування положень, зокрема статті 23 ЗУ «Про прокуратуру».

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Вказаним конституційним положенням встановлено обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (такі висновки наведено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі №  915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, внесено зміни, відповідно до яких прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 статті 131-1 Конституції України).

Статтею 23 ЗУ «Про прокуратуру» врегульовано питання представництва інтересів держави прокурором у суді, відповідно до якої представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (абзац 1 частини третьої). Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (абзац 2 частини третьої).

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший-третій частини четвертої). 

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. 
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, визначені статтею 53 ГПК України.

Згідно з частиною третьою вказаної статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 

Відповідно до норм статті 53 ГПК України та статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України та з урахуванням практики Європейського суду з прав людини прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

До «виключних випадків» законодавець відносить: наявність або відсутність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно. 

У випадку наявності органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 

«Нездійснення захисту» - це прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень (він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).

«Здійснення захисту неналежним чином» - активна поведінка (сукупність дій та рішень), спрямована на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту оцінюється відповідно до встановленого порядку захисту інтересів держави (досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту, ефективне здійснення процесуальних прав позивача).

Верховний Суд неодноразово вказував на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19 та від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Отже, незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, з`ясуванню судами підлягають обставини дотримання прокурором вимог частин третьої та четвертої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру», оскільки відповідно до статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Водночас відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

Посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без надання відповідних доказів, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки відповідно до вимог абзацу 2 частини четвертої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник, як на підставу неоднакового застосування норми права, виснувала, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 ЗУ «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 ЗУ «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у наведеній постанові вказала, що у разі, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. А вже суд, оцінюючи наведені прокурором обґрунтування, та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.

У справі, що розглядається, Здолбунівська міська рада є стороною оспорюваного договору, який не відповідає вимогам законодавства, чинного на момент його підписання, а тому цей договір є протиправним, та таким, що вчинений всупереч інтересів територіальної громади. Тому, Здолбунівська міська рада є відповідачем  1 за основною вимогою про визнання недійсними додаткових угод до Договору та стягнення коштів, й не може бути позивачем, оскільки чинним законодавством не допускається збіг в одній особі позивача і відповідача.

Колегія суддів зауважує, що згідно з частиною третьою статті 23 Закону виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Цією нормою передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Частина четверта вказаної статті покладає на прокурора обов`язок обґрунтувати наявність підстав для представництва у суді, та передбачає, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Так, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У справі, що розглядається, прокурором, відповідно до вимог частини третьої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру», якою встановлені виключні випадки, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, подано позов на захист інтересів держави в особі територіальної громади міста від порушень, допущених саме органом місцевого самоврядування. А тому, дотримання чи недотримання порядку повідомлення відповідного органу про намір подати вказаний позов проти нього ж, не спростовує підстав для представництва інтересів держави.

Таким чином, Колегія суддів вважає, що у такому випадку правомірним є звернення до суду прокурора та визначення Міськради одним з відповідачів, оскільки причиною виникнення даного спору стало не неналежне виконання Міськрадою своїх обов`язків із захисту інтересів громади, а саме порушення оспорюваним Договором та Додатком до нього вказаних інтересів. Прокурором у цій справі подано позовну заяву в інтересах держави як самостійним позивачем, оскільки орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесено захист інтересів держави у спірних правовідносинах, визначено відповідачем у справі. Таким чином, у прокурора також був відсутній і обов`язок повідомляти орган місцевого самоврядування про звернення до суду з даним позовом, у відповідності до абзацу 3 частини четвертої статті 23 ЗУ «Про прокуратуру».

Разом з тим, Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у цій справі Прокурор звертався до Міськради з проханням повідомити про вжиті заходи та проведену позовно-претензійну роботу стосовно укладеного договору про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Здолбунів та Додатку до нього, що підтверджується листом від 31.08.2023. А також, Західним офісом Держаудитслужби було направлено матеріали проведеної ревізії від 14.07.2023 до Здолбунівської міської ради та до Здолбунівської окружної прокуратури, що підтверджується листами від 22.06.2023 № 1439/03-20/23 та від 06.07.2023 № 1589/03-20/23, проте, Міськрадою протягом розумного строку не було вжито належних заходів з метою усунення порушень законодавства. Наведене свідчить про те, що прокурором обґрунтовано доведено підстави представництва інтересів держави у вказаній господарській справі як самостійного позивача.

Проаналізувавши наведені у касаційній скарзі постанови Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, як підставу неоднакового застосування норм статті 23 ЗУ «Про прокуратуру» та статті 53 ГПК України, Касаційний господарський суд визнає формальними і декларативними міркування скаржника, оскільки справа, що розглядається, відрізняється за фактичними обставинами справи у сукупності з наданими доказами та складом правопорушень. Застосування судами попередніх інстанцій у справі, що розглядається, вказаних норм не суперечить жодному з наданих для порівняння висновків суду касаційної інстанції.

У наданих для порівняння постановах Верховного Суду не міститься протилежного правового висновку щодо застосування положень наведених правових норм.

Ураховуючи наведене, Суд відхиляє аргументи, викладені в касаційній скарзі на підставі пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України, оскільки доводи скарги фактично зводяться до незгоди з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, переоцінки доказів і встановлення інших обставин.

Відповідно до частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на те, що Верховний Суд залишає касаційну скаргу без задоволення, судовий збір за подання касаційної скарги покладається на скаржника.

Керуючись статтями 129, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Рідне місто» залишити без задоволення, а рішення Господарського суду Рівненської області від 17.01.2024 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 25.04.2024 у справі № 918/1075/23 - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий  суддя                                                                 Т. Є. Жайворонок

Судді:                                                                                         І. В. Булгакова

                                                                                                   І. Б. Колос